行政裁決的實踐與完善建議

摘 要：我國行政裁決制度雖有較大發(fā)展，但在程序、救濟途徑等方面仍存在不足，需根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際予以完善。

關(guān)鍵詞：行政裁決;實踐;完善;建議

中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0072-03

作者簡介：田冰（1982-），女，土家族，廣西南寧人，碩士，廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院社科部，講師。

行政裁決是指國家行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。①本文重點從行政裁決的制度建設(shè)、實施情況、存在問題入手進行分析，提出了完善行政裁決制度建設(shè)的相關(guān)思路。

一、我國行政裁決制度建設(shè)和實施情況

在國家層面，目前還沒有發(fā)布類似行政許可、行政處罰這樣統(tǒng)一的行政裁決制度規(guī)范，只是在部分法律法規(guī)規(guī)章中先行先試，對行政裁決的方式范圍等作出了規(guī)定。例如《專利法》54條規(guī)定：“取得實施強制許可的單位或者個人應(yīng)當付給專利權(quán)人合理的使用費，其數(shù)額由雙方協(xié)商;雙方不能達成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決?！薄缎姓?fù)議法》30條第2款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”這類法律的最大特點就是直截了當用“裁決”表明行政裁決法律制度。與之對應(yīng)的另一種形式，雖然沒有采取開門見山的方式使用“裁決”一詞，而用“處理”等詞語，實際上指的就是行政裁決。例如，《土地管理法》16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”《環(huán)境保護法》41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理。”除了法律之外，我國部分行政法規(guī)對行政裁決也進行了明確，如《行政區(qū)域界線管理條例》15條規(guī)定：“因?qū)π姓^(qū)域界線實地位置認定不一致引發(fā)的爭議，由該行政區(qū)域界線的批準機關(guān)依照該行政區(qū)域界線協(xié)議書的有關(guān)規(guī)定處理”?！冻鞘蟹课莶疬w條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決?！?/p>

在地方立法或者省本級制度建設(shè)層面，只有湖南、江蘇、吉林等省出臺相關(guān)行政裁決制度。湖南省在《湖南省行政程序規(guī)定》第109條對行政裁決的概念、程序等進行界定，但未就行政裁決進行專項立法。江蘇省于2017年1月出臺了《江蘇省政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政裁決工作的意見》（蘇政辦發(fā)〔2017〕8號），從行政裁決的適用范圍和原則，程序和期限，工作機制，提高行政裁決工作的組織程度等方面對行政裁決制度進行了明確和規(guī)范。吉林省人民政府法制辦公室于2016年出臺了《關(guān)于加強行政裁決工作的指導(dǎo)意見》，明確了行政裁決的范圍、程序、工作機制等內(nèi)容。

二、我國行政裁決制度建設(shè)和實施存在的主要問題

（一）缺乏統(tǒng)一的法律制度和頂層設(shè)計

由于國家缺少對行政裁決的總體理論鋪墊和宏觀立法設(shè)想，學(xué)術(shù)界普遍缺乏對行政裁決的理論研究，以至于對行政裁決的性質(zhì)、功能、范圍等基本理論問題仍未形成共識，對其標準、程序、救濟等都缺乏明確界定，造成實踐中行政裁決的規(guī)定比較凌亂，邏輯性嚴密性不強，行政裁決所能發(fā)揮的作用和效果達不到預(yù)期目的。

（二）沒有明確行政裁決的種類

法律法規(guī)未具體規(guī)定行政裁決的種類和范圍，普通社會公眾往往分不清行政裁決和行政復(fù)議、行政訴訟之間的區(qū)別和聯(lián)系，不知道在什么情形下應(yīng)當適用、如何適用行政裁決。結(jié)果，既不能充分發(fā)揮行政機關(guān)的特長，利用專業(yè)知識和資源優(yōu)勢對社會進行有效治理，也不利于全面滿足廣大人民群眾通過行政裁決的方式和手段高效便捷地解決民事糾紛的要求。

（三）實踐中缺乏統(tǒng)一的操作程序

因為沒有統(tǒng)一的行政裁決法律制度可以遵循，沒有全國適用的行政程序法統(tǒng)一規(guī)定行政裁決的程序，許多行政機關(guān)沒有實際實施行政裁決，不知道如何實施行政裁決，所依據(jù)具體行政管理工作的不同特點實施行政裁決的步驟和方式五花八門，或依據(jù)目前其他行政行為的法定程序來從事行政裁決活動，或借鑒行政訴訟或行政復(fù)議的程序結(jié)合本部門特點制定行政裁決程序，各自為政，造成行政機關(guān)工作非常被動，從而影響到行政裁決的實際操作和行政裁決作用的最大發(fā)揮。

（四）行政裁決的主體不能做到相對獨立性

我國行政裁決的主體比較分散，基本沒有形成統(tǒng)一體系，多數(shù)行政裁決機關(guān)尚未設(shè)置有專門的裁決機構(gòu)，行政執(zhí)法權(quán)和行政裁決權(quán)由同一主體行使，不符合自然公正的基本原則和要求。另外，針對行政裁決主體的相關(guān)管理制度有待建立健全，具體從事行政裁決工作的人員資格及職業(yè)保障制度也未相應(yīng)配套，導(dǎo)致行政裁決主體的專業(yè)性、職業(yè)性、獨立性不足，一定程度上制約和影響了行政裁決權(quán)威。

（五）對行政裁決的法律救濟途徑不明確

行政機關(guān)作出行政裁決時，往往不履行行政裁決救濟途徑的告知義務(wù)，老百姓也不懂得通過什么方式維護自己的權(quán)益。

三、完善行政裁決制度的路徑

（一）準確把握行政裁決的內(nèi)涵

要對一個概念進行制度規(guī)范，必須首先對其內(nèi)涵和特征進行厘清，行政裁決的內(nèi)涵把握要注意四個方面：一是行政裁決的主體是經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)。行政機關(guān)對民事糾紛行使裁決權(quán)的前提是經(jīng)過法律法規(guī)明確授權(quán)。二是行政裁決的標的是與行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛。行政機關(guān)只能對與行政管理職權(quán)緊密相關(guān)的民事糾紛利用自身專業(yè)優(yōu)勢進行裁決。三是行政裁決是依申請的行政行為。當事人不向特定行政機關(guān)提出行政裁決的申請，行政機關(guān)不能依職權(quán)主動將民事爭議納入裁決程序。四是行政裁決是行政行為。行政機關(guān)作出行政裁決的行為，和其他行政行為一樣具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，符合行政行為的全部特征。行政相對人不服行政裁決而引起的糾紛屬于行政糾紛。

（二）客觀厘清行政裁決的范圍

行政裁決的范圍應(yīng)當主要包括以下幾類糾紛：一是民事權(quán)屬糾紛的行政裁決。包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的權(quán)屬糾紛都可納入裁決范圍。如《森林法》第十七條規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。”“個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理?！倍敲袷虑謾?quán)賠償糾紛的行政裁決。即民事糾紛一方當事人主張自身合法權(quán)益受到另一方當事人的侵害，要求對方賠償其因?qū)Ψ角謾?quán)所受損失的糾紛。如《社會治安處罰法》第九條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理?！比敲袷卵a償糾紛的行政裁決。指的是當事人針對安置補償方面的民事爭議申請行政機關(guān)作出行政裁決。如《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定的土地征收補償標準爭議裁決。四是其他與行政管理職權(quán)密切相關(guān)的、與合同本身無關(guān)的特定民事糾紛。除了前述的主要三類糾紛外，鑒于行政裁決事項的分散性和復(fù)雜性，設(shè)此項兜底條款，將諸如醫(yī)療機構(gòu)名稱爭議、政府采購答復(fù)異議等糾紛納入此類。

（三）合理劃分行政裁決基本原則

1.合法性原則。行政機關(guān)不僅要依據(jù)行政法律、法規(guī)，還要適用與行政法律、法規(guī)不相沖突的民事法律、法規(guī)對平等民事主體之間的民事爭議作出行政裁決。行政裁決要符合行政實體法的規(guī)定，也要符合行政程序法的規(guī)定。

2.公平原則。行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)，必須做到不偏不倚。行政機關(guān)必須將自己擺在獨立的第三人位置，以無利害關(guān)系的處斷人的身份進行行政裁決，必須客觀公正地認定事實，全面正確地適用法律。行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)，必須按照法律法規(guī)規(guī)定，為各方當事人提供正當?shù)某绦虮Ｕ?，確保充分聽取各方當事人的訴辯意見，最大程度上實現(xiàn)行政裁決的程序公平實體公正。

3.回避原則。行政機關(guān)執(zhí)行行政裁決權(quán)的工作人員，如果自己和被裁決的民事爭議或民事爭議的當事人有利害關(guān)系，存在可能影響行政裁決公正處理的情形，應(yīng)當依當事人的申請或主動回避，以消除當事人的疑慮，保證行政裁決的公正性。

4.調(diào)解原則。行政裁決的首要功能和作用就是解決糾紛，而調(diào)解作為解決糾紛的獨特手段，可以節(jié)約解決爭議的成本，更有利于當事人安定團結(jié)、社會和諧穩(wěn)定。如果當事人自愿要求調(diào)解，行政機關(guān)應(yīng)該采取多種方式，讓當事人弄清楚是非曲直，促使當事人相互諒解，最終達成解決爭議的和解協(xié)議，實現(xiàn)案結(jié)事了。

5.職能分離原則。行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)，必須做到職能分離。也就是說負責調(diào)查民事糾紛事實的工作人員只負責調(diào)查事實，應(yīng)該由沒有參與糾紛事實調(diào)查的其他工作人員負責作出行政裁決決定工作。

6.高效便民原則。行政機關(guān)應(yīng)當在法定時限內(nèi)及時履行法定職責，高效率、最便捷、高效益地行使行政裁決職能，最大程度地為人民群眾謀福利。

（四）拓寬行政裁決的建設(shè)主體

在行政裁決申請受理量較大的領(lǐng)域探索設(shè)立相對獨立的裁決機構(gòu)，改變目前單純由機關(guān)內(nèi)部法律部門兼顧裁決處理的舊模式。行政裁決人員做到依法獨立行使裁決權(quán)，非經(jīng)任職機關(guān)依照相關(guān)程序處理不得調(diào)離、停職、降職和免職。而在行政裁決案件受理量較小的領(lǐng)域，行政裁決機構(gòu)也應(yīng)當與執(zhí)法機構(gòu)分離開，確保裁決機構(gòu)的獨立性。

（五）規(guī)范行政裁決程序

程序正當是公正裁決的有力保障。為充分發(fā)揮行政裁決制度的優(yōu)勢，必須建立統(tǒng)一、規(guī)范的行政裁決程序。

1.申請。民事糾紛的當事人在法定期限內(nèi)，可以自行或者委托代理人，以書面的方式或者口頭向法律法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請行政裁決。

2.受理。行政機關(guān)收到當事人提出的行政裁決申請后應(yīng)及時受理，對不符合受理條件的，向當事人說明不予受理的理由。如果當事人提交的申請材料不符合要求，行政機關(guān)應(yīng)當給予釋明，并一次性告知當事人需要補正的材料。

3.答辯。行政機關(guān)受理申請后應(yīng)當及時通知對方當事人，將申請書副本、證據(jù)等材料送交對方當事人并要求提交相關(guān)材料。對方當事人沒有在規(guī)定期限內(nèi)提交答復(fù)意見及證據(jù)材料，不影響行政機關(guān)行政裁決的處理。

4.審理。行政機關(guān)要綜合分析研究各方當事人爭議的事實和證據(jù)材料。必要時可行政機關(guān)可站在客觀中立的立場上組織質(zhì)證、公開聽證，確保各方當事人平等地陳述意見、表明立場，并對對方當事人提供的證據(jù)和理由進行質(zhì)證和申辯，證明自身利益訴求的正當性，以全面客觀地查明案情。

5.裁決。行政機關(guān)根據(jù)審查認定的案件事實，結(jié)合自身專業(yè)優(yōu)勢，適用相關(guān)法律法規(guī)作出裁決決定。行政機關(guān)的裁決決定書應(yīng)載明當事人的姓名、爭議內(nèi)容、裁決依據(jù)等，并向各方當事人送達。

6.救濟。行政裁決并非終局裁決的，應(yīng)當告知當事人提起行政復(fù)議或行政訴訟的期限和受理機關(guān)。如果確認行政裁決是錯誤的，只能先將其撤銷，為裁決所確認的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系才能依法定程序和方式予以改變。②

7.執(zhí)行。行政裁決發(fā)生效力后，如果義務(wù)一方當事人不履行行政裁決決定，另一方當事人可以向行政裁決機關(guān)或人民法院申請強制執(zhí)行。如果當事人不服行政裁決決定向人民法院提起行政訴訟，人民法院判決生效后，當事人也相應(yīng)享有向人民法院申請強制執(zhí)行權(quán)。

[ 注 釋 ]

①應(yīng)松年.當代中國行政法[M].北京：中國方正出版社，2005：1105.

②成都市中級人民法院研究室.試論不服行政裁決的訴訟性質(zhì)[J].人民司法，1996（3）：29.