民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及路徑創(chuàng)新

張明斗 葛于壯

[摘要]城鎮(zhèn)化是我國民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)階段。探索民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及創(chuàng)新路徑，對于加速民族地區(qū)現(xiàn)代化進程、轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟增長方式以及實現(xiàn)社會安定團結(jié)具有重要的推動作用。文章在對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)之上，歸納概括出城鎮(zhèn)化運行的四大矛盾;并全面總結(jié)出旅游產(chǎn)業(yè)帶動型、工業(yè)發(fā)展助推型、邊境貿(mào)易推動型、草原牧業(yè)發(fā)展型四大類型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式;通過構(gòu)建民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的愿景框架，結(jié)合民族地區(qū)的發(fā)展實際，最終提出堅持綠色低碳，發(fā)展城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設(shè)，強化產(chǎn)城融合，持續(xù)釋放城鎮(zhèn)化的發(fā)展活力，深化制度改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升及保持文化傳承，不斷彰顯城鎮(zhèn)化的民族特色等城鎮(zhèn)化發(fā)展的創(chuàng)新路徑。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);城鎮(zhèn)化模式;運行矛盾;愿景框架

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2019）02-0049-08

城鎮(zhèn)化是推動人類進步的引擎和衡量文明進步的尺度，也是我國通向現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。2012年中共十八大提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，再次將城鎮(zhèn)化擺在了更為突出的位置;《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的出臺又一次鞏固了城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵性地位，彰顯出城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟社會發(fā)展效應(yīng)。我國作為一個多民族的綜合體，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況直接關(guān)系到整個國家的城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化運行格局。探索民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，并規(guī)劃制定出一系列的創(chuàng)新路徑，對于推進民族地區(qū)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義。對于民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化研究，主要集中于以下四大層面，一是關(guān)于城鎮(zhèn)化本身的發(fā)展問題剖析，城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量出現(xiàn)嚴重斷層引發(fā)的城鎮(zhèn)人口稀少阻礙基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部署、缺乏健全動力體系的推動以及區(qū)位邊緣化等;二是關(guān)于城鎮(zhèn)化的動力機制分析，重點包括特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推力、地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展對農(nóng)牧民的拉力、政府政策與制度的催動力等;三是城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系分析，全面注重提升其生態(tài)經(jīng)濟效應(yīng)以及與生態(tài)環(huán)境間的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系;四是城鎮(zhèn)化進程中的社會穩(wěn)定問題，重點包括失地農(nóng)民的社會保障問題、精準扶貧問題以及法制建設(shè)問題等。而對于民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，雖然也有學(xué)者指出單個民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式，但卻缺乏一個整體的系統(tǒng)性分析。本文正是基于此種基調(diào)，來對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及創(chuàng)新路徑做出一個系統(tǒng)的探索性研究，為助推民族地區(qū)走出一條獨具特色的城鎮(zhèn)化道路提供路徑和策略參號。

一、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及運行矛盾

受制于自然環(huán)境、地理區(qū)位以及民族文化等多方面因素，長期以來，民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及城鎮(zhèn)化速度一直滯后于我國的平均發(fā)展水平。2014年民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率為44.3%，遠低于我國53.73%的平均水平。而且民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率也是參差不齊，最高的是內(nèi)蒙古自治區(qū)，全區(qū)城鎮(zhèn)化率達59.5%;最低的是西藏自治區(qū)，全區(qū)城鎮(zhèn)化率為25.75%。這樣的發(fā)展現(xiàn)狀向我們展示出民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的非均衡性表現(xiàn)明顯。然而，在具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也存在著諸多的運行矛盾，合理有效甄別這些矛盾對于未來民族地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑的發(fā)展規(guī)劃具有方向上的指引意義。

（一）資源充裕與生態(tài)脆弱的矛盾

城鎮(zhèn)化的發(fā)展往往與生態(tài)資源環(huán)境有重要的關(guān)聯(lián)性。根據(jù)發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗可以知道，區(qū)域生態(tài)效益與經(jīng)濟效益兩者之間存在著緊密的邏輯關(guān)系和互動效應(yīng)，大多數(shù)情形下，城鎮(zhèn)化水平越高，經(jīng)濟社會可持續(xù)運行的區(qū)域生態(tài)效益通常也就越高。這種發(fā)展經(jīng)驗也可以由我國東部沿海城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程得以證實。對于民族地區(qū)而言，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，除了水資源以外，往往具備著多種多樣的生態(tài)資源和儲量豐富的自然資源，資源富集成為該地區(qū)的一大亮點。伴隨著城鎮(zhèn)化進程的逐步推進，為滿足大批量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生存需要和生活需求，便會對這些富集的資源進行開采使用，多數(shù)情況下表現(xiàn)為資源的粗加工。然而，由于資源開發(fā)利用難度較大，可利用率偏低，導(dǎo)致成本較高，附加值自然也就相對薄弱;同時，能耗產(chǎn)業(yè)偏多，環(huán)境污染頗為嚴重。在這樣的發(fā)展現(xiàn)實下，生態(tài)脆弱的民族地區(qū)無法支撐城鎮(zhèn)化進程中的資源過度開采與使用，導(dǎo)致民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境越來越惡劣，對民族地區(qū)乃至整個中國都帶來了大量的負面效應(yīng)。這種高成本低收益的開發(fā)模式勢必會產(chǎn)生低效率的城鎮(zhèn)化進程。因此，資源充裕與生態(tài)脆弱之間的矛盾成為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中的一對重要矛盾體。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足與投入?yún)T乏的矛盾

基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的大動脈和城鎮(zhèn)賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，必須伴隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加而進行相應(yīng)的強化，這樣才能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。對于民族地區(qū)而言也不例外，城鎮(zhèn)化進程中不僅需要增強傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，也要增加現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，并深度挖掘其內(nèi)在優(yōu)勢，以此提升城鎮(zhèn)的綜合競爭實力。目前，民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中面臨著諸多基礎(chǔ)設(shè)施供不應(yīng)求的問題，在很大程度上制約著該地區(qū)經(jīng)濟社會的高效健康發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進速度。同時，民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，也呈現(xiàn)出各種基礎(chǔ)設(shè)施短缺和供應(yīng)不到位的異常現(xiàn)象，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加速。農(nóng)業(yè)作為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)動力，若其發(fā)展相對緩慢，自然就會嚴重影響城鎮(zhèn)化發(fā)展速率，而這背后將會形成一整套的惡性循環(huán)鏈條。然而，民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中，由于歷史、地理、文化等原因，其經(jīng)濟發(fā)展水平長期滯后于全國的平均水平，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)建設(shè)中資金匱乏，投入力度明顯不足。在這樣的發(fā)展狀況下，資金投入無法滿足城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本需求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，將會對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生特定的阻礙作用。因此，從這方面而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足與資金投入?yún)T乏也構(gòu)成民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾體。

（三）人才流失和就業(yè)困難的矛盾

由于民族地區(qū)的自然環(huán)境、區(qū)域差異及其發(fā)展機會的相對缺失等因素驅(qū)動，大批量的高層次人才逐步流失，“孔雀東南飛”甚至漂洋過海現(xiàn)象仍舊比較突出。改革開放40年來，民族地區(qū)人才流失主要呈現(xiàn)為范圍廣、批量大、層次高、技術(shù)崗位多及年富力強人多等特點，這在很大程度上制約著我國民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進。人才流失的問題則成為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的核心問題。盡管出現(xiàn)人才流失現(xiàn)象，然而，民族地區(qū)也同樣面臨著就業(yè)難這一問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)吸納能力相對較弱，其中50%以上的勞動力就業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)明顯偏少;而且部分民族地區(qū)的城鎮(zhèn)缺少大城市的輻射和帶動作用，雖然是部分城鎮(zhèn)在某時段發(fā)展較快，也通常是建立在礦產(chǎn)等特殊資源開發(fā)基礎(chǔ)之上，吸納就業(yè)人口的可持續(xù)性較弱，這就造成民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化相對滯后。同時，該地區(qū)的資源型城市數(shù)量較多，如鄂爾多斯、克拉瑪依、石嘴山、六盤水、個舊等，該類城市輕重工業(yè)比平均為1：21.28，遠高于我國1：15的平均水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重工業(yè)化也在很大程度上制約著民族地區(qū)鄉(xiāng)村人口的遷移，并強化著少數(shù)民族流動人口城鎮(zhèn)化的難度。人才流失和就業(yè)困難雙重疊加的矛盾也構(gòu)成該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一對矛盾體。

（四）制度障礙與公眾利益訴求的矛盾

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際中，存在著各種阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度障礙，諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度、土地制度、社保制度及就業(yè)制度等，嚴重制約著城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效率的提升，這是全國城鎮(zhèn)化的通病。對于民族地區(qū)而言，由于缺乏配套的政策法規(guī)和相應(yīng)的政策支持體系，戶籍制度和土地制度成為當前該地區(qū)農(nóng)業(yè)人口順利轉(zhuǎn)移的阻礙因素，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對低下。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)農(nóng)民工和農(nóng)村人口也有著特定的利益訴求，更多的是希望能夠和城鎮(zhèn)原住居民一樣，享受著同等化的待遇和公共服務(wù)，希望有同等的社會保障和就業(yè)機會，避免出現(xiàn)由城鎮(zhèn)戶籍等特權(quán)優(yōu)勢所帶來的種種不平等和非公平。在這樣的發(fā)展狀態(tài)下，制度上的障礙無法滿足民族地區(qū)公眾的利益訴求，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化處在低水平徘徊的局面。這種制度障礙與公眾利益訴求之間的比照關(guān)系，成為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的重要矛盾。因此，未來民族地區(qū)的發(fā)展必須深度革除制度障礙，創(chuàng)新制度供給方式，滿足公眾利益訴求，以此實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升和運行效率的增強。

二、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本模式

在各地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程中，發(fā)展模式問題逐步受到關(guān)注，它不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化的運行質(zhì)量，也影響著整個城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。對于民族地區(qū)而言，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然資源、生活文化環(huán)境和生態(tài)環(huán)境與普通地區(qū)所存有的較大差異，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式自然也就有別于其他地區(qū)。在全國持續(xù)展開城鎮(zhèn)化建設(shè)高潮的新時代背景下，民族地區(qū)結(jié)合已有的民族特色優(yōu)質(zhì)資源，形成了特色鮮明、別具一格的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，重點包括旅游產(chǎn)業(yè)帶動型、工業(yè)發(fā)展助推型、邊境貿(mào)易推動型、草原牧業(yè)發(fā)展型等四大類型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（一）旅游產(chǎn)業(yè)帶動型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

旅游產(chǎn)業(yè)帶動型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式重在發(fā)展旅游業(yè)、推進特色城鎮(zhèn)建設(shè)，進而帶動實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，屬于民族地區(qū)首要的、也是最突出的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這種模式在寧夏、廣西、貴州以及四川的阿壩州、湖北的恩施州等表現(xiàn)明顯。這些地區(qū)旅游資源相對豐富，在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)之上，重點發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游及文化旅游等旅游產(chǎn)業(yè)于一體的集群優(yōu)勢，帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，而且旅游業(yè)發(fā)展已成為該類民族地區(qū)擺脫貧困、推進城鎮(zhèn)化進程的首選舉措。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2014年阿壩州旅游產(chǎn)業(yè)增加值占全州GDP的20.7%，旅游業(yè)已成為該州國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè);全州鄉(xiāng)村旅游接待游客680萬人次，實現(xiàn)旅游收入6.8億元，帶動農(nóng)牧民增收8579萬元。旅游業(yè)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的后續(xù)動力，不但能夠為當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大量的就業(yè)機會，推動農(nóng)業(yè)人口市民化的進程，并帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展;也能夠促使地方政府積極完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套的公共服務(wù)，滿足日益增長的旅游需求，進而形成“旅游業(yè)發(fā)展—城鎮(zhèn)化加速—旅游業(yè)發(fā)展”的邏輯循環(huán)鏈條。因此，旅游產(chǎn)業(yè)帶動型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大亮點和一大特色。

（二）工業(yè)發(fā)展助推型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機和根本動力。[1]工業(yè)化的發(fā)展促進了工業(yè)的集中和企業(yè)規(guī)模的擴大，從而帶來城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和新工業(yè)城鎮(zhèn)的形成，也不斷吸附著從土地中釋放出來的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，促進了城鎮(zhèn)人口的增加。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，工業(yè)化是支撐，為發(fā)展提供動力源泉并促進城鎮(zhèn)化發(fā)展;城鎮(zhèn)化是載體，為發(fā)展提供基礎(chǔ)平臺并促進工業(yè)化向縱深推進。正是在這種作用機理下，部分民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中采用的是工業(yè)發(fā)展助推型的發(fā)展模式，重在依托本地豐裕的自然資源和發(fā)展實際，逐步加快發(fā)展工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)，來帶動大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。這種模式在內(nèi)蒙古和四川表現(xiàn)最為突出，2011年工業(yè)對二者地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻率分別為45.14%和49.45%。[2]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川涼山州規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)戶數(shù)居全國30個少數(shù)民族自治州第3位、工業(yè)總產(chǎn)值居全國第2位。同時，相對于農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)而言，工業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用更為顯著，也在化解就業(yè)人口供需矛盾、發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟方面作用最強。因此，工業(yè)發(fā)展助推型的城鎮(zhèn)化有助于帶動民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的前進，也屬于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大重要模式。

（三）邊境貿(mào)易推動型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

邊境貿(mào)易推動型的城鎮(zhèn)化屬于民族地區(qū)特殊的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，重在通過發(fā)展邊境貿(mào)易來促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，進而帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展;或者是憑借與別國接壤的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展邊境貿(mào)易，并力求建成邊貿(mào)重鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程的加速。該種模式在我國的內(nèi)蒙古、新疆、云南等地表現(xiàn)尤為突出。我國136個陸地邊境縣中，有107個屬于民族區(qū)域自治地方，長期生活在那里的少數(shù)民族為國家安全和穩(wěn)定做出了突出貢獻，若要發(fā)展城鎮(zhèn)化勢必將這部分人口向中心城鎮(zhèn)靠攏，則會影響到發(fā)展大局。這就需要在邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中做出特殊安排，推動實行就地城鎮(zhèn)化的運行機制。如內(nèi)蒙古北部與蒙古、俄羅斯緊密相連，不斷以邊境貿(mào)易來推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動城鎮(zhèn)化水平的提升;云南西雙版納推動中老緬泰“邊境貿(mào)易圈”建設(shè)，深化對外開放格局;“一帶一路”戰(zhàn)略也為新疆加快城鎮(zhèn)建設(shè)提供契機。這些民族地區(qū)已有的做法和發(fā)展機遇在很大程度上能夠推動邊境貿(mào)易的發(fā)展，進而帶動城鎮(zhèn)化的快速前進。因此，以邊境貿(mào)易來推動建設(shè)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式在我國民族地區(qū)具有顯著地內(nèi)在優(yōu)勢，也構(gòu)成民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大特色。

（四）草原牧業(yè)發(fā)展型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

草原牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)集中是城鎮(zhèn)化進程中的客觀趨勢，也是解決民族地區(qū)草畜矛盾、推動草原牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。草原牧業(yè)發(fā)展型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式在我國內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏等地表現(xiàn)明顯。特別是在內(nèi)蒙古、青海等省區(qū)，由于地廣人稀以及各種自然因素、資源要素的制約，工業(yè)化發(fā)展水平相對落后，發(fā)展草原牧業(yè)則成了大勢所趨。草原牧業(yè)發(fā)展水平的提高不但能夠增加當?shù)鼐用竦氖杖胨剑龠M經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展;也能夠助推農(nóng)牧業(yè)人口向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為城鎮(zhèn)化水平的加速貢獻力量，以此產(chǎn)生更為強勁的城鎮(zhèn)化效應(yīng)。同時，外加政府的政策體系支持，諸如內(nèi)蒙古的“十三五”規(guī)劃對構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體系、深化農(nóng)村牧區(qū)改革以及加快農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口市民化做出了詳細的謀劃，這些都為草原牧業(yè)發(fā)展型的城鎮(zhèn)化奠定了保障基礎(chǔ)。另外，草原牧業(yè)發(fā)展型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對于草原牧業(yè)的保護以及緩解人口超負荷運轉(zhuǎn)所帶來的草原牧業(yè)過度使用起到了積極的作用。因此，從這方面而言，草原牧業(yè)發(fā)展型的城鎮(zhèn)化也構(gòu)成民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要模式。

三、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的愿景框架

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化既要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也要打造符合自身發(fā)展實際且具有民族特色的發(fā)展道路。對于民族地區(qū)而言，在未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也需要構(gòu)建起其愿景框架，將一般性規(guī)律與實際運行狀態(tài)相結(jié)合，實現(xiàn)集低成本高效率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、低碳綠色環(huán)保、民族特色城鎮(zhèn)發(fā)展于一體的城鎮(zhèn)化新格局。

（一）低成本高效率的城鎮(zhèn)化

低成本高效率的城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化進程中所要實現(xiàn)的狀態(tài)目標，更是民族地區(qū)所要達成的城鎮(zhèn)化愿景。民族地區(qū)作為資源豐裕的區(qū)域，在城鎮(zhèn)化過程中，或者是由于資源的過度開采與使用，或者是由于生態(tài)脆弱性缺陷，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到大幅度的破壞，而且經(jīng)濟社會效益相對較小;民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不足，呈現(xiàn)出高負荷運轉(zhuǎn)和生命周期縮水的現(xiàn)象;城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地制度等因素所帶來的同工不同酬、同地不同權(quán)等現(xiàn)象日益凸顯，這些問題的出現(xiàn)造就出城鎮(zhèn)化的高成本低收益的運行狀態(tài)。為能夠滿足更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要，民族地區(qū)未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中必須采取合理有效的措施解決這些問題，并推動這種高成本低效率的城鎮(zhèn)化向低成本高效率的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。這一方面可以深度革除民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的盲目性投資現(xiàn)象，達成好鋼用在刀刃上的優(yōu)質(zhì)效果;另一方面能夠深度革除城鎮(zhèn)化中的公共產(chǎn)品供求失衡的現(xiàn)象，實現(xiàn)供求均等的良好局面。因此，民族地區(qū)必須樹立起低成本高效率的城鎮(zhèn)化發(fā)展愿景，以此提升城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟社會效應(yīng)，推動整個民族地區(qū)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會的健康協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村最佳的發(fā)展格局。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過多的是注重城鎮(zhèn)空間，忽視鄉(xiāng)村空間，導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)體制依舊存在。[3]對于民族地區(qū)而言，由于受到戶籍、土地、社保等制度的影響，也存在著城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩大空間載體割裂的狀態(tài)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理;各種公共服務(wù)城多村少，鄉(xiāng)村無法享受到城鎮(zhèn)所擁有的各種醫(yī)療、教育等公共待遇;城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)拉大，收入分配出現(xiàn)失衡局面。這些問題的出現(xiàn)在很大程度上就會助推城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的逐步深化，對民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升帶來負面影響。未來的發(fā)展進程中需要將城鄉(xiāng)二元的城鎮(zhèn)化有效轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化，并將后者作為民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展愿景。一方面能夠加強城鄉(xiāng)互動、縮小城鄉(xiāng)之間的差距，逐步改善城鄉(xiāng)分離的空間結(jié)構(gòu)狀態(tài);另一方面能夠在充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素資源的有效配置，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)格局。因此，民族地區(qū)必須根據(jù)自身發(fā)展實際，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化愿景，協(xié)同推進民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程的實現(xiàn)。

（三）低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化

低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化是符合“五位一體”文明建設(shè)的內(nèi)在要求和新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)內(nèi)核的城鎮(zhèn)化類型。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，多是以犧牲資源和環(huán)境為代價來推進，屬于典型的高能耗、高污染的城鎮(zhèn)化模式。[4]民族地區(qū)大部分地處西部地區(qū)，限制開發(fā)與禁止開發(fā)區(qū)域也大多位于民族地區(qū)，因此民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境成為全國性公共產(chǎn)品，成為全國的生態(tài)屏障，民族地區(qū)肩負保護全國生態(tài)環(huán)境的重要使命，資源環(huán)境承載力無疑成為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要約束之一。[5]同時，在面臨資源充裕與生態(tài)脆弱發(fā)展的矛盾體中，發(fā)展低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化則成為民族地區(qū)必然的選擇，也是未來的發(fā)展趨勢。將低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化作為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展愿景，符合該地區(qū)綠色、低碳的發(fā)展理念，也有著更為積極地現(xiàn)實意義。一方面能夠在考慮生態(tài)脆弱的前提下，扭轉(zhuǎn)當前民族地區(qū)所出現(xiàn)的資源過度開發(fā)與使用的不正當行為，提高資源的可持續(xù)性;另一方面能夠增強民族地區(qū)的危機意識，更加注重節(jié)能減排，繼續(xù)充當全國生態(tài)屏障的戰(zhàn)略作用。因此，低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化屬于可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化，也將成為未來民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化愿景。

（四）民族特色城鎮(zhèn)發(fā)展的城鎮(zhèn)化

就我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般狀態(tài)來看，千城一面的同質(zhì)化現(xiàn)象頗為嚴峻，寬馬路、大廣場及高樓大廈成為諸多城鎮(zhèn)一味追求的目標，這就導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展失去了自身的城鎮(zhèn)特色。對于民族地區(qū)而言，一個民族的文化歷史和文化觀念常常寄寓在該民族的居住文化當中，例如阿壩州的中國古羌城、廣西金秀自治縣的瑤族村。然而，在城鎮(zhèn)化的過程中諸多民俗和文化資源遭到各種破壞，各種民族特色面臨逐漸流失的后果。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化與我國整體的城鎮(zhèn)化發(fā)展有所類同，多以高樓林立為主，雖然外表感官具有自己的民族特色，但建筑物內(nèi)部結(jié)構(gòu)和建筑類型已經(jīng)失去民族特色。特別是一些具有民族特色的城鎮(zhèn)已經(jīng)失去了最初的原貌，多被現(xiàn)代化的樓房所取代，地域特色和民族文化元素逐步消失。面臨這樣的發(fā)展問題，未來民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化必須大力保護和發(fā)展具有民族特色的城鎮(zhèn)。一方面能夠在維持原有民族特色的基礎(chǔ)之上，深度挖掘地方文化、民族文化和歷史文化;另一方面也能夠?qū)崿F(xiàn)以民族特色城鎮(zhèn)的發(fā)展來帶動城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會的高效前進，凸顯特色城鎮(zhèn)的內(nèi)在優(yōu)勢。因此，民族特色城鎮(zhèn)發(fā)展的城鎮(zhèn)化符合民族地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實，將其作為城鎮(zhèn)化愿景，既有現(xiàn)實依據(jù)，也有現(xiàn)實意義。

四、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的創(chuàng)新路徑

區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的非均衡性及民族地區(qū)發(fā)展的自身特性，要求在未來的城鎮(zhèn)化進程中不僅要摒棄傳統(tǒng)的發(fā)展路徑和運行模式，更要在考慮各民族經(jīng)濟狀況、歷史、文化、生態(tài)環(huán)境等特性的基礎(chǔ)之上，深化制度改革、堅持綠色低碳、強化產(chǎn)城融合及保護文化傳承，走出一條富有民族特色的城鎮(zhèn)化道路。

（一）堅持綠色低碳，發(fā)展城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設(shè)

民族地區(qū)大部分處在我國生態(tài)保護的核心區(qū)，屬于我國的生態(tài)屏障。生態(tài)的脆弱性導(dǎo)致民族地區(qū)極易被污染或產(chǎn)生生態(tài)破壞，這就需要在未來的城鎮(zhèn)化進程中堅持綠色低碳，發(fā)展城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設(shè)，堅決抵制以生態(tài)環(huán)境為代價所換取的城鎮(zhèn)化。首先，樹立生態(tài)文明的發(fā)展理念，并將此理念融入到城鎮(zhèn)化的發(fā)展中去。著力推進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，做到尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然相結(jié)合，在自然承載力范圍內(nèi)推進城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一。其次，加強生態(tài)環(huán)境保護制度建設(shè)。科學(xué)制定生態(tài)保護紅線，將民族地區(qū)的重要生態(tài)走廊、野生動植物保護區(qū)以及基本農(nóng)田保護區(qū)、濕地公園等劃入保護控制范圍;精細管理生態(tài)控制線，禁止從事與生態(tài)保護無關(guān)的作業(yè)性活動和開發(fā)建設(shè)活動，并依據(jù)“占補平衡”的原則，確保生態(tài)用地總量的不減少;嚴格規(guī)范審批制度，對于保護紅線和生態(tài)控制線內(nèi)的生態(tài)區(qū)域要強化審批流程，確保生態(tài)區(qū)域用地的謹慎性和合理性。再次，逐步完善生態(tài)補償制度。逐步擴大補償范圍，要在原有的基礎(chǔ)之上，增加濕地、水源地的保護補償;穩(wěn)步提升補償標準，加大財政補償力度;拓寬補償資金來源，除了財政專項投入之外，還可以整合各種專項資金及建立生態(tài)補償基金等，提升資金的使用效率。積極探索生態(tài)文明建設(shè)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展有助于實現(xiàn)低碳綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化愿景，也為解決資源豐裕與生態(tài)脆弱的矛盾提供了良策。

（二）強化產(chǎn)城融合，持續(xù)釋放城鎮(zhèn)化的發(fā)展活力

民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中存在著人才流失和就業(yè)困難的運行矛盾，除了與民族地區(qū)自然條件及區(qū)域差異有關(guān)外，更為重要的深層次原因還在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展處在兩張皮的分裂狀態(tài)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，無法為年輕人提供更多的發(fā)展機會，也無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的就業(yè)崗位，未來的城鎮(zhèn)化進程中必須強化產(chǎn)城融合的力度，持續(xù)釋放城鎮(zhèn)化的發(fā)展活力。首先，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)支撐力度。強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，在結(jié)合民族地區(qū)發(fā)展實際的條件下，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和旅游產(chǎn)業(yè)的升級速度，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化（牧業(yè)）的協(xié)同水平和互動效應(yīng)，深度革除兩張皮的發(fā)展狀態(tài)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)相互支撐，相互融合，形成以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化格局。其次，構(gòu)建民族特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，協(xié)同推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。各民族地區(qū)要根據(jù)自身優(yōu)勢，構(gòu)建具有民族特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，特別是對于旅游產(chǎn)業(yè)帶動型的城鎮(zhèn)化地區(qū)，要打造旅游的精品線路，構(gòu)建起點軸式的旅游資源網(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式，將旅游景點和產(chǎn)業(yè)帶緊密銜接，以此推進城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。再次，擴大產(chǎn)業(yè)空間，加速產(chǎn)業(yè)集聚。民族地區(qū)要充分利用已有的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈，擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間;鼓勵用高新技術(shù)來改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，推動產(chǎn)業(yè)聚群發(fā)展，進而支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，強化產(chǎn)城融合的新思維和新模式，有助于解決民族地區(qū)人才流失和就業(yè)難的矛盾，也為實現(xiàn)低成本高效率以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化愿景貢獻力量。

（三）深化制度改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中存在著制度障礙與公眾利益訴求的運行矛盾，正是在這樣的現(xiàn)實狀態(tài)下，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量始終處在低水平徘徊的局面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局尚未形成。這就需要在未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須深化制度改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的大幅度提升。首先，深化民族地區(qū)的戶籍制度改革。從戶籍上解除對民族地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的束縛，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的自由流動，并取消因城鎮(zhèn)戶籍所擁有的特權(quán)優(yōu)勢;全面放開民族地區(qū)小城鎮(zhèn)的落戶限制，合理確定大城市的落戶條件，進而高效率的推動農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。其次，強化民族地區(qū)的土地制度改革。按照“同地同權(quán)”的要求，促使農(nóng)村集體所有土地和城鎮(zhèn)國有土地一樣享有同等化的權(quán)利，[6]真正的把農(nóng)民從土地中解放出來;強化土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，考慮到民族地區(qū)的實際，需要在堅持“自愿、有償”的原則下，推動土地合理流轉(zhuǎn)，提升土地利用效率，規(guī)避土地撂荒或閑置現(xiàn)象的發(fā)生。再次，完善民族地區(qū)的社會保障制度。將民族地區(qū)的社會保障納入到全國社會保障系統(tǒng)范疇之內(nèi)，形成全國一盤棋的發(fā)展效果;實施差別化的對待方式，并適度提升鄉(xiāng)村地區(qū)的社會保障水平，強化鄉(xiāng)村公共服務(wù)力度。最后，創(chuàng)新民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化投融資方式和制度。試著考慮建立政府主導(dǎo)，社會資本、民營資本全面參與的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，提升民族地區(qū)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，緩解資金投入乏力的事實。因此，深化制度改革的城鎮(zhèn)化路徑，有助于打破制度障礙與公眾利益訴求、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足與投入?yún)T乏之間的矛盾，更有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化愿景。

（四）保持文化傳承，不斷彰顯城鎮(zhèn)化的民族特色

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致民族地區(qū)的民族文化、歷史文化逐步流失，具有民族特色的小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村也不斷減少，“望得見山水、記得住鄉(xiāng)愁”的城鎮(zhèn)化縮影過程持續(xù)加快，這就要求民族地區(qū)在未來的城鎮(zhèn)化進程中必須全方位地保持文化傳承，著意彰顯城鎮(zhèn)化的民族特色。首先，保護歷史文化遺產(chǎn)，傳承與弘揚民族優(yōu)秀文化。全面強化自然與文化遺產(chǎn)的保護力度，全方位振興傳統(tǒng)工藝水平，高質(zhì)量延續(xù)歷史文脈，體現(xiàn)民族文化元素，特別是對于具有民族代表性的文化遺產(chǎn)、遺跡，應(yīng)加大保護力度，并將其保護措施納入到經(jīng)濟社會的全盤規(guī)劃中，力求保護的完備性。其次，建立一批具有民族風(fēng)俗和民族文化代表的特色城鎮(zhèn)。全面結(jié)合民族地區(qū)的自然景觀和人文景觀，著力建成一座或幾座具有各自民族特色的山水田園城鎮(zhèn)，加大傳統(tǒng)村落和民居、民族特色村鎮(zhèn)保護力度，推動同質(zhì)化的城鎮(zhèn)建設(shè)格局向具有人文關(guān)懷氣息的城鎮(zhèn)建設(shè)格局轉(zhuǎn)變。再次，做強做大非物質(zhì)文化產(chǎn)業(yè)實體。未來的城鎮(zhèn)化過程中要規(guī)劃建設(shè)民俗文化園、文化生態(tài)保護區(qū)、民間工藝美術(shù)等文化街區(qū);適度開發(fā)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源為旅游商品，積極打造融保護傳承、休閑旅游為一體的非物質(zhì)文化產(chǎn)業(yè)實體。因此，保護文化傳承并不斷彰顯民族特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑有助于弘揚民族精神，凸顯民族文化及昭示民族個性，也為實現(xiàn)民族特色城鎮(zhèn)發(fā)展的城鎮(zhèn)化愿景獻計獻策。

五、結(jié)語

城鎮(zhèn)化問題作為民族地區(qū)亟待解決的關(guān)鍵性問題，關(guān)系到整個民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化與我國的城鎮(zhèn)化既存有相同特征，也存在著不同之處，全面探尋出一條適合民族地區(qū)發(fā)展的特色城鎮(zhèn)化之路，對于未來民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會安定團結(jié)具有重要的保障作用。因此，民族地區(qū)必須立足于自身發(fā)展實際，在遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律的大原則下，探索具有民族特色的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新路徑，以期實現(xiàn)低碳綠色環(huán)保、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的低成本高效率的民族特色城鎮(zhèn)化新格局。

參考文獻：

[1]王雅莉.城市經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2017.

[2]斯麗娟.西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化問題研究[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（1）：106-111.

[3]張明斗.新型城鎮(zhèn)化與城市可持續(xù)發(fā)展[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2016.

[4]王雅莉，張明斗.中國民生型城鎮(zhèn)化的框架設(shè)計與優(yōu)化路徑研究[J].城市發(fā)展研究，2013（5）：62-69.

[5]張冬梅.民族地區(qū)如何推進特色新型城鎮(zhèn)化[N].中國民族報，2014-12-19：6.

[6]青覺.我國民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].黑龍江民族論叢，2015（2）：1-6.