批準機關無權限定報批的地方性法規(guī)的數(shù)量

劉錦森

根據(jù)憲法“遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，立法法確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制，這主要是為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方不同情況的需要。2015年3月立法法修改后，設區(qū)的市人大及其常委會立法數(shù)量由49個增加到314個（含30個自治州），增加了6.4倍。報批的地方性法規(guī)數(shù)量在增加的同時，也給對報批的地方性法規(guī)進行合法性審查批準的省、自治區(qū)人大常委會及其法制工作機構（以下簡稱批準機關及其審查工作機構）增加了數(shù)倍的工作量。由于報批法規(guī)數(shù)量的數(shù)倍增長與審查工作機構人員定數(shù)形成較大反差，于是，有的批準機關的審查工作機構對報批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出了限制性規(guī)定，如：規(guī)定每一個設區(qū)的市或自治州的人大常委會每年報批的地方性法規(guī)的數(shù)量不超過2件。筆者認為，這種做法既無法滿足本行政區(qū)域的立法需求，也不符合現(xiàn)實情況，更明顯的是有悖于憲法、法律的有關規(guī)定。

首先，看看立法法的規(guī)定。立法法第72條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該條第五款規(guī)定：“自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款的規(guī)定行使設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權。”立法法第72條還規(guī)定，設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)人大常委會批準后施行。省、自治區(qū)的人大常委會對報批的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準。省、自治區(qū)人大常委會在對報批的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應當作出處理決定。

從立法法的上述規(guī)定看，很難找到限制設區(qū)的市和自治區(qū)州制定并報批地方性法規(guī)數(shù)量的規(guī)定和其他任何有關數(shù)量限制的前置性規(guī)定。根據(jù)公權力的行使按照“法無授權不可為”的法理分析，既然立法法并沒有對報批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定，那么，批準機關的審查工作機構便無權擅自作出限制性規(guī)定。

其次，看看法定程序。作為人大常委會一個對報批的地方性法規(guī)進行合法性審查的工作機構，其職責只是根據(jù)法律的規(guī)定和常委會各工作機構的分工，對報批的地方性法規(guī)在工作層面進行合法性審查后提出審查意見，然后依法按程序分別向人大法制委員會、主任會議、人大常委會會議提交審查意見的報告，作出必要的說明。也就是說在對報批的地方性法規(guī)進行合法性審查時，批準機關的審查工作機構只能提出肯定或否定的審查意見或建議，并無權作出任何決定。至于批準與否或退回報批機關處理等方式，只能由批準機關依法按程序作出決定。

最后，看看憲法的規(guī)定。憲法第100條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人大常委會批準后施行?！庇纱丝磥?，設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會依法制定的地方性法規(guī)不僅僅是立法法、地方組織法等授予的立法權，而且還是一項憲法權力。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位和效力，神圣不可侵犯，必須嚴格遵守執(zhí)行。從憲法的規(guī)定中，我們沒有發(fā)現(xiàn)對報批的地方性法規(guī)的數(shù)量有限制的規(guī)定。同公權力“法無授權不可為”之法定原則一樣，批準機關的審查工作機構無權對報批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定。

對于制定地方性法規(guī)應當遵循的原則，立法法對憲法和地方組織法的規(guī)定進行了重申，最重要的有三點：一是必須是有權機關依法按程序制定，也就是說制定地方性法規(guī)的主體只能是地方國家權力機關和其常設機關并且必須依照法定的程序制定;二是地方性法規(guī)的內(nèi)容應當適應地方的實際情況，也就是說地方性法規(guī)的內(nèi)容應當針對問題立法、立法解決實際問題，體現(xiàn)地方特色;三是地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸，也就是說地方性法規(guī)只能限定在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，不得超越上位法的規(guī)定。由此看來，設區(qū)的市和自治州的地方立法權，只能由本級地方國家權力機關在法定事項和權限范圍內(nèi)按程序行使，其他任可國家機關都不可行使地方立法權。由此，不容置疑，對報批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制，就是對設區(qū)的市和自治州的人大及其常委會的立法權作出限制，這既違反憲法法律，也不能滿足設區(qū)的市、自治州人大及其常委會行使地方立法權的實際需要。