環(huán)境公益訴訟原告主體資格問題研究

摘?要：十九大報(bào)告中我國(guó)社會(huì)主要矛盾的表述變化，突出表現(xiàn)了現(xiàn)階段我國(guó)人民對(duì)美好生活環(huán)境的追求與期望。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素的影響下，環(huán)境公益訴訟理念和相關(guān)制度成為我國(guó)環(huán)境治理與發(fā)展中熱門的話題，引發(fā)了法律學(xué)者的激烈討論與思考，是我國(guó)環(huán)境法重要的發(fā)展理念與制度。但是不可否認(rèn)的是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)踐處于幼生時(shí)期，存在著諸多空白，例如原告主體資格范圍小、資格少、參與度低等問題。2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》正式公布，表明了在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，檢察院將獲得起訴資格，對(duì)破壞環(huán)境案件提起行政公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告主體資格選項(xiàng)中增加了檢察院，訴訟主體又多了一步選擇。本文主要通對(duì)案例和美國(guó)環(huán)境公益訴訟體制的評(píng)析，進(jìn)一步探討我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的擴(kuò)大化的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;主體資格;路徑

中圖分類號(hào)：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）05-0017-03

作者簡(jiǎn)介：趙海艇（1992-），男，漢族，河北保定人，河北大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生在讀，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格之法律規(guī)定

司法實(shí)踐中，進(jìn)入司法程序的必要路徑之一便是原告主體資格。同時(shí)，訴的終極目標(biāo)就是把法律事實(shí)抽象概括出法律評(píng)價(jià)的程序。法律的最終目的是社會(huì)福利。①訴訟作為解決、裁判社會(huì)沖突的權(quán)威性辦法，實(shí)質(zhì)是按照一定的程序，在當(dāng)事人之間對(duì)法律正義的分配過程②，當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，卻沒有適格的原告能提起訴訟，司法的作用和價(jià)值將無從體現(xiàn)。2012年以來，《中華人民共和國(guó)訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等新修訂法律對(duì)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建進(jìn)行了新規(guī)定，特別是《環(huán)境保護(hù)法》新修訂后對(duì)環(huán)境公益訴訟制度明文進(jìn)行了闡述，有力緩解了環(huán)境公益訴訟起訴難、立案難問題，成為環(huán)境公益訴訟發(fā)展新節(jié)點(diǎn)。但是，就目前法律規(guī)定來看，能提起環(huán)境公益訴訟的主體很少，主要有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織兩類。

（一）社會(huì)組織

新環(huán)保法頒布并實(shí)施以后，環(huán)境公益訴訟原告有了確切的規(guī)定：對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境，污染環(huán)境等違法行為，在社區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門登記且必須滿足沒有違法記錄、在環(huán)境保護(hù)公益方面連續(xù)從事五年以上的社會(huì)組織具有向人民法院提起訴訟的主體資格，③在接收到符合條件的社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟后，人民法院應(yīng)當(dāng)立案并進(jìn)行實(shí)體審理。最高人民法院于2015年制定并公布了司法解釋④，該解釋中第二條對(duì)社會(huì)組織種類進(jìn)行了闡釋，包括民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等，當(dāng)然以上這些組織必須符合在相關(guān)部門登記以及無違法記錄等條件。此外，法律還對(duì)社會(huì)組織的章程進(jìn)行了補(bǔ)充限定，作為擁有環(huán)境公益訴訟起訴資格的社會(huì)組織，其宗旨不能以營(yíng)利為目的或者摻雜私人利益，必須是帶有環(huán)境保護(hù)等公益性質(zhì)的特性，把維護(hù)社會(huì)公共利益作為組織存在的章程或者發(fā)展理念。根據(jù)社會(huì)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)符合法律以及其他法規(guī)規(guī)定的具有起訴資格的社會(huì)組織才有七百余家，遠(yuǎn)低于社會(huì)需求。⑤在登記在冊(cè)的七百余家具有環(huán)境公益起訴資格的社會(huì)組織中，僅僅有9家向法院提起過訴訟，且在案件的訴訟過程中，大多都會(huì)被質(zhì)疑是否具有訴訟主體資格，也是案件的主要辯論焦點(diǎn)。此數(shù)據(jù)觸目驚心，深究其主要原因還是社會(huì)組織沒有資金與技術(shù)作為后續(xù)力量，孤軍奮戰(zhàn)，這對(duì)環(huán)境公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展帶來了很大的困擾，也給諸多環(huán)境污染行為帶來很大的可乘之機(jī)。

北京自然之友聯(lián)合福建綠家園訴謝知錦等毀林開發(fā)案件在南平中院審理，此案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于自然之友是否具有相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟主體資格，而最終法院確認(rèn)自然之友環(huán)境研究所符合法律規(guī)定，是適格的環(huán)境公益訴訟主體。此案件過后，自然之友截止到2017年2月份，已經(jīng)在大氣污染、土壤污染、水污染等各個(gè)領(lǐng)域提起環(huán)境公益訴訟，其中大部分案件已經(jīng)被法院受理。2017年處，最高法公布了十大典型環(huán)境公益訴訟案件，其中騰格里沙漠案件明確了社會(huì)組織是否能成為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體，最高法最終確定綠色發(fā)展基金會(huì)具有環(huán)境公益訴訟主體資格，此案件確立和細(xì)化了新環(huán)保法和司法解釋的裁判規(guī)則，提高了可操作性。⑥

（二）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

1.檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)能否具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格，在2015年之前一直處于理論爭(zhēng)議中，支持的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利屬性是適合介入司法程序，以公力救濟(jì)解決糾紛的權(quán)利⑦，同時(shí)也有利于保護(hù)環(huán)境正義，維護(hù)環(huán)境法律秩序⑧;反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既是公訴者的角色，又是監(jiān)督者的角色⑨，引起原被告雙方身份不對(duì)等，直影響被告訴權(quán)、檢察機(jī)關(guān)角色混亂等問題，直到檢察院開展公益訴訟改革試點(diǎn)決定獲得通過，試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，檢察機(jī)關(guān)正式進(jìn)入環(huán)境公益領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，提起環(huán)境公益訴訟的方式有三種：直接起訴、支持起訴、督促起訴，第一種直接起訴的方式受到很大限制，只能在相關(guān)主體不能或者不愿意起訴時(shí)，損害了社會(huì)公共利益，并且得不到法律的維護(hù)與救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)才能介入該訴訟或者案件過程，接過提起訴訟的接力棒，提起公益訴訟。但是，雖然試點(diǎn)工作已經(jīng)開始運(yùn)行，但其中也存在著很多問題，比如危害行為的發(fā)現(xiàn)與收集證據(jù)等準(zhǔn)備階段，直接會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)工作繁重、周轉(zhuǎn)不靈等矛盾，但是以我國(guó)目前嚴(yán)峻的環(huán)境污染形式來說，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的主體資格可以說是及時(shí)雨，使環(huán)境突出問題得到緩解，在環(huán)境問題越來越突出今天，環(huán)境侵權(quán)案件大量產(chǎn)生，而符合法律規(guī)定的社會(huì)組織相比之下很少，大量的環(huán)境破壞、污染環(huán)境的違法行為得不到有效的處理，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，幾乎在縣區(qū)都有機(jī)構(gòu)設(shè)置，這種優(yōu)勢(shì)為其作為環(huán)境公益訴訟的適格原告提供了便利條件?？傊?，以法律形式賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)⑩，作用很大。

2.行政機(jī)關(guān)。此行政機(jī)關(guān)專門指的是具有環(huán)境管理、保護(hù)等職能的行政機(jī)關(guān)，這種種類的行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面積累了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)以及具備相關(guān)技術(shù)條件，如果能具有環(huán)境原告主體資格，對(duì)環(huán)境案件的推動(dòng)力、保護(hù)力起到的幫助作用十分可觀。在法律規(guī)定方面，《中國(guó)海洋法》中規(guī)定了此類行政機(jī)關(guān)僅限于海洋管理方面的部門這類主體。最高法院意見中，對(duì)于環(huán)境污染損害賠償案件，如果國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起訴訟，人民法院要依法受理。此外還有許多地方法律法規(guī)、政策、文件等，也對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)時(shí)候能夠提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了類似規(guī)定，如貴陽(yáng)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等條例。在法律實(shí)踐方面，行政機(jī)關(guān)作為原告起訴的案件有很多，具有突出代表性的三農(nóng)農(nóng)牧、羊甫聯(lián)合牧業(yè)案件○11，在本案件中，行政機(jī)關(guān)具有環(huán)境公益訴訟主體資格直接被法院予以認(rèn)定，突破了理論的限制，最具有代表性。

在環(huán)境公益訴訟中，原告主體能否涵蓋行政機(jī)關(guān)，贊同的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政部門成為環(huán)境民事公益訴訟的主體是必要的○12，環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)性決定了環(huán)保行政機(jī)關(guān)最適合擔(dān)任環(huán)境公益訴訟的原告○13，行政機(jī)關(guān)有能力也有技術(shù)彌補(bǔ)社會(huì)組織的不足;反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是政府的一部分，具有行政權(quán)，如果將環(huán)境公益訴權(quán)賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)，會(huì)使其兼有行政和司法的屬性，導(dǎo)致權(quán)力配置不平衡、原被告地位不平等等一系列問題，當(dāng)然，環(huán)境行政機(jī)關(guān)與檢察司法機(jī)關(guān)是否能同時(shí)具有環(huán)境訴訟主體資格，會(huì)不會(huì)造成主體資格混亂、起訴標(biāo)準(zhǔn)差異等問題，也是需要做細(xì)致的規(guī)定。

二、美國(guó)公益訴訟主體資格

美國(guó)對(duì)提起公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定與我國(guó)存在明顯差異。在美國(guó)，提起公益訴訟的方式主要有以下三種，分別是classactions，attorneygeneralclaims和citizensuits，在這三種訴訟方式中，citizensuits，指公民訴訟，只要公民符合相關(guān)起訴條件，就可以對(duì)排污者起訴，并要求其立即停止排污行為，賠償損失，公開道歉等，此種方式主體擴(kuò)展到包括公民在內(nèi)的“任何人”，以應(yīng)對(duì)美國(guó)相關(guān)政府不管不問，確保政府以積極的態(tài)度管制環(huán)境污染。公民訴訟理論首先由密歇根法學(xué)院的JosephSaxs教授倡導(dǎo)宣傳，其次規(guī)定在1970年的頒布的清潔水法《CleanAirAct》中，隨后美國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面頒布了二十多部重要的法令法規(guī)，其中確定公民訴訟的條款就達(dá)到了22部之多，這些法律中多數(shù)都規(guī)定了原告主體包括公司、職員、政府機(jī)關(guān)、官員等，涵蓋的范圍可謂是極為廣闊，很大程度上體現(xiàn)出了美國(guó)公民對(duì)環(huán)境破壞政府不作為時(shí)的個(gè)人救濟(jì)。70年代之前，在公益訴訟方面，法律權(quán)利說一直站主流地位，該學(xué)說規(guī)定只有原告的權(quán)利受到侵害或者將要受到侵害時(shí)才能提起訴訟，直到美國(guó)1972年出臺(tái)的《清潔水法》，對(duì)公民訴訟中公民進(jìn)行了限制，指出公民指的是其利益受到環(huán)境破壞的影響或可能受到環(huán)境破壞的影響的人，也就是只有受到環(huán)境破壞影響的人才具有起訴的資格，深究其原因，主要是因?yàn)槊绹?guó)司法界的一著名案例塞拉俱樂部訴莫頓案○14，此案件美國(guó)最高聯(lián)邦法院認(rèn)為原告并沒有因?yàn)楸桓娴男袨槎艿嚼娴膿p害，此處利益的損害包括多種方面，比如精神、舒適度、美觀等，是確實(shí)存在的損害，而不是想象當(dāng)中的損害，原告僅僅為了公共利益而起訴，并不能證明自己受到了利益損害而敗訴。

classactions，與我國(guó)民事訴訟法中的代表人訴訟制度有些相似，由一個(gè)或多個(gè)成員代表全體成員進(jìn)行訴訟。集體訴訟在美國(guó)各州以及世界各國(guó)都有相似規(guī)定，在此不再論述。

Attorneygeneralclaims，在我國(guó)翻譯為總檢察長(zhǎng)訴訟，是美國(guó)特色的一種訴訟制度。美國(guó)各州都設(shè)有總檢察長(zhǎng)這一職位，主要為政府提供法律意見，代表政府出席法庭等，同時(shí)也可以提起公益訴訟。在此不得不提的是，公民訴訟的另一個(gè)稱謂私人總檢察長(zhǎng)，從名字上可以看出，兩者是相反的，其也可以反映出公民訴訟另一功能，預(yù)防政府不作為。

美國(guó)作為環(huán)境法最為嚴(yán)格與完善的國(guó)家之一，其公益訴訟原告主體資格總體來處于擴(kuò)大的趨勢(shì)，原告與損害結(jié)果之間的利害關(guān)系也在逐漸放寬。我國(guó)與其相比，對(duì)主體資格的限制可謂是十分嚴(yán)謹(jǐn)，這也是我國(guó)環(huán)境公益發(fā)展的掣肘之一。

三、環(huán)境公益訴訟原告主體資格擴(kuò)大化路徑分析

在美國(guó)公益訴訟制度中。原告主體資格十分寬松，公民個(gè)人、環(huán)保組織和國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中享有主體資格已經(jīng)成為環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的主流方向，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度雖然近幾年在理論和實(shí)踐方面取得了一些發(fā)展，但與美國(guó)相比，無論是在理論還是在制度實(shí)踐方面，仍然有很大的距離，存在著諸多缺陷，同時(shí)這些缺陷也成為了公益訴訟的發(fā)展的掣肘，拖累了環(huán)境保護(hù)的進(jìn)度。我國(guó)在環(huán)境公益訴訟原告主體資格方面存在以下缺陷：（1）、在提起環(huán)境公益訴訟程序方面，對(duì)社會(huì)組織的限制過于苛刻，嚴(yán)重束縛了社會(huì)組織在環(huán)境公益方面的腳步;（2）、對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)規(guī)定模棱兩可，概念模糊不清，實(shí)施效果不理想;（3）、公民個(gè)人不能提起環(huán)境公益訴訟，不具備資格。解決以上問題，需要從以下幾個(gè)角度進(jìn)行分析：

（一）對(duì)環(huán)保組織提起公益訴訟的法律限制應(yīng)逐漸放寬。目前我國(guó)雖然有700多家環(huán)保組織符合目前規(guī)定的起訴資格，但是活躍在環(huán)境公益訴訟舞臺(tái)的也只有幾家，而且我國(guó)每年發(fā)生的環(huán)境污染、破壞等違法行為種類眾多，相比之下符合法律起訴條件的環(huán)保組織數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。同時(shí)，資金不足、技術(shù)落后等困難也成為環(huán)保組織發(fā)展制肘○15。在環(huán)保機(jī)構(gòu)提起的環(huán)境公益訴訟案列中，因?yàn)樵嬷黧w資格的不符合法律規(guī)定的硬性條件，而被駁回起訴的案例有很多。比如騰格里沙漠污染案雖然勝訴，但在原告主體資格問題的認(rèn)定上可謂是困難重重，經(jīng)過一審二審再審，才最終確定綠發(fā)會(huì)的原告主體資格。放寬社會(huì)機(jī)構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟的法律限制條件，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公益訴訟，比如可以適當(dāng)降低環(huán)保組織必須從事環(huán)保工作5年的條件，改成3年或者3年以下;同時(shí)也可以放寬環(huán)保組織的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)等，降低環(huán)保組織成立的難度，給予環(huán)保組織予以鼓勵(lì)。當(dāng)然，在標(biāo)準(zhǔn)放寬的同時(shí)，對(duì)有可能出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象，可以設(shè)定起訴前置程序，比如通報(bào)同級(jí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行職責(zé)處理等。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以及相關(guān)程序。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)內(nèi)涵包括監(jiān)督行政機(jī)關(guān)○16，作為監(jiān)督者，當(dāng)然可以扮演公益訴訟人的角色，以公益訴訟原告的視角直接參與到環(huán)境保護(hù)工作中來。雖然很多人支持賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，使國(guó)家公權(quán)力以公益的方式平等的參與到訴訟中，○17但是，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法規(guī)定方面欠缺很多，法律依據(jù)、主體地位、舉證責(zé)任、訴訟程序、受案范圍等應(yīng)盡快完善。

（三）在環(huán)境公益訴訟中，賦予公民個(gè)人環(huán)境公益原告主體資格，激發(fā)個(gè)人參與公益訴訟的熱情。關(guān)于是否賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟主體資格，不支持引用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的搭便車?yán)碚摗?8來反對(duì)這項(xiàng)觀點(diǎn)，其大意為大多數(shù)公民不會(huì)耗費(fèi)自己的資源投入公益訴訟。環(huán)境作為公共產(chǎn)品的一部分，每位公民都有維護(hù)的義務(wù)，同時(shí)公民個(gè)人作為公共利益的享受者和捍衛(wèi)者，應(yīng)當(dāng)享有民事公益訴權(quán)，公民應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境公益訴訟主體資格。理由如下：一，從公民提起公益訴訟已經(jīng)成為潮流，逐漸在各國(guó)予以確定，產(chǎn)生的實(shí)踐法律效果也證實(shí)了其可行性;二，公民作為社會(huì)中最為廣大的一部分，對(duì)環(huán)境變化最為敏感，同時(shí)在環(huán)境破壞侵權(quán)案件里也是受損害最深的受害者，賦予公民原告主體資格，是公平正義的需要，也是公民參與國(guó)家管理的一種方式;同時(shí)，公民親自參與環(huán)境公益訴訟，之后形成的訴訟激發(fā)力與抵抗力在強(qiáng)度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公益性社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)，其具有較強(qiáng)的原生性○19。個(gè)人為環(huán)境公益起訴，需要其具有奉獻(xiàn)自身資源的精神、使命感、責(zé)任感，在建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的進(jìn)程中，民眾的參與與支持是不可忽視的一種力量，公民提起環(huán)境公益訴訟作為公眾參與的一部分，必然對(duì)我國(guó)環(huán)境公益的良性發(fā)展帶來新的促進(jìn)力量。

[?注?釋?]

①[美]本杰明·卡多佐.司法過程的性質(zhì)[M].蘇力譯商務(wù)印書館，1998.39.

②謝偉.環(huán)境公益訴權(quán)研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.1.

③《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條.

④《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

⑤邢世偉.最高法：700余家社會(huì)組織可提環(huán)境公益訴訟[N].新京報(bào)，2015-01-07.

⑥《中國(guó)審判》，2017（10）.

⑦劉年夫，李摯萍.正義與平衡-環(huán)境公益訴訟的深度探索[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2011.

⑧陳陽(yáng).檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2009.

⑨敖雙紅.公益訴訟概念辨析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（2）.

⑩謝偉.環(huán)境公益訴權(quán)研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.1.

○11中國(guó)環(huán)境修復(fù)網(wǎng).昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等環(huán)境污染侵權(quán)案，2013-1-6.[EB/OL]http： // www. hjxf. net/ 2013/0106/ 10588. html，2017年12月31日最后訪問.

○12李摯萍.中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇[J].河北法學(xué)，2010（1）.

○13吳勇.環(huán)境民事公訴適格原告的實(shí)踐考察與立法選擇[J].法治研究，2013（3）.

○14嚴(yán)厚福.塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案的判決[J].世界環(huán)境，2006（6）：28-33.

○15蔡守秋.論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問題[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（9）.

○16徐敬文，毛燕.論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（6）：782.

○17齊樹潔.環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張[J].法學(xué)論壇，2007（3）：51.

○18搭便車?yán)碚摚涸摾碚撟钤缬擅绹?guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼柯奧爾遜于1965年發(fā)表的《集體行動(dòng)的邏輯：公共利益和團(tuán)體理論》一書中提出.

○19寧利昂.提起公益訴訟的主體——本土可行性分析[J].政治與法律，2012（4）：101.