《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》解讀

馬應(yīng)超

農(nóng)歷已亥年伊始，中國人民銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式公布。這是新時(shí)代金融部門貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作的第一個(gè)全面、系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件，必將對貫徹落實(shí)中央農(nóng)村工作會議、《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，切實(shí)提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興效率和水平發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

《指導(dǎo)意見》包括八個(gè)部分、共計(jì)29條。出于準(zhǔn)確把握《指導(dǎo)意見》的精神實(shí)質(zhì)、核心要義和實(shí)踐要求，《指導(dǎo)意見》基本框架實(shí)際上可分為三個(gè)板塊。第一個(gè)板塊為總綱和目標(biāo)原則（第一部分，第1～3條）：對標(biāo)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個(gè)階段性目標(biāo)，明確了相應(yīng)階段金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)與原則，共計(jì)3條。第二板塊為金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”（第二部分到第七部分，第4～26條）：從組織體系、保重補(bǔ)弱、資金供給、產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政策保障等六個(gè)方面進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和部署安排。第三板塊為組織領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)機(jī)制（第八部分，第27～29條）。

把握總體要求、對標(biāo)工作目標(biāo)、堅(jiān)持基本原則

第一板塊（第一部分），是總綱和目標(biāo)原則?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要緊緊圍繞黨的十九大關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，深化改革創(chuàng)新，建立完善的金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的市場體系、組織體系、產(chǎn)品體系，完善農(nóng)村金融資源回流機(jī)制，把更多的金融資源配置到農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化、多層次的金融需求，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》制定了到2020年、2035年和2050年的短期、中長期目標(biāo)。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)，必須堅(jiān)持市場運(yùn)作為導(dǎo)向、機(jī)構(gòu)改革為動力、政策扶持為引導(dǎo)、防控風(fēng)險(xiǎn)為底線的基本原則。

作為《指導(dǎo)意見》總的、方向性的板塊，要準(zhǔn)確理解其精神實(shí)質(zhì)，主要把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：

第一，強(qiáng)基固本，站位三農(nóng)問題是全黨工作“重中之重”的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識、高度重視金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的極端重要性。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要從三農(nóng)問題是全黨工作“重中之重”的戰(zhàn)略高度來謀劃部署各項(xiàng)工作。2019年中央“一號文件”強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮三農(nóng)壓艙石作用，為有效應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)贏得主動，為確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定、如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。對于金融機(jī)構(gòu)而言，做好三農(nóng)這一強(qiáng)基固本的戰(zhàn)略性任務(wù)，要有站位不忘初心、牢記使命、準(zhǔn)確定位、回歸本源的政治責(zé)任;有強(qiáng)化服務(wù)三農(nóng)、助力振興，使農(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相伴成長、共同繁榮的政治初心;有堅(jiān)守業(yè)本于農(nóng)、根固于農(nóng)、專注農(nóng)業(yè)、深耕農(nóng)村的政治使命。這同樣也是《指導(dǎo)意見》傳遞的一個(gè)重大政治信號和精神實(shí)質(zhì)，需要準(zhǔn)確認(rèn)識、深刻把握。

第二，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)目標(biāo)定位，邏輯起點(diǎn)是黨的十八屆三中全會提出的“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》說明中，習(xí)近平總書記做出了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)”的重大判斷，并強(qiáng)調(diào)指出：要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在之后的歷次中央農(nóng)村工作會議特別是黨的十九大報(bào)告中，三農(nóng)工作的目標(biāo)定位被最終確定在“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蠛汀敖⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”總保障上來。金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要服從于這一總要求，著眼于建構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，互促互補(bǔ)，融合發(fā)展。

第三，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，要堅(jiān)持“市場運(yùn)作導(dǎo)向”與“政府政策扶持”并重。對《指導(dǎo)意見》文本的檢索發(fā)現(xiàn)，意見全文提到“市場”字頻共計(jì)18次之多、提及“政府”一詞共計(jì)7次?！吨笇?dǎo)意見》指出，要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村金融資源配置和定價(jià)中的決定性作用，推動金融機(jī)構(gòu)建立市場化服務(wù)模式。歷史地看，這其實(shí)是黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”重大論斷在農(nóng)村金融領(lǐng)域的再確認(rèn)、再強(qiáng)化。與此同時(shí)，作為全面建成小康社會最突出的短板、基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的大頭重頭和建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的基礎(chǔ)，三農(nóng)收益低風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對稱、金融資源回流不暢等突出難題、“堵點(diǎn)”與“痛點(diǎn)”，急需政府政策進(jìn)行積極引導(dǎo)和扶持?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要“建立健全政府性融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”和“發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用”。這和近期發(fā)布的《關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)?；鹱饔们袑?shí)支持小微企業(yè)和三農(nóng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件的精神實(shí)質(zhì)高度一致，政策集成力度加大，合力效應(yīng)有待顯現(xiàn)?？梢哉J(rèn)為，堅(jiān)持“市場運(yùn)作導(dǎo)向”與“政府政策扶持”并重，是《指導(dǎo)意見》的一大亮點(diǎn)。

第四，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，必須堅(jiān)持“改革創(chuàng)新要動力”與“防控風(fēng)險(xiǎn)守底線”并舉?！吨笇?dǎo)意見》提到的“改革”“創(chuàng)新”關(guān)鍵詞分別為13次、14次，足以表明“改革創(chuàng)新”是貫穿《指導(dǎo)意見》一條主線。2017年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記明確指出：“改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶”。并號召全黨全社會：要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機(jī)制弊端，突破利益固化藩籬，讓農(nóng)村資源要素活化起來，讓廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性迸發(fā)出來，讓全社會支農(nóng)助農(nóng)興農(nóng)力量匯聚起來。梳理十八大以來中央“一號文件”：2014年的“加強(qiáng)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”、2015年的“推進(jìn)農(nóng)村金融體制創(chuàng)新”“要主動適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)民需求，不斷深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新”、2016年的加快構(gòu)建“推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜”的農(nóng)村金融服務(wù)體系、2017年的“加快農(nóng)村金融創(chuàng)新”、2018年的“強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，提高金融服務(wù)水平”、2019年的“牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導(dǎo)向，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”“以改革要動力、以創(chuàng)新促發(fā)展”是金融支持三農(nóng)政策貫徹始終的價(jià)值取向。目前我國金融支持三農(nóng)的難題是不發(fā)達(dá)、“欠火候”，主要是金融供給側(cè)“添柴加火”，故此改革創(chuàng)新至關(guān)重要，但“防范風(fēng)險(xiǎn)”同等重要，《指導(dǎo)意見》提及“風(fēng)險(xiǎn)”一詞高達(dá)22次之多，并把防控風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)底線性原則予以明確?！吨笇?dǎo)意見》對涉農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)提示、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)處置與化解機(jī)制建設(shè)等多個(gè)層面進(jìn)行了原則界定?？梢哉f，堅(jiān)持“改革創(chuàng)新要動力”與“防控風(fēng)險(xiǎn)守底線”并舉，是《指導(dǎo)意見》的又一突出亮點(diǎn)。

夯實(shí)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”

第二板塊（第二部分到第七部分），是《指導(dǎo)意見》的核心和主體。該部分從組織體系、抓重補(bǔ)薄、資金供給、產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政策保障六個(gè)方面，對金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的制度性安排進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)?！吨笇?dǎo)意見》中的“四梁八柱”，可以概括為建體系、抓重點(diǎn)、求創(chuàng)新、強(qiáng)基礎(chǔ)等四個(gè)層面。

第一，“建體系”。是指推進(jìn)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，需要健全和完善金融組織、資金供給和政策保障“三個(gè)體系”。這是《指導(dǎo)意見》第二、第五和第七部分的主要內(nèi)容，共計(jì)11條，占到總數(shù)29條的38%。各類金融機(jī)構(gòu)正確定位、明確分工、各司其職、協(xié)同配合，以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的扶貧性需求、開發(fā)性需求和商業(yè)性需求，是《指導(dǎo)意見》基于各類金融部門差異化服務(wù)的不同定位要求?！吨笇?dǎo)意見》指出，要堅(jiān)持農(nóng)村金融改革發(fā)展的正確方向，從“三個(gè)方面”健全適合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的金融服務(wù)組織體系：鼓勵開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村振興提供中長期信貸支持，加大商業(yè)銀行對鄉(xiāng)村振興支持力度、強(qiáng)化農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)主力軍作用。金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，突出的問題是要解決好收益風(fēng)險(xiǎn)不匹配的矛盾。這決定了金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中的開發(fā)性金融需求占了主要部分，同時(shí)要求服務(wù)農(nóng)村的政策性與合作性金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)過度關(guān)注盈利性。對于開發(fā)性需求，應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用，特別是不斷完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前我國對農(nóng)村的支持力度雖然不斷提升，但是農(nóng)村信貸對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度依然不足，農(nóng)戶貸款依然受到較多限制，農(nóng)村中的信貸結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化?！吨笇?dǎo)意見》特別要求商業(yè)銀行加大縣域信貸投放，其中單獨(dú)提及農(nóng)行及郵儲銀行，為其部署了具體任務(wù)目標(biāo)?！吨笇?dǎo)意見》對于農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)提出“強(qiáng)化其支農(nóng)主力軍作用”的要求?？梢灶A(yù)期，未來在政策支持下，中小金融機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步深耕縣域金融市場，專注基礎(chǔ)金融服務(wù)，堅(jiān)守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位，在金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮不可或缺的作用。

《指導(dǎo)意見》指出，拓寬鄉(xiāng)村振興融資來源，要從“四個(gè)方面”建立健全多渠道資金供給體系：加大多層次資本市場的支持力度，創(chuàng)新債券市場融資工具和產(chǎn)品，發(fā)揮期貨市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)分散功能，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。

《指導(dǎo)意見》指出，強(qiáng)化政策激勵和約束，要從“四個(gè)方面”完善政策保障體系，即加大貨幣政策支持力度、更好發(fā)揮財(cái)政支持撬動作用、完善差異化監(jiān)管體系、推動完善農(nóng)村金融改革試點(diǎn)相關(guān)法律和規(guī)章制度。

第二，“抓重點(diǎn)”。是指推進(jìn)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，需要“抓重補(bǔ)薄”，突出重點(diǎn)、找準(zhǔn)突破點(diǎn)、解決薄弱點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見》明確金融支持的“五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域”，加大金融資源向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的傾斜力度。包括：不斷加大金融精準(zhǔn)扶貧力度，助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn);圍繞藏糧于地、藏糧于技，做好國家糧食安全金融服務(wù);聚焦產(chǎn)業(yè)興旺，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;重點(diǎn)做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶的金融服務(wù)，有效滿足其經(jīng)營發(fā)展的資金需求;做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革金融服務(wù)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，既有底線性的、決定2020年全面建成小康社會目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，也有必須牢牢守住億萬老百姓“飯碗”安全的頭等大事;既有聚焦產(chǎn)業(yè)興旺、推動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展的宏觀命題，也有做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶金融服務(wù)的微觀“薄弱點(diǎn)”，還有推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革等“慢變量”（相當(dāng)于農(nóng)村資金快速增長而言）改革難題。就金融部門而言，既然都是重點(diǎn)領(lǐng)域，抓重補(bǔ)薄，需要五篇文章一起做，既需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、超前謀劃，也需要重點(diǎn)突破、帶動全局。

第三，“求創(chuàng)新”。是指要強(qiáng)化金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化融資需求?！吨笇?dǎo)意見》明確，要積極拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村抵質(zhì)押物范圍，創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信貸管理機(jī)制，推動新技術(shù)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的應(yīng)用推廣、完善三農(nóng)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)體系。

第四，“強(qiáng)基礎(chǔ)”。是指要加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。《指導(dǎo)意見》從全面提升農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)水平、加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)與強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)三方面進(jìn)行了部署安排。2018年公布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018-2022年）》提出了立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“四大工程”，即金融服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋面提升工程、農(nóng)村金融服務(wù)“村村通”工程、農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新工程和農(nóng)村信用體系建設(shè)工程。

強(qiáng)化金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策落實(shí)

第三板塊（第八部分），是組織領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見》從強(qiáng)化黨對農(nóng)村金融工作的領(lǐng)導(dǎo)、開展金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估與抓好推進(jìn)落實(shí)和經(jīng)驗(yàn)宣傳三個(gè)方面進(jìn)行了說明。習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會議上指出：辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。必須提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力與定力，確保黨始終縱覽全局、協(xié)調(diào)各方，提高新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。習(xí)總書記對當(dāng)下黨領(lǐng)導(dǎo)三農(nóng)工作的體制機(jī)制、干部隊(duì)伍和基層組織現(xiàn)狀表達(dá)出了深深的憂慮：黨管農(nóng)村工作重要性認(rèn)識淡漠了，黨管農(nóng)村工作的原則放松了、力度削弱了;愿意做農(nóng)村工作的少了，會做農(nóng)村工作的更少了，講農(nóng)村、講農(nóng)業(yè)內(nèi)行話不多?！吨笇?dǎo)意見》指出，全面做好金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作，要以習(xí)近平總書記關(guān)于三農(nóng)工作、鄉(xiāng)村振興工作的重要論述為指導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)黨對農(nóng)村金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。各金融機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由總行（總部）一把手直接抓鄉(xiāng)村振興，各級分支機(jī)構(gòu)一把手切實(shí)承擔(dān)起政策落實(shí)的第一責(zé)任，為農(nóng)村金融發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障。

《指導(dǎo)意見》指出，要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域貸款監(jiān)測，在完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索建立家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款統(tǒng)計(jì)，及時(shí)動態(tài)跟蹤金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的工作進(jìn)展。建立金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估制度，從定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩大方面對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，定期通報(bào)評估結(jié)果，并作為實(shí)施貨幣政策、金融市場業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、開展宏觀審慎評估、差別化監(jiān)管、財(cái)政支持等工作的重要參考依據(jù)。另外，各有關(guān)部門要細(xì)化轄區(qū)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)和部門分工，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作舉措落地見效。鼓勵具備條件的地區(qū)，加大農(nóng)村金融改革力度，依照程序建設(shè)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興試驗(yàn)區(qū)，開展先行先試，加強(qiáng)典型經(jīng)驗(yàn)宣傳推廣，確保政策惠及鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域。

（作者單位：中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院））