區(qū)域政策地區(qū)指向的優(yōu)化問題研究*

胡 彬 余 子 然

區(qū)域政策是通過政策資源的地區(qū)指向，有目的地對某些區(qū)域?qū)嵭姓邇A斜，以改變由市場機(jī)制作用形成的空間結(jié)果（張可云，2005），從而實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、優(yōu)化資源空間分配的核心目標(biāo)（鄧睦軍和龔勤林，2018）。區(qū)域政策本質(zhì)上具有空間屬性（鄧睦軍和龔勤林，2018；宋玉祥和丁四保，2010），區(qū)域政策的地區(qū)指向作為對區(qū)域政策空間屬性的界定與應(yīng)用，將隨著區(qū)域政策的不斷調(diào)整而成為適用性評價(jià)中需要考量的重要問題。區(qū)域政策地區(qū)指向的內(nèi)涵是指區(qū)域政策覆蓋的空間范圍，即區(qū)域政策的直接受益主體；而外延則包括政策的受益形式，即針對特定主體的區(qū)域政策的核心目標(biāo)、實(shí)施內(nèi)容與適配措施。區(qū)域政策的實(shí)施作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其指向的空間范圍也必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的系統(tǒng)，伴隨著政策核心目標(biāo)的階段性推進(jìn)，會(huì)存在某些地區(qū)進(jìn)入或退出的調(diào)整需要。因此，區(qū)域政策的地區(qū)指向并非簡單的空間劃定問題，還涉及政策內(nèi)容與措施的適配與否以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、更新的狀況。與此同時(shí)，在全球復(fù)雜多變的開放形勢與國內(nèi)多樣化的地區(qū)發(fā)展格局下，國家戰(zhàn)略在內(nèi)涵上進(jìn)行了深化與擴(kuò)展，地區(qū)發(fā)展的需求相應(yīng)升級，而區(qū)域政策作為連接國家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展之間的橋梁，其地區(qū)指向存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。因此，筆者結(jié)合對既有研究的評述，梳理了中國區(qū)域政策地區(qū)指向的演變歷程，在分析其存在的不足與優(yōu)化思路的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域政策地區(qū)指向優(yōu)化的具體措施。

一、研究現(xiàn)狀評述

對于區(qū)域政策地區(qū)指向問題的研究一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)之一，學(xué)者們圍繞以下幾個(gè)方面形成了諸多成果。

第一，從總體上概括中國區(qū)域政策地區(qū)指向的演變過程。鄧睦軍和龔勤林（2017，2018）將中國區(qū)域政策按照空間屬性的交替變換分成區(qū)域均衡發(fā)展（1949—1978年，空間干預(yù)）、區(qū)域非均衡發(fā)展（1979—1998年，空間中性）、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展（1999—2006年，空間干預(yù)）和區(qū)域協(xié)調(diào)與融合發(fā)展（2007—2012年，空間中性）4個(gè)階段，認(rèn)為未來應(yīng)當(dāng)采取空間干預(yù)與空間中性并舉的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。安樹偉（2018）認(rèn)為改革開放以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策經(jīng)歷了梯度發(fā)展階段（1978—1995年）、轉(zhuǎn)折階段（1996—1998年）以及區(qū)域問題導(dǎo)向階段（1999—2012年），提出基于“一帶一路”倡議的背景，打造面向全球的“沿?！獌?nèi)陸—沿邊”開放新格局。范恒山（2017）梳理了1995年以來中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的演進(jìn)階段，認(rèn)為未來需進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域政策的地區(qū)指向，細(xì)化區(qū)域政策指導(dǎo)的空間范圍，增強(qiáng)區(qū)域政策的針對性。

第二，分析中國區(qū)域政策地區(qū)指向存在的問題并提出解決方案。孫久文和原倩（2014）認(rèn)為，中國區(qū)域政策的空間層次界定過于寬泛、尺度過大，易導(dǎo)致政策的普惠性偏差，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃區(qū)域政策調(diào)控的空間尺度，建立“四大板塊—跨省—省內(nèi)跨市”的空間尺度體系。此外，區(qū)域政策還存在落實(shí)難與短視化問題，通過法治化推進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃以及政策的有效銜接是破解這些問題的根本方法（孫久文和原倩，2015）。區(qū)域政策的地區(qū)指向直接涉及區(qū)域政策的利益主體問題，區(qū)域系統(tǒng)的開放性使區(qū)域政策帶有較強(qiáng)的外部效應(yīng)，而利益主體之間存在矛盾沖突（劉玉和劉毅，2002）。由于中央政府與地方政府利益不完全一致，政府、居民、企業(yè)、非政府組織等區(qū)域主體的目標(biāo)函數(shù)存在異質(zhì)性，在信息不對稱的情況下，政策呈現(xiàn)“中央熱、地方冷”“政府熱、民間冷”等現(xiàn)象，需通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段相結(jié)合的方法，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的利益沖突（安樹偉，2018）。

第三，利用實(shí)證方法檢驗(yàn)區(qū)域政策在特定地區(qū)指向上的實(shí)施成效。蒲龍（2017）分析得出西部大開發(fā)戰(zhàn)略能夠顯著提高西部地區(qū)重點(diǎn)縣的人均實(shí)際國民生產(chǎn)總值，可以有效促進(jìn)西部地區(qū)重點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。趙勇等（2017）基于PSM-DID方法，對東北振興戰(zhàn)略進(jìn)行政策檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)東北振興戰(zhàn)略并未顯著促進(jìn)東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。丁新（2017）運(yùn)用空間計(jì)量方法估計(jì)京津冀協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)政策效應(yīng)表現(xiàn)出異質(zhì)性，2014年之前的區(qū)域政策促進(jìn)了京津兩地的經(jīng)濟(jì)增長，但在一定程度上阻礙了河北的經(jīng)濟(jì)增長。趙勇和魏后凱（2015）利用2003—2011年中國16個(gè)城市群的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域政策對城市群空間功能分工的地區(qū)差距效應(yīng)產(chǎn)生了異質(zhì)性的影響，在空間功能分工拐點(diǎn)的左側(cè)，區(qū)域政策抑制空間功能分工對地區(qū)差距的擴(kuò)大效應(yīng)，而在空間功能分工拐點(diǎn)的右側(cè)，區(qū)域政策抑制空間功能分工對地區(qū)差距的縮小效應(yīng)。

第四，比較分析國內(nèi)外區(qū)域政策的地區(qū)指向，借鑒國外區(qū)域政策的地區(qū)指向管理辦法為中國區(qū)域政策的地區(qū)指向優(yōu)化提出建議。湯夢玲和李仙（2016）通過列舉發(fā)達(dá)國家和新興市場國家的區(qū)域政策，認(rèn)為中國需構(gòu)建由城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、交通網(wǎng)絡(luò)線路、各級行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃等組成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。胡春陽和廖信林（2017）通過對比中國與美國、英國、日本以及歐盟等國家和區(qū)域的區(qū)域政策，認(rèn)為國外區(qū)域政策實(shí)施高度重視政策思路、目標(biāo)設(shè)定、法律支持、區(qū)域劃分以及運(yùn)行機(jī)制的作用，提出中國區(qū)域政策實(shí)踐應(yīng)當(dāng)科學(xué)、規(guī)范地進(jìn)行區(qū)域劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置，并形成良好的法律基礎(chǔ)。

雖然大部分文獻(xiàn)都從空間的角度論述過區(qū)域政策，但尚未明確提出區(qū)域政策地區(qū)指向的概念，也沒有形成區(qū)域政策地區(qū)指向的優(yōu)化思路。國家異質(zhì)性的空間政治塑造了差異化的區(qū)域政策（Jonas&Ward，2002），因此，不能照搬國外區(qū)域政策的空間范圍劃分方法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國的具體情況，提出符合實(shí)際的區(qū)域政策地區(qū)指向的優(yōu)化對策。

二、中國區(qū)域政策地區(qū)指向的演變歷程

1978—1995年，中國實(shí)行向東部地區(qū)傾斜的不平衡發(fā)展政策，區(qū)域政策偏重于效率優(yōu)先，其指向的空間范圍比較狹窄，區(qū)域政策的地區(qū)指向所承載的目標(biāo)也相對單一，因此，不在本文討論之列；1995年以后，地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針，區(qū)域政策的地區(qū)指向被賦予地區(qū)差異化的特征，呈現(xiàn)出不斷變化的態(tài)勢。具體而言，1995年至今，中國區(qū)域政策及其地區(qū)指向的演變經(jīng)歷了4個(gè)時(shí)期（見表1）。

第一個(gè)時(shí)期，地區(qū)指向性政策出臺的準(zhǔn)備時(shí)期（1995年至1999年年底）。由于中國長期實(shí)行向東部地區(qū)傾斜的區(qū)域發(fā)展政策，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距不斷擴(kuò)大。1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)首次將地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針，并提出今后要更加重視內(nèi)地的發(fā)展，實(shí)施有利于縮小兩極差距的政策。1996年，第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和二○一○年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限。這一時(shí)期，中央政府意識到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，但地區(qū)指向性政策的出臺則是在1999年年底。

第二個(gè)時(shí)期，具有地區(qū)指向性的區(qū)域政策總體戰(zhàn)略形成時(shí)期（1999年年底至2006年）。20世紀(jì)末，中國區(qū)域發(fā)展不平衡，與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)和東北地區(qū)遇到了不同類型的發(fā)展難題。1999年年底，國家提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，通過加大對西部地區(qū)的支持力度，以基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)為突破口，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，縮小西部地區(qū)與其他地區(qū)的貧富差距。2003年，國家提出東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，通過全面提升和優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)以及解決體制機(jī)制問題來搞活國有企業(yè)，力圖解決東北地區(qū)的生存發(fā)展問題。2006年，國家提出中部崛起戰(zhàn)略，通過提升中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，在發(fā)揮承東啟西和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢中迅速崛起。至此，加上改革開放以來的東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，國家基本上完成了對四大板塊的區(qū)域政策布局，形成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

第三個(gè)時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地區(qū)指向政策的深化、細(xì)化和實(shí)化時(shí)期（2007年至2011年）。深化體現(xiàn)在繼續(xù)堅(jiān)持并落實(shí)四大板塊的區(qū)域協(xié)調(diào)總體戰(zhàn)略。但其指向的空間范圍過大，有待進(jìn)一步細(xì)化和實(shí)化。細(xì)化體現(xiàn)在進(jìn)一步細(xì)分區(qū)域政策指導(dǎo)的空間格局，規(guī)劃了一批跨省區(qū)、跨流域、跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶，如建設(shè)泛長三角等區(qū)域合作示范區(qū)。實(shí)化則體現(xiàn)為在重點(diǎn)地區(qū)培育經(jīng)濟(jì)增長極以及解決特殊問題區(qū)的發(fā)展瓶頸問題，如建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等重要功能區(qū)；解決貧困區(qū)、資源枯竭型城市、邊疆地區(qū)以及少數(shù)民族聚集區(qū)的發(fā)展瓶頸問題。

第四個(gè)時(shí)期，區(qū)域政策地區(qū)指向的新突破和新變化時(shí)期（2012年至今）。2012年以來，中國面臨世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)等復(fù)雜多變的外部環(huán)境，以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化的內(nèi)部環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)全方位開放格局下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，區(qū)域政策的地區(qū)指向產(chǎn)生了一些新突破和新變化，可以概括為3個(gè)方面的內(nèi)容：一是提升戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)，繼續(xù)深化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，推動(dòng)形成以沿海、沿江、沿邊為主的縱向、橫向經(jīng)濟(jì)總戰(zhàn)略，主張將四大板塊與三大戰(zhàn)略（“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展）相結(jié)合。二是大力推進(jìn)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展，促進(jìn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，提高區(qū)域政策指向的組織效率。特別是對于長三角地區(qū)，提出要推動(dòng)更高質(zhì)量一體化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對接、加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)同、深化專題合作、統(tǒng)一市場建設(shè)、創(chuàng)新合作機(jī)制等。三是增強(qiáng)功能區(qū)平臺的對內(nèi)對外開放優(yōu)勢，逐步建立了12個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，通過制度創(chuàng)新與制度復(fù)制加快政府職能轉(zhuǎn)變，奠定深化對外開放的制度基礎(chǔ)。

表1 1995年以來中國區(qū)域政策地區(qū)指向的演變歷程

續(xù)表

三、區(qū)域政策地區(qū)指向存在的不足與優(yōu)化思路

筆者通過分析區(qū)域政策地區(qū)指向存在的不足，并根據(jù)區(qū)域政策地區(qū)指向的內(nèi)涵與外延界定，明確區(qū)域政策地區(qū)指向作為區(qū)域政策指導(dǎo)與反饋機(jī)制的載體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行優(yōu)化。具體的分析思路主要圍繞圖1展開。

圖1 區(qū)域政策地區(qū)指向的優(yōu)化思路

1.區(qū)域政策地區(qū)指向存在的不足

雖然區(qū)域政策的地區(qū)指向在戰(zhàn)略實(shí)施的層面上經(jīng)歷了由粗至細(xì)的變化，但是作為國家、地區(qū)和城市等多個(gè)空間層次相互交錯(cuò)與疊加的政策集合，區(qū)域政策的地區(qū)指向仍然存在以下3點(diǎn)不足：一是自上而下的區(qū)域政策地區(qū)指向沒有兼顧地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)與階段性要求。區(qū)域之間具有不同的歷史文化背景、地理?xiàng)l件以及要素稟賦，其面臨的地區(qū)發(fā)展問題不可能完全相同，從而產(chǎn)生異質(zhì)性的政策需求。此外，特定地區(qū)在不同的發(fā)展階段會(huì)產(chǎn)生新的發(fā)展?jié)摿騿栴}，從而產(chǎn)生新的政策需求。但是，自上而下的區(qū)域政策地區(qū)指向的策略性供給，在反饋機(jī)制不完善的情況下，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展的政策需求反饋不及時(shí)甚至中斷，出現(xiàn)政策覆蓋空白區(qū)。二是區(qū)域政策地區(qū)指向的利益主體沖突導(dǎo)致空間失衡問題加劇。中央制定區(qū)域政策的核心目標(biāo)是解決地區(qū)發(fā)展問題，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，地方政府在政策實(shí)施的過程中，往往追求自身利益的最大化，而淡化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心目標(biāo)。地方政府對自身利益的過度保護(hù)導(dǎo)致的行政區(qū)劃分割壁壘以及區(qū)域間重復(fù)建設(shè)的惡性競爭，均阻礙了區(qū)域競合協(xié)同發(fā)展（高國力等，2018），從而加劇空間失衡問題。三是區(qū)域政策地區(qū)指向過度強(qiáng)調(diào)空間干預(yù)，忽視了“人的繁榮”。區(qū)域政策的空間干預(yù)強(qiáng)調(diào)的是通過制定基于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，如設(shè)立經(jīng)濟(jì)園區(qū)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)“地的繁榮”，對制度、文化、社會(huì)等地區(qū)異質(zhì)性考慮不足（鄧睦軍和龔勤林，2017）。在區(qū)域異質(zhì)性的導(dǎo)向下，政策難以精準(zhǔn)到特定群體，忽視了環(huán)境、制度、文化等關(guān)乎“人的繁榮”的區(qū)域問題。

2.區(qū)域政策地區(qū)指向的優(yōu)化思路

根據(jù)本文對區(qū)域政策地區(qū)指向內(nèi)涵與外延的界定，區(qū)域政策的地區(qū)指向涉及政策實(shí)施的空間范圍、政策的核心目標(biāo)、主要內(nèi)容與措施，銜接著國家戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展的階段性需求。因此，需明確其在區(qū)域政策指導(dǎo)與反饋過程中的載體作用，在分析當(dāng)前國家戰(zhàn)略的內(nèi)涵擴(kuò)展與深化以及地區(qū)發(fā)展的需求升級內(nèi)容的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域政策地區(qū)指向優(yōu)化的方向。

第一，明確區(qū)域政策地區(qū)指向在區(qū)域政策指導(dǎo)與反饋過程中的載體作用。在區(qū)域政策制定的指導(dǎo)機(jī)制方面，區(qū)域政策的地區(qū)指向通過析解國家戰(zhàn)略，將國家戰(zhàn)略意圖分解并落實(shí)到地區(qū)發(fā)展的層面。在反饋機(jī)制方面，區(qū)域政策的地區(qū)指向根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而推進(jìn)國家戰(zhàn)略的進(jìn)程，即實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的邊際化調(diào)整。下面將對兩類機(jī)制進(jìn)一步展開分析：一是指導(dǎo)機(jī)制。從國家層面來看，國家戰(zhàn)略導(dǎo)向直接決定區(qū)域政策支持的重點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)國家戰(zhàn)略確定區(qū)域政策支持的重點(diǎn)地區(qū)，可以將有限的資源集中到戰(zhàn)略區(qū)域，短時(shí)間內(nèi)在戰(zhàn)略區(qū)域培育起強(qiáng)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并影響國家空間開發(fā)格局。從地區(qū)層面來看，國家戰(zhàn)略意圖通過區(qū)域政策的地區(qū)指向被分解并落實(shí)到地區(qū)發(fā)展上，在劃定的空間范圍內(nèi)，制定政策目標(biāo)、實(shí)施內(nèi)容與主要措施。所以，政策的地區(qū)指向不僅包括空間維度（政策實(shí)施的空間范圍），還包括時(shí)間維度（政策目標(biāo)的階段性演進(jìn)、政策主要內(nèi)容與措施的動(dòng)態(tài)調(diào)整），國家戰(zhàn)略正是通過區(qū)域政策地區(qū)指向的空間與時(shí)間這兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度，指導(dǎo)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是反饋機(jī)制。區(qū)域政策的地區(qū)指向具有自下而上的信息收集功能。對于政策的覆蓋區(qū)，一旦其實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)定的目標(biāo)，就需要及時(shí)調(diào)整指導(dǎo)目錄，讓這些地區(qū)退出政策實(shí)施的空間范圍。同樣，一旦有新的地區(qū)達(dá)到了政策地區(qū)指向的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)將其納入政策實(shí)施的空間范圍，接受政策的引導(dǎo)和扶持。對于政策覆蓋的區(qū)域，其自身的發(fā)展特點(diǎn)是政策制定內(nèi)容與措施的依據(jù)，其階段性需求則對應(yīng)著政策的階段性目標(biāo)。所以，區(qū)域政策的地區(qū)指向根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)與階段性需求的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的漸進(jìn)式推進(jìn)，即地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)與階段性需求通過區(qū)域政策地區(qū)指向的動(dòng)態(tài)調(diào)整反饋到國家戰(zhàn)略進(jìn)程中。

第二，區(qū)域政策的地區(qū)指向需契合國家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)變化。根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展形勢的不斷變化，國家戰(zhàn)略在內(nèi)涵上進(jìn)行了深化與擴(kuò)展，與此同時(shí)，地區(qū)發(fā)展的需求也相應(yīng)升級，為使國家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展需求之間能夠更好地契合，區(qū)域政策的地區(qū)指向（國家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展之間的紐帶）需進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化，既要把握國家戰(zhàn)略內(nèi)涵深化與擴(kuò)展的總體方向，又要關(guān)注地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的動(dòng)態(tài)需求。

從國家戰(zhàn)略內(nèi)涵深化與擴(kuò)展的總體方向來看，一是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深化是在四大板塊發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)施三大戰(zhàn)略。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通基礎(chǔ)設(shè)施體系的完善，要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分工、城市開放等因素引起了區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，使得產(chǎn)業(yè)帶、經(jīng)濟(jì)圈和城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間形式。但是，區(qū)域政策對于產(chǎn)業(yè)帶、經(jīng)濟(jì)圈和城市群空間范圍的界定往往受制于地理或行政邊界的影響，忽視各個(gè)區(qū)域單元之間的實(shí)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。四大板塊和三大戰(zhàn)略的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略則從更高的空間視角統(tǒng)籌各地區(qū)發(fā)展。二是中國對外開放空間范圍的擴(kuò)展體現(xiàn)為從東部沿海率先開放擴(kuò)展為全方位開放?！耙粠б宦贰背h與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)空間布局的戰(zhàn)略互動(dòng)將開啟中國對外開放的新格局，由此帶來開放界面擴(kuò)大、以中國為核心的區(qū)域價(jià)值鏈形成以及空間治理能力增強(qiáng)等遞進(jìn)式結(jié)果。進(jìn)一步地，這些戰(zhàn)略互動(dòng)結(jié)果將通過對內(nèi)對外制度一體化、地區(qū)比較優(yōu)勢再開發(fā)以及空間價(jià)值創(chuàng)造與提升等，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生影響。

從地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的動(dòng)態(tài)需求來看，一是基于區(qū)域異質(zhì)性的空間類型劃分與目標(biāo)匹配。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，地區(qū)需求呈現(xiàn)多樣化的特征，對區(qū)域政策的地區(qū)指向產(chǎn)生異質(zhì)性的空間類型劃分與目標(biāo)匹配的需求。以東部地區(qū)為例，其呈現(xiàn)出“知識生產(chǎn)與創(chuàng)新增長目標(biāo)—人口遷入的承載力壓力—城市內(nèi)部異質(zhì)性勞動(dòng)力的空間劃分”的特征，可能的空間干預(yù)需要考慮保護(hù)沿海生態(tài)系統(tǒng)、提供更多創(chuàng)新型基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)不同群體的職業(yè)流動(dòng)與空間流動(dòng)（丁嵩和孫斌棟，2015）。二是兼顧空間效率與區(qū)域平等的協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出當(dāng)前中國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在空間上表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距仍然存在，各種特殊類型區(qū)域的發(fā)展問題亟待解決。此外，隨著區(qū)域之間空間依賴性的不斷上升，區(qū)域政策制定和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建需考慮空間依賴性對相關(guān)政策和制度安排的強(qiáng)化效應(yīng)或抵消效應(yīng)（孫久文和原倩，2015）。兼顧空間效率與區(qū)域平等的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅有利于發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，提升其競爭力，還有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)引入市場機(jī)制，加速市場化進(jìn)程（鄧睦軍和龔勤林，2017）。三是注重環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧、生態(tài)安全等關(guān)乎“人的繁榮”的區(qū)域包容發(fā)展。人民日益增長的美好生活需要是“人的繁榮”的高度概括?！笆濉币?guī)劃提出推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，這正是“人的繁榮”在區(qū)域政策空間屬性上的要求。

四、優(yōu)化區(qū)域政策地區(qū)指向的對策建議

通過前文的分析，筆者從以下3個(gè)方面提出優(yōu)化區(qū)域政策地區(qū)指向的對策建議。

1.根據(jù)國家戰(zhàn)略內(nèi)涵擴(kuò)展與深化和地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，確定下一步區(qū)域政策支持的重點(diǎn)地區(qū)

第一，關(guān)注并解決特殊類型地區(qū)的發(fā)展問題是區(qū)域政策的基本功能。在全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的交匯時(shí)期，應(yīng)重視特殊類型區(qū)域的發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和困難地區(qū)的支持力度，建立貧困人口、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展檔案，對特殊類型地區(qū)出現(xiàn)的問題進(jìn)行精準(zhǔn)化分析，細(xì)化政策的核心目標(biāo)與內(nèi)容。第二，培育區(qū)域增長新空間?，F(xiàn)階段，中國區(qū)域增長新空間是指能夠以“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶等重大項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的地區(qū)，它包括：“一帶一路”沿線地區(qū)、京津冀地區(qū)、長江沿江的六大城市群、國家級城市群、國家級新區(qū)等。通過基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、市場一體化改革等手段，引導(dǎo)區(qū)域增長新空間的高質(zhì)量發(fā)展。第三，下一步區(qū)域政策支持的重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)以城市群建設(shè)為主。城市群通過密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、功能分工帶來生產(chǎn)效率的提高，有利于打破行政區(qū)劃對要素流動(dòng)的束縛，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的市場一體化。根據(jù)中心城市與周邊城市的功能分工情況科學(xué)界定城市群的空間范圍，以市場機(jī)制為主導(dǎo)，通過制度供給一體化促進(jìn)城市群內(nèi)部要素流動(dòng)自由化，降低交易成本，提高要素的空間配置效率。

2.關(guān)注地區(qū)發(fā)展需求升級，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策目標(biāo)、主要內(nèi)容與措施

第一，區(qū)域政策的地區(qū)指向要結(jié)合地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性的空間類型劃分與目標(biāo)匹配，避免政策的泛化。根據(jù)特定地區(qū)的地理、文化和制度等內(nèi)容，結(jié)合區(qū)域合作載體實(shí)現(xiàn)區(qū)域比較優(yōu)勢的再開發(fā)。對于不同的區(qū)域發(fā)展瓶頸問題，應(yīng)根據(jù)其特定的歷史條件和要素稟賦，更加精準(zhǔn)地進(jìn)行政策引導(dǎo)與扶持。第二，區(qū)域政策的地區(qū)指向應(yīng)當(dāng)注重“人的繁榮”。在政策目標(biāo)、主要內(nèi)容與措施中，將環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧、生態(tài)安全、基本公共服務(wù)均等化等因素?cái)[在首要位置，制定科學(xué)、全面的政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在注重環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，加快戶籍制度改革，建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

3.完善區(qū)域政策地區(qū)指向的信息收集功能，健全政策效果評價(jià)機(jī)制

第一，根據(jù)國家戰(zhàn)略、政策類型與地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，建立客觀、科學(xué)的地區(qū)指向空間范圍的識別標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置一系列指標(biāo)，完善區(qū)域政策地區(qū)指向的信息收集功能。在政策文件中要注明政策適用的地區(qū)名單及其入選的依據(jù)。在區(qū)域政策實(shí)施過程中，規(guī)范政策執(zhí)行者的行為，在地方政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)中加入?yún)^(qū)域政策的核心目標(biāo)完成情況，避免區(qū)域政策的核心目標(biāo)被淡化。第二，對于政策覆蓋的空白區(qū)，采取“自主申請、監(jiān)管指導(dǎo)、個(gè)案突破、持續(xù)評價(jià)、適時(shí)退出”的方式。政策的出臺應(yīng)當(dāng)配套線上申請監(jiān)督系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以支持地方政府進(jìn)行政策的申請，對符合政策地區(qū)指向識別標(biāo)準(zhǔn)的申請，予以批準(zhǔn)，并進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。地方政府也要將政策效果的評價(jià)指標(biāo)及時(shí)反饋到系統(tǒng)中，并進(jìn)行跟蹤評價(jià)，同時(shí)建立有效的退出機(jī)制。當(dāng)區(qū)域政策的實(shí)施效果越來越低，難以達(dá)到預(yù)期目的時(shí)，決策部門應(yīng)重點(diǎn)解決地區(qū)指向精準(zhǔn)的政策創(chuàng)新問題。同時(shí)，區(qū)域政策的制定者之間，要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，利用數(shù)據(jù)共享、信息互通等方式建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，避免區(qū)域政策重疊。