上海市促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)發(fā)展立法研究

為了進(jìn)一步促進(jìn)上海市家政服務(wù)業(yè)發(fā)展，課題組圍繞本市家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)存在的不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾和服務(wù)管理短板開(kāi)展課題研究，以期理順家政服務(wù)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的運(yùn)行機(jī)制和管理體制，為上海率先出臺(tái)家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)提供參考。

一、上海市家政服務(wù)行業(yè)存在的突出問(wèn)題

（一）家政服務(wù)行業(yè)立法滯后

我國(guó)制定勞動(dòng)合同法時(shí)，尚未將家政服務(wù)人員納入勞務(wù)合同保護(hù)范圍之內(nèi)。然而，應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前家政服務(wù)業(yè)的發(fā)展情況和所面臨的環(huán)境與勞動(dòng)合同法制定時(shí)家庭保姆服務(wù)處于的初級(jí)服務(wù)階段有很大不同。家政服務(wù)行業(yè)已逐步發(fā)展成為一個(gè)比較成熟的行業(yè)，但國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)家政服務(wù)行業(yè)統(tǒng)一的法律法規(guī)。

（二）家政服務(wù)行業(yè)缺乏有效監(jiān)管

目前，我國(guó)家政服務(wù)機(jī)構(gòu)整體上呈現(xiàn)出小而散、管理混亂的特征。由于注冊(cè)成本低、手續(xù)簡(jiǎn)單等原因，使得家政服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻變得很低，家政服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平和管理水平參差不齊，相當(dāng)多的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)管理方式粗放，往往僅起到中間介紹作用，缺乏對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)，政府也存在監(jiān)管缺失、行業(yè)法規(guī)及規(guī)范不完善的問(wèn)題。

（三）家政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)落地難

近年來(lái)，上海也一直在嘗試推進(jìn)家政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，并且已完成了行業(yè)主管部門(mén)上海市商務(wù)委家政服務(wù)機(jī)構(gòu)管理要求、家政服務(wù)從業(yè)人員基本要求、家政服務(wù)溯源管理規(guī)范等三個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，并于2017年4月頒布。但由于目前上海的家政服務(wù)行業(yè)還處于多頭多元管理，地方標(biāo)準(zhǔn)中許多約束性要求的執(zhí)行、監(jiān)管存在管理主體不明確的問(wèn)題，因此這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效果并不明顯。

（四）家政服務(wù)員和雇主維權(quán)困難

1.家政服務(wù)員維權(quán)問(wèn)題。家政服務(wù)人員在我國(guó)屬于靈活就業(yè)，不適用勞動(dòng)合同法，無(wú)法簽訂勞動(dòng)合同、交納社會(huì)保險(xiǎn)。家政服務(wù)人員工作期間造成的傷害、致殘、死亡等問(wèn)題沒(méi)有妥善的解決辦法。

2.雇主維權(quán)問(wèn)題。在家政服務(wù)中，雇主生活中的隱私和安全等信息容易被家政服務(wù)人員所掌握。當(dāng)雇主的合法權(quán)益被侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，雇主為了家人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著想往往會(huì)忍氣吞聲，放棄維權(quán)的途徑。

（五）家政服務(wù)行業(yè)規(guī)范缺失

目前，本市家政服務(wù)行業(yè)存在企業(yè)規(guī)模偏小、組織化程度不高、服務(wù)不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)化水平較低、消費(fèi)者認(rèn)可度不高等問(wèn)題。

二、推動(dòng)上海市家政服務(wù)業(yè)規(guī)范發(fā)展的建議

（一）制定家政服務(wù)行業(yè)地方性法規(guī)

我國(guó)沒(méi)有專門(mén)規(guī)范家政服務(wù)業(yè)的法律或者地方性法規(guī)，上海市政府辦公廳曾在2012年發(fā)布《關(guān)于本市鼓勵(lì)發(fā)展家政服務(wù)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，但規(guī)定比較原則，難以滿足上海市家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，凸顯了地方性立法的必要性和迫切性。

（二）建立與完善家政服務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制

1.明確家政服務(wù)行業(yè)主管部門(mén)。根據(jù)商務(wù)部家政服務(wù)暫行管理辦法第4條和第5條規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容，建議在上海的地方性立法中進(jìn)一步明確商務(wù)部門(mén)是家政服務(wù)業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)，按其行業(yè)管理職責(zé)承擔(dān)家政服務(wù)業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，從源頭上避免“九龍治水”的亂象。

2.加強(qiáng)多部門(mén)協(xié)同管理。促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)健康發(fā)展離不開(kāi)各部門(mén)的分工協(xié)作，相互配合，工商、人社、公安、民政、稅務(wù)、婦聯(lián)等相關(guān)部門(mén)在維護(hù)家政服務(wù)行業(yè)規(guī)范發(fā)展中要發(fā)揮積極作用，形成工作合力。

3.建立部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。即市級(jí)政府部門(mén)、各區(qū)相關(guān)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)共同參與的家政服務(wù)業(yè)聯(lián)席會(huì)議制度，由分管副市長(zhǎng)作為工作機(jī)制的負(fù)責(zé)人，定期召集有關(guān)部門(mén)重點(diǎn)研究家政服務(wù)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)及難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，充分發(fā)揮對(duì)家政服務(wù)行業(yè)協(xié)調(diào)管理和對(duì)家政服務(wù)行業(yè)及其管理部門(mén)的監(jiān)督作用。

（三）維護(hù)家政服務(wù)三方主體的合法權(quán)益

1.理順三方法律關(guān)系。對(duì)于實(shí)行員工制的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，家政服務(wù)人員的身份變成了家政服務(wù)機(jī)構(gòu)的職工，其與家政服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，受所屬家政服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，相應(yīng)的法律責(zé)任也由家政服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。而雇主主要是和家政服務(wù)機(jī)構(gòu)之間存在家政服務(wù)協(xié)議，和家政服務(wù)人員之間并不存在直接法律關(guān)系;對(duì)于沒(méi)有實(shí)行員工制或者實(shí)行“準(zhǔn)員工制”的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，家政服務(wù)機(jī)構(gòu)和家政服務(wù)人員之間是勞務(wù)派遣法律關(guān)系，而家政服務(wù)人員和和雇主之間則是勞務(wù)關(guān)系，對(duì)于家政服務(wù)人員的法律責(zé)任應(yīng)更多由其自己承擔(dān)。

2.完善家政服務(wù)合同。實(shí)行員工制的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)自己錄用的家政服務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)簽訂勞動(dòng)合同。家政服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)自己介紹的家政服務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)提示雇主與家政服務(wù)人員訂立家政服務(wù)協(xié)議，明確服務(wù)內(nèi)容、勞動(dòng)報(bào)酬及支付方式等雙方的權(quán)利義務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定平等保護(hù)各方主體的示范合同。同時(shí)，合同各方也可以進(jìn)一步平等協(xié)商，對(duì)勞動(dòng)的時(shí)間、條件、質(zhì)量、工資報(bào)酬、權(quán)益保障、爭(zhēng)議處理等事項(xiàng)作出明確的規(guī)定，增強(qiáng)雇主、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)和家政服務(wù)人員三方之間的信任，減少糾紛的發(fā)生。

3.明確家政服務(wù)人員權(quán)利義務(wù)。從家政服務(wù)業(yè)目前現(xiàn)狀看，對(duì)于有條件實(shí)行“員工制”的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)可以鼓勵(lì)其按照一般企業(yè)的途徑為家政服務(wù)人員繳納“五險(xiǎn)一金”，保障家政服務(wù)人員的合法權(quán)利。家政服務(wù)人員按照約定履行家政服務(wù)義務(wù)的，有權(quán)按照約定取得勞動(dòng)報(bào)酬。任何人不得拒絕、拖延支付勞動(dòng)報(bào)酬或者克扣勞動(dòng)報(bào)酬。家政服務(wù)人員提供家政服務(wù)時(shí)，有權(quán)要求為其提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件;對(duì)可能危及生命安全的家政服務(wù)，有權(quán)予以拒絕。在約定的工作時(shí)間以外，有權(quán)休息，在國(guó)家規(guī)定的節(jié)假日有權(quán)休假。

4.明確雇主的權(quán)利義務(wù)。家政服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)將自己的家政服務(wù)經(jīng)歷和能力，如實(shí)告知家政服務(wù)機(jī)構(gòu)和雇主，不得編造虛假的家政服務(wù)經(jīng)歷和能力。雇主可以通過(guò)家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)核實(shí)相關(guān)信息。家政服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照約定，完成相應(yīng)的家政服務(wù)工作。家政服務(wù)人員不得侮辱、謾罵、毆打自己的服務(wù)對(duì)象，不得有偷盜雇主的財(cái)物等違反法律、法規(guī)和職業(yè)道德的行為。

5.明確家政服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)。家政服務(wù)機(jī)構(gòu)符合國(guó)家和本市規(guī)定的，可以享有稅收優(yōu)惠和資金支持。家政服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)自己錄用的家政服務(wù)人員或者介紹從事家政服務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)身份證件和健康證明，了解其從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。家政服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如實(shí)向雇主介紹家政服務(wù)人員的姓名、年齡、健康狀況、從業(yè)經(jīng)歷、家政服務(wù)技能等級(jí)等情況，不得隱瞞真實(shí)信息誤導(dǎo)雇主，不得扣押家政服務(wù)人員身份證，學(xué)歷、資格證明等證件原件。

（四）加強(qiáng)家政服務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

1.加大源頭供給。重點(diǎn)依托現(xiàn)有職業(yè)院校，鼓勵(lì)開(kāi)設(shè)家政服務(wù)相關(guān)專業(yè)，增加家政服務(wù)種類，加大對(duì)未來(lái)從業(yè)人員的職前教育學(xué)歷培養(yǎng)。

2.建立家政服務(wù)培訓(xùn)協(xié)作機(jī)制。由市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)會(huì)同工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織和家政服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)建立家政服務(wù)培訓(xùn)協(xié)作機(jī)制，以出臺(tái)從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃為抓手，加大家政服務(wù)員非學(xué)歷培訓(xùn)力度，重點(diǎn)依托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)育嬰員、養(yǎng)老護(hù)理員等需持證上崗的從業(yè)人員開(kāi)展職前職后培養(yǎng)培訓(xùn)。

3.嚴(yán)格家政服務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容。家政服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并考核合格，提高其職業(yè)道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。培訓(xùn)的具體內(nèi)容可以由行業(yè)協(xié)會(huì)指定。

4.推行“專業(yè)家政服務(wù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行“家政服務(wù)員等級(jí)（星級(jí)）培訓(xùn)”和“家政服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理者培訓(xùn)”。家政服務(wù)機(jī)構(gòu)推行“家政服務(wù)員崗前培訓(xùn)和崗中培訓(xùn)”的分層培訓(xùn)機(jī)制，扶持專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)培育一大批懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的“互聯(lián)網(wǎng)+家政服務(wù)業(yè)”經(jīng)營(yíng)管理人才。建立“大學(xué)生家政服務(wù)創(chuàng)業(yè)實(shí)踐基地”，為家政服務(wù)業(yè)帶來(lái)一批高層次、年輕化的家政服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理人才。

（五）加強(qiáng)家政服務(wù)行業(yè)信息化建設(shè)

1.搭建全市統(tǒng)一的家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。統(tǒng)一家政服務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)信息互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)挖掘市場(chǎng)需求、分析消費(fèi)者特點(diǎn)、創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目、提升管理水平。依托該平臺(tái)，雇主、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)人員三方可以線上咨詢、查詢、訂單、點(diǎn)評(píng)、反饋與線下服務(wù)、維護(hù)相結(jié)合，提升家政服務(wù)的人性化、多樣化、便捷度，提高家政服務(wù)行業(yè)的信息化水平。

2.建設(shè)家政服務(wù)誠(chéng)信體系。以家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為基礎(chǔ)，并與公共信用信息服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，建立包含家政服務(wù)人員自然人基本信息、從業(yè)經(jīng)歷和服務(wù)技能等內(nèi)容的家政服務(wù)人員檔案數(shù)據(jù)，建立家政從業(yè)人員紅黑名單。

（六）充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用

促進(jìn)家政服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展，積極落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018—2020年）》等文件精神，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮家政服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律管理等方面重要作用，體現(xiàn)其“協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)、管理”的職能。