政府治理的變革、轉(zhuǎn)型與未來展望

周黎安

●中國傳統(tǒng)的政府治理處于前所未有的深刻轉(zhuǎn)型之中

●進(jìn)一步改革地方官員競爭的錦標(biāo)賽制度，完善指標(biāo)考核體系

●在“自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核，在公共服務(wù)方面引入跨政府部門和地區(qū)間的競爭機(jī)制

●尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡，引入多重的制衡和監(jiān)督地方政府的方式

隨著傳統(tǒng)的單位制逐漸瓦解和消失，屬地化聯(lián)系逐漸解除和削弱，人員和資本的跨地區(qū)流動(dòng)性日益增強(qiáng)。

建立一個(gè)全國性、一體化的市場經(jīng)濟(jì)需要打破各類形式的地方保護(hù)主義與地區(qū)歧視，建立一整套超越屬地局限的基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境。比如貫通全國發(fā)達(dá)的交通通信基礎(chǔ)設(shè)施，覆蓋全國且跨地區(qū)可攜帶的醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)、最低收入保障及失業(yè)救濟(jì)金制度，涵蓋環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等諸多領(lǐng)域的全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行政執(zhí)法體系，能夠抑制“地方保護(hù)主義”的司法制度體系等。

建立這些龐大的基礎(chǔ)設(shè)施與保障監(jiān)管體系，一是需要提高國家財(cái)政汲取能力；二是需要大規(guī)模改革傳統(tǒng)的以屬地關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府治理體制。

20世紀(jì)90年代中期之后，縱向行政發(fā)包制和橫向競爭錦標(biāo)賽的傳統(tǒng)模式都面臨著系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型。其中的首要轉(zhuǎn)型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始，到海關(guān)、稅務(wù)、工商、土地、紀(jì)檢、司法，各部門都在由原來以“塊塊為主”的屬地管理，慢慢轉(zhuǎn)向中央或省內(nèi)垂直管理。

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的屬地化行政發(fā)包體制正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)中國沿著市場化的方向改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，沿著經(jīng)濟(jì)開放的方向擁抱自由貿(mào)易和全球化，中國傳統(tǒng)的政府治理就處于前所未有的深刻轉(zhuǎn)型之中。

這些年流行起來的各式各樣的項(xiàng)目制，也是垂直化管理的體現(xiàn)：上級(jí)部門以項(xiàng)目形式提供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這些都在加強(qiáng)中央部委或上級(jí)部門的力量，削弱地方政府的自由裁量權(quán)。

1990年以來，國家財(cái)政預(yù)算體制經(jīng)歷了非常大的變革，比如實(shí)行國庫集中支付，收支兩條線，也就是說，政府部門從原來的收支掛鉤，改成收支脫鉤，目的是減少其中的腐敗或者其他的問題；此外，財(cái)政預(yù)算體制改革還包括實(shí)行全口徑預(yù)算、取消預(yù)算外收入和小金庫等，這些都是對(duì)原來財(cái)政包干制的改革。

周黎安北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任、教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)“十佳教師”，教育部“長江學(xué)者”特聘教授，多年來致力于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展等領(lǐng)域的研究。在國內(nèi)外一流經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)期刊發(fā)表論文60余篇，在官員晉升激勵(lì)與行為、政府治理等方面進(jìn)行了開創(chuàng)性研究，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響。著有《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理》。

現(xiàn)在新一輪的財(cái)稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的事權(quán)。省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管的改革，這些也都是財(cái)政和預(yù)算體制改革當(dāng)中非常重要的環(huán)節(jié)。

另外，政府轉(zhuǎn)型還體現(xiàn)在錦標(biāo)賽競爭方面，中央強(qiáng)調(diào)淡化GDP的考核，過去以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政治錦標(biāo)賽經(jīng)歷一系列的調(diào)整，不再簡單以GDP論英雄，而需要加大對(duì)環(huán)境治理、改善民生和技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的考核力度。

與此同時(shí)，對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用的各種制度約束在增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治國，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)程序和過程的重要性。即使結(jié)果證明是好的，只要政府決策和行為觸犯了法律或法規(guī)，也要對(duì)政府當(dāng)事人進(jìn)行問責(zé)。

中國下一步政府治理的現(xiàn)代化主要面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：

第一，如何重新界定政府與市場、社會(huì)的邊界，在發(fā)揮市場決定作用的同時(shí)也發(fā)揮“有為政府”的作用。目前中國政府仍然是一個(gè)強(qiáng)政府，大包大攬，經(jīng)常扮演“一只閑不住的手”；市場與社會(huì)的任何一方面的發(fā)展高度依賴于政府，也受到政府的嚴(yán)厲管制。

如何進(jìn)一步簡政放權(quán)，大力推進(jìn)行政審批制度的改革，降低非國有企業(yè)進(jìn)入市場的門檻，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，這是改革的“深水區(qū)”。來自行政部門的阻力很大，但又是必須跨越的一道門檻。

圖／視覺中國

與此同時(shí)，中國在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是中國面臨的中心問題和第一要?jiǎng)?wù)。地方競爭，尤其是地方政府的競爭在未來還將是一個(gè)重要的激勵(lì)機(jī)制。如何在新時(shí)代的背景下完善政治錦標(biāo)賽體制、發(fā)揮其獨(dú)特作用是一個(gè)值得探索的問題。

第二，如何創(chuàng)新界定中央與地方的權(quán)力和責(zé)任邊界，維持中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。迄今為止，中國改革最重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是地方分權(quán)與地方競爭推動(dòng)了地區(qū)創(chuàng)新與發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)改革與高速增長，這個(gè)成功模式在現(xiàn)在仍然有借鑒意義。應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)屬地發(fā)包出現(xiàn)的地方治理問題，一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。

這些權(quán)力的上收一方面削弱了地方政府的職權(quán)，限制了地方政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率，由此垂直化改革是有很大代價(jià)的。歷史上央地關(guān)系反復(fù)出現(xiàn)的“放權(quán)—收權(quán)”循環(huán)，說明僅僅依靠央地政府權(quán)力的收放不能解決問題。

事實(shí)上，導(dǎo)致這一問題的根源是自上而下的決策與監(jiān)督機(jī)制，使得中央政府面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。如果引入有效的自下而上的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，加上法治的力量，這些市場與社會(huì)的監(jiān)管權(quán)力不上收也可以避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第三，面對(duì)各式各樣的政府治理的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)官員激勵(lì)和約束的平衡。傳統(tǒng)上中國政府治理是一個(gè)鼓勵(lì)“放手做事”的體制，在錦標(biāo)賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險(xiǎn)與創(chuàng)新。只要結(jié)果被證明是成功的，即使創(chuàng)新實(shí)踐有可能違背了當(dāng)時(shí)的規(guī)定和法律，地方官員的創(chuàng)新也可能得到首肯和獎(jiǎng)勵(lì)。

隨著政府治理規(guī)范化和制度化，地方政府的決策和行動(dòng)空間顯然在不斷縮小。我們更強(qiáng)調(diào)“束手做事”，要依法依規(guī)，在有限的空間、甚至是不斷被壓縮的空間里，地方官員要完成領(lǐng)域廣泛的發(fā)包任務(wù)。而隨著淡化GDP考核，做錯(cuò)事可能被事后追責(zé)，錦標(biāo)賽競爭的激勵(lì)可能又在減弱。

簡言之，傳統(tǒng)政府治理更傾向于強(qiáng)激勵(lì)、弱約束、結(jié)果導(dǎo)向。而現(xiàn)代化治理更強(qiáng)調(diào)弱激勵(lì)、強(qiáng)約束、結(jié)果與程序并重。如果政府是一個(gè)有限政府、小政府，弱激勵(lì)、強(qiáng)約束帶來的問題還不嚴(yán)重，因?yàn)榇藭r(shí)最主要的是依法合規(guī)，不造成權(quán)力濫用。但是，中國在相當(dāng)長的時(shí)間里強(qiáng)政府仍將存在。更重要的是，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府尚有許多有為空間，弱激勵(lì)和強(qiáng)約束防止了權(quán)力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

綜合上述政府治理的挑戰(zhàn)，下一步的改革應(yīng)該圍繞以下幾個(gè)方面展開：

第一，進(jìn)一步改革地方官員競爭的錦標(biāo)賽制度，完善指標(biāo)考核體系，讓創(chuàng)新、綠色、環(huán)保進(jìn)入官員晉升的指標(biāo)體系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外發(fā)揮重要的指揮棒的作用，繼續(xù)讓錦標(biāo)賽競爭、地方競爭成為制約、激勵(lì)地方主要官員的重要機(jī)制。

根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然條件，不同地區(qū)可以嘗試有區(qū)別的績效考核體系。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務(wù)狀況和生態(tài)環(huán)境長期影響的考核，注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性。

第二，在“自上而下”的考核之外引入“自下而上”的考核，在公共服務(wù)方面引入跨政府部門和地區(qū)間的競爭機(jī)制。利用體制內(nèi)已有的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，如人大和政協(xié)對(duì)官員績效的評(píng)價(jià)，這個(gè)評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)官員的晉升和任免發(fā)揮一定作用。另外也可利用現(xiàn)代移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)，讓百姓和企業(yè)及時(shí)評(píng)價(jià)政府部門的服務(wù)態(tài)度和效率。

圖／視覺中國

如同滴滴出行的司機(jī)必須接受乘客的點(diǎn)評(píng)，司機(jī)的口碑和顧客評(píng)價(jià)決定其搶單的能力。政府公務(wù)員以及相關(guān)職能部門也必須接受“客戶”“受眾”的點(diǎn)評(píng)，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該公示，在跨部門間進(jìn)行排名評(píng)比。

評(píng)價(jià)結(jié)果的公示和排名可以變成“倒逼”公務(wù)員和相關(guān)政府部門改善服務(wù)態(tài)度、提高服務(wù)效率的強(qiáng)大力量。百姓的評(píng)價(jià)應(yīng)該側(cè)重在與民生息息相關(guān)的公共議題上，如教育、醫(yī)療、民政服務(wù)等；而企業(yè)的評(píng)價(jià)可以側(cè)重在營商環(huán)境、行政服務(wù)效率及公務(wù)員廉潔自律等方面，可以考慮建立跨地區(qū)的營商環(huán)境排行榜。

第三，尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。引入多重的制衡和監(jiān)督地方政府的方式之后，中央政府下放權(quán)力面臨的信息和監(jiān)督約束被大大放松，中央放權(quán)的兩難困境在很大程度上可以避免。

更多的權(quán)力可以下放給地方政府（如征稅權(quán)和借債權(quán)），同時(shí)對(duì)地方政府干預(yù)全國性公共產(chǎn)品供給的行為加以制約和限制（比如維護(hù)全國統(tǒng)一市場，消除地方保護(hù)主義和勞動(dòng)力的地域歧視），中國傳統(tǒng)的治理模式才有可能發(fā)生根本的改變。中央和地方的事權(quán)要進(jìn)行重新調(diào)整，中央政府要加大支出責(zé)任，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，逐漸完善地方政府的事權(quán)與財(cái)力的匹配。

中國政府治理具有人類歷史上最悠久的歷史和傳統(tǒng)，要告別傳統(tǒng)的政府治理，走向符合現(xiàn)代化特征的政府治理，將是一個(gè)非常漫長和艱巨的過程。過去傳統(tǒng)制度的惰性、慣性經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)制度回歸的現(xiàn)象發(fā)生，因此政府治理現(xiàn)代化必須采取漸進(jìn)方式，依靠持續(xù)努力才可能完成。