區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議的地位與作用研究

人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議（俗稱(chēng)“三會(huì)”）是地方人大及其常委會(huì)集體行使職權(quán)最重要的形式。課題組試圖通過(guò)調(diào)研本市區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議的履職情況，尋找存在的不足和問(wèn)題，為改進(jìn)和提升區(qū)主任會(huì)議履職平臺(tái)作用提出合理化建議。

一、主任會(huì)議形成的法律依據(jù)

人大常委會(huì)主任會(huì)議的法律依據(jù)，主要是通過(guò)《中華人民共和國(guó)地方組織法》中第四十一條、第四十八條所述內(nèi)容加以體現(xiàn)。作為人大常委會(huì)的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，主任會(huì)議是處理人大常委會(huì)重要日常工作的決策機(jī)構(gòu)，服務(wù)服從于人大常委會(huì)。

由于主任會(huì)議范圍小、層級(jí)高，貫徹黨組意圖直接、堅(jiān)決，同時(shí)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，其所作的決定、決議、建議能保障常委會(huì)權(quán)力的有效行使。雖然主任會(huì)議不行使法定職權(quán)，但常委會(huì)審議通過(guò)的有關(guān)事項(xiàng)，主任會(huì)議成員都會(huì)帶頭執(zhí)行;常委會(huì)授權(quán)或委托主任會(huì)議處理的事項(xiàng)，主任會(huì)議都會(huì)及時(shí)辦理，并將辦理情況在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行報(bào)告或說(shuō)明;人大及其常委會(huì)審議通過(guò)的有關(guān)事項(xiàng)，有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)都會(huì)認(rèn)真督辦落實(shí)，并將有關(guān)情況及時(shí)向主任會(huì)議報(bào)告或說(shuō)明。

二、主任會(huì)議的實(shí)踐成果與作用發(fā)揮

主任會(huì)議在人大常委會(huì)履職過(guò)程中主要發(fā)揮了四個(gè)方面的作用：

（一）主導(dǎo)作用。從主任會(huì)議的組成人員來(lái)看，他們大都是從黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)崗到人大常委會(huì)的，具有較高的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平和較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，在常委會(huì)組成人員中起著主導(dǎo)引領(lǐng)作用。從地方組織法賦予主任會(huì)議的職責(zé)來(lái)看，主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常委會(huì)的重要日常工作，在人大常委會(huì)整體工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（二）補(bǔ)充作用。常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，會(huì)期較短，議題安排相對(duì)較緊，所以不少議題難以提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議及時(shí)審議。而主任會(huì)議由于組成人員少，舉行會(huì)議比較便捷，可以根據(jù)實(shí)際需要，及時(shí)召開(kāi)主任會(huì)議討論、研究、決定，提出處理意見(jiàn)。由于常委會(huì)所通過(guò)的決議、決定、審議意見(jiàn)和地方性法規(guī)等，會(huì)后都需要作進(jìn)一步加工才能定稿，這就需要常委會(huì)授權(quán)主任會(huì)議落實(shí)完成。

（三）把關(guān)作用。常委會(huì)會(huì)議議題都必須經(jīng)過(guò)主任會(huì)議決定才能上會(huì)，主任會(huì)議承擔(dān)了把關(guān)職能。同時(shí)，各專(zhuān)委會(huì)、工作機(jī)構(gòu)以及常委會(huì)機(jī)關(guān)各部門(mén)，都需要在主任會(huì)議的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，有序地開(kāi)展工作。另外，主任會(huì)議對(duì)本機(jī)關(guān)與上下級(jí)機(jī)關(guān)之間、與同級(jí)黨委、“一府一委兩院”之間的關(guān)系和工作也需要進(jìn)行把關(guān)和組織協(xié)調(diào)。

（四）間接監(jiān)督作用。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，主任會(huì)議對(duì)沒(méi)有列入常委會(huì)議程或者不便于及時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)審議的議題，可以適時(shí)組織審議;其二，主任會(huì)議組織有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或工作機(jī)構(gòu)對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)、決議等進(jìn)行跟蹤檢查;其三，主任會(huì)議對(duì)“一府一委兩院”工作中的重大問(wèn)題、與法律法規(guī)和人大及其常委會(huì)決議決定相悖的行政措施、具有法律效力的規(guī)范性文件，討論決定提請(qǐng)常委會(huì)及時(shí)依法進(jìn)行審議或撤銷(xiāo)，從而增強(qiáng)常委會(huì)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的實(shí)效。

三、存在問(wèn)題及原因分析

（一）職責(zé)不夠明確

現(xiàn)行地方組織法第四十八條雖然規(guī)定了主任會(huì)議的組成和職責(zé)，但哪些屬于“常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”，法律沒(méi)有明確界定，實(shí)踐中存在不確定性，以致各區(qū)在實(shí)際操作時(shí)彈性較大。

（二）工作不夠規(guī)范

主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是議事規(guī)則不規(guī)范。從調(diào)研情況看，各區(qū)基本都制定了主任會(huì)議議事規(guī)劃，但各區(qū)的有關(guān)制度有詳有略，不盡一致。二是議題計(jì)劃性不強(qiáng)。一般都是將常委會(huì)會(huì)議研究通過(guò)并報(bào)黨委批轉(zhuǎn)的人大年度工作要點(diǎn)代替主任會(huì)議計(jì)劃，沒(méi)有單獨(dú)的主任會(huì)議議題計(jì)劃安排。三是會(huì)議程序不規(guī)范。

（三）質(zhì)效不夠明顯

有的區(qū)主任會(huì)議的準(zhǔn)備工作不夠充分。一是由于議題的不確定性和會(huì)議召集的臨時(shí)性，導(dǎo)致主任會(huì)議時(shí)常準(zhǔn)備不足。二是由于常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)服務(wù)不到位，對(duì)于議題的基礎(chǔ)性工作做得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，或是相關(guān)材料等送達(dá)不及時(shí)，影響了主任會(huì)議成員對(duì)議題的了解。三是主任會(huì)議討論有時(shí)不夠充分，會(huì)議主持者沒(méi)有充分征求會(huì)議成員意見(jiàn)，或?qū)τ械某蓡T陳述的不同意見(jiàn)討論不夠，未能達(dá)成共識(shí)。四是主任會(huì)議討論決定的有關(guān)意見(jiàn)或工作方案，沒(méi)有及時(shí)跟蹤督辦，落實(shí)不力。

四、完善提高的建議

（一）牢固樹(shù)立人大工作的四個(gè)意識(shí)

做好新時(shí)代人大工作，必須牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)把人大工作緊緊扣在貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署上來(lái)。主任會(huì)議作為常委會(huì)重要工作平臺(tái)，必須與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化其地位和作用，真正把主任會(huì)議作用發(fā)揮好。

（二）明確主任會(huì)議的行權(quán)原則

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。常委會(huì)黨組在主任會(huì)議議事前，要主動(dòng)將擬提交常委會(huì)審議決定的重大問(wèn)題，向同級(jí)黨委匯報(bào)、溝通、協(xié)調(diào)，并在主任會(huì)議議事的過(guò)程中，自覺(jué)地貫徹黨的路線(xiàn)、方針、政策，自覺(jué)地維護(hù)同級(jí)黨委的決策意圖，使黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)榈胤絿?guó)家意志。

堅(jiān)持依法辦事原則。首先，主任會(huì)議必須采取會(huì)議的方式來(lái)討論和決定問(wèn)題，而不能采取文件會(huì)簽、碰頭會(huì)的形式。其次，主任會(huì)議決定的是人大常委會(huì)的“重要日常工作”，因而主任會(huì)議有條件的應(yīng)該采用電子表決形式。

堅(jiān)持民主議事原則。主任會(huì)議應(yīng)在充分討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，議定有關(guān)重要工作。在召開(kāi)主任會(huì)議時(shí)，須有2/3以上組成人員出席會(huì)議，以全體組成人員過(guò)半數(shù)視為通過(guò)。主任會(huì)議成員在討論各項(xiàng)議題時(shí)，應(yīng)當(dāng)表明自己贊成、反對(duì)或棄權(quán)的態(tài)度，會(huì)議主持人有責(zé)任征詢(xún)每位成員的意見(jiàn)。

（三）健全主任會(huì)議的議事規(guī)則

建立健全主任會(huì)議議事制度，完善主任會(huì)議程序，是實(shí)現(xiàn)主任會(huì)議制度化、規(guī)范化的重要前提。

關(guān)于主任會(huì)議的會(huì)期。應(yīng)明確規(guī)定主任會(huì)議一般每月舉行兩次或者至少一次。

關(guān)于議題的提出。主任會(huì)議議題，由辦公室主任征求常委會(huì)主任、副主任和人大專(zhuān)委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)后提出，報(bào)常委會(huì)主任或者受其委托的副主任確定。

關(guān)于列席人員。除特殊情況外，專(zhuān)委會(huì)、工作機(jī)構(gòu)、街工委、代表工作室負(fù)責(zé)人均可列席主任會(huì)議，并賦予其一定的發(fā)言權(quán)。建議區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立秘書(shū)長(zhǎng)，作為人大常委會(huì)和主任會(huì)議的組成人員。

關(guān)于會(huì)議的準(zhǔn)備。至少在主任會(huì)議舉行兩日前，常委會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)將開(kāi)會(huì)日期、會(huì)議議題和地點(diǎn)通知主任會(huì)議成員及其他有關(guān)機(jī)關(guān)和列席人員。因特殊情況需要臨時(shí)召集的會(huì)議，可以臨時(shí)通知。聽(tīng)取“一府一委兩院”及有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)題工作匯報(bào)時(shí)，由常委會(huì)辦公室于開(kāi)會(huì)前十日通知匯報(bào)單位。匯報(bào)單位應(yīng)于會(huì)議召開(kāi)前三日送交書(shū)面材料，并由主要負(fù)責(zé)人到會(huì)匯報(bào)。

關(guān)于會(huì)議結(jié)果的運(yùn)用。主任會(huì)議討論決定的事項(xiàng)需要行文時(shí)，視其內(nèi)容由相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)草擬，由常委會(huì)主任簽發(fā)。主任會(huì)議研究決定的事項(xiàng)，由有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)辦理。重要事項(xiàng)由分管的常委會(huì)副主任或辦公室主任組織實(shí)施。重要事項(xiàng)組織實(shí)施的情況應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議匯報(bào)。常委會(huì)辦公室負(fù)責(zé)主任會(huì)議的記錄，編印會(huì)議紀(jì)要。會(huì)議紀(jì)要經(jīng)辦公室主任核稿、常委會(huì)主任簽發(fā)后，根據(jù)工作需要印發(fā)主任會(huì)議組成人員。主任會(huì)議討論的重要問(wèn)題和決定的事項(xiàng)，需要向社會(huì)發(fā)布的，經(jīng)分管的常委會(huì)副主任簽發(fā)，由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)通知新聞單位及時(shí)在新聞媒體上公布并作報(bào)道。

（四）界定常委會(huì)重要日常工作

在制度設(shè)計(jì)上，除法律明確規(guī)定，應(yīng)由主任會(huì)議負(fù)責(zé)完成的工作外，還應(yīng)進(jìn)一步明確哪些屬于常委會(huì)重要日常工作，以確保各機(jī)構(gòu)在工作中不會(huì)形成沖突，達(dá)到“控而不死、放而不亂”的目的。因此，有必要出臺(tái)一部關(guān)于主任會(huì)議的制度，對(duì)主任會(huì)議的職能進(jìn)一步具體化。根據(jù)制度的規(guī)定和區(qū)人大常委會(huì)在實(shí)踐中的做法，“重要日常工作”應(yīng)包括法定性、實(shí)踐性和探索性的權(quán)限。

（五）提高主任會(huì)議的議事質(zhì)量

有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或工作機(jī)構(gòu)對(duì)主任會(huì)議討論的議題，應(yīng)事前組織視察、檢查、調(diào)研，為主任會(huì)議研究處理問(wèn)題提供可靠的決策依據(jù);對(duì)主任會(huì)議聽(tīng)取的專(zhuān)題匯報(bào)、提請(qǐng)常委會(huì)審議的有關(guān)事項(xiàng)、提出的議案等，都要認(rèn)真把關(guān)，形成較為規(guī)范的文件草案，在會(huì)前送主任會(huì)議成員。在會(huì)議中，要嚴(yán)格依法決策，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取主任會(huì)議成員的意見(jiàn)建議，最終就研究的事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。根據(jù)會(huì)議內(nèi)容需要，還可請(qǐng)“一府一委兩院”等有關(guān)人員列席主任會(huì)議，聽(tīng)取意見(jiàn)。聽(tīng)取“一府一委兩院”專(zhuān)題匯報(bào)應(yīng)形成會(huì)議紀(jì)要，及時(shí)送交“一府一委兩院”研究處理。主任會(huì)議結(jié)束后，辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真對(duì)會(huì)議記錄進(jìn)行整理，有關(guān)專(zhuān)委會(huì)、工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真落實(shí)主任會(huì)議決定的事項(xiàng)，并加強(qiáng)對(duì)“一府一委兩院”落實(shí)情況的跟蹤督查。