亟需行政治理為“套路貸”套上緊箍

咒鄭輝

當(dāng)前，民間借貸領(lǐng)域的有組織非法放貸現(xiàn)象及其社會(huì)危害值得高度關(guān)注。此類(lèi)放貸機(jī)構(gòu)假借“金融科技公司” “金融信息服務(wù)公司” “互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)公司” “信息技術(shù)公司” “投資咨詢公司” “網(wǎng)絡(luò)科技公司”等正規(guī)公司名號(hào)，有組織地實(shí)施非法放貸活動(dòng)，給國(guó)家金融秩序和群眾財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大危害，有必要加強(qiáng)情勢(shì)預(yù)判，尤其宜從制度供給層面給出治理思路和解決方案。

一、有組織非法放貸活動(dòng)愈演愈烈

現(xiàn)階段最典型、社會(huì)危害最?lèi)毫拥挠薪M織非法放貸形式是“套路貸”?！疤茁焚J”不是嚴(yán)格的法律概念，一般根據(jù)其行為樣態(tài)描述為：假借民間借貸之名，與被害人簽訂“虛假、陰陽(yáng)合同”等明顯對(duì)其不利的各類(lèi)合同，通過(guò)“制造資金給付憑證或證據(jù)”，肆意認(rèn)定違約、“轉(zhuǎn)單平賬”等方式虛增債務(wù)，進(jìn)而向被害人或者其親友索要虛假借款，或者以暴力、威脅、提起民事訴訟等手段非法占有被害人或者其親友的財(cái)產(chǎn)?！疤茁焚J”違法犯罪的發(fā)展蔓延，不僅直接侵害被害人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而且其中摻雜的暴力、威脅、虛假訴訟等索款手段又容易誘發(fā)其他犯罪，甚至造成被害人輟學(xué)、自殺、賣(mài)房抵債等嚴(yán)重后果，帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題?！疤茁焚J”行為嚴(yán)重?cái)_亂金融市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重妨害司法公正，嚴(yán)重影響人民群眾安全感和社會(huì)和諧穩(wěn)定，社會(huì)危害性大，人民群眾反映強(qiáng)烈。

近來(lái)，隨著司法機(jī)關(guān)對(duì)“套路貸”打擊力度的加大，傳統(tǒng)的“套路貸”開(kāi)始升級(jí)變異，演化為“校園貸” “現(xiàn)金貸”等新的“套路貸”模式。升級(jí)后的“套路貸”規(guī)避了傳統(tǒng)“套路貸”可能觸犯刑律的手法，在手段方式上更加隱蔽、在行為定性上更加模糊。如現(xiàn)金貸，行為人不再采用“偽造銀行流水” “轉(zhuǎn)單平賬”等“套路貸”的傳統(tǒng)典型手法，在催討債務(wù)中也不使用威脅、恐嚇等老手段，而是通過(guò)持續(xù)滋擾、給親戚朋友老師同學(xué)打電話等新方式。對(duì)此類(lèi)行為如何定性，是否予以刑法介入，是當(dāng)前階段“套路貸”治理中困擾司法機(jī)關(guān)的難題。有組織的非法放貸并未根絕，而是通過(guò)升級(jí)迭代的方式，試圖規(guī)避法律的監(jiān)管治理。在特定環(huán)境下甚至可以結(jié)合技術(shù)手段（如信息網(wǎng)絡(luò)）繁衍以至愈演愈烈（如P2P網(wǎng)絡(luò)貸款）。因此，對(duì)有組織非法放貸不能掩耳盜鈴、視而不見(jiàn)，而必須采取有效措施予以遏制。

二、行政治理手段嚴(yán)重匱乏

（一）行政監(jiān)管缺位

行政管理缺位、行政治理真空是導(dǎo)致“套路貸”滋生、蔓延甚至是民間借貸領(lǐng)域亂象叢生的重要原因。按照現(xiàn)在的職權(quán)配備和執(zhí)法體制，“套路貸”違法行為處于地方金融監(jiān)管局、銀保監(jiān)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管局三不管的真空地帶，導(dǎo)致高利貸升級(jí)異化為“套路貸”違法甚至“套路貸”犯罪。

相關(guān)的三部門(mén)不加管理或者無(wú)法管理的原因在于：

1.監(jiān)管歸屬的標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一。對(duì)市場(chǎng)主體是采用由向其頒發(fā)牌照的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”，還是根據(jù)市場(chǎng)主體的行為性質(zhì)確定采取“行為監(jiān)管”？現(xiàn)在的處境是無(wú)論采取哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，都將面臨難以克服的困難。以地方金融監(jiān)管局為例，按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管，地方金融監(jiān)管局對(duì)持牌的小貸公司進(jìn)行監(jiān)管。但現(xiàn)在市場(chǎng)上從事“套路貸”的公司都是無(wú)牌從事民間借貸等金融活動(dòng)的公司，真正有牌照的小貸公司從事“套路貸”基本沒(méi)有。反之，依據(jù)行為監(jiān)管，地方金融監(jiān)管局從事小額貸款業(yè)務(wù)監(jiān)管，或者無(wú)牌擅自從事小額貸款業(yè)務(wù)。行為監(jiān)管的弊端是要對(duì)監(jiān)管對(duì)象的行為屬性作預(yù)先的實(shí)質(zhì)判斷，再確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上作實(shí)質(zhì)判斷的機(jī)構(gòu)是不存在的，因此容易產(chǎn)生部門(mén)之間的推諉。通常的理由是：“套路貸”已涉及違法犯罪行為，并不是真正意義上的小額貸款業(yè)務(wù)，因此不屬于行政監(jiān)管范圍。

2.執(zhí)法能力不足、執(zhí)法手段缺乏。首先是人手不夠。省級(jí)的金融監(jiān)管局由地方處對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，地方處一般3～4人，光是有牌照的小額貸款公司都監(jiān)管不過(guò)來(lái)，更遑論無(wú)牌的小貸公司和從事“套路貸”的組織。銀保監(jiān)會(huì)也同樣如此，在現(xiàn)有的人員配置上，客觀上無(wú)法履行監(jiān)管職責(zé)。其次，缺乏執(zhí)法手段。金融監(jiān)管局、銀保監(jiān)會(huì)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，無(wú)法對(duì)“套路貸”違法犯罪行為進(jìn)行查處。尤其是不少“套路貸”行為是有組織的甚至是黑社會(huì)性質(zhì)組織行為，金融監(jiān)管局、銀保監(jiān)會(huì)對(duì)其無(wú)力查辦。

（二）行刑介入錯(cuò)位

理論上早有共識(shí)，刑法具有“二次保障性”特征，是社會(huì)的最后屏障。換句話講，即使行為侵害或者威脅了他人的生活利益或者社會(huì)公共利益，也并非必須直接動(dòng)用刑法。只有在其他社會(huì)治理手段不充分或者不足以懲治特定的違法行為，必須采取刑法這一最嚴(yán)厲的制裁手段時(shí)，才可以動(dòng)用刑法。實(shí)踐中，雖然在理論上和實(shí)務(wù)界都有要求高利貸入刑的呼聲，但實(shí)際上真實(shí)、自愿的高利貸行為并不具有刑法意義上的社會(huì)危害性。只是在特定的條件下，為防止一方利用資源優(yōu)勢(shì)對(duì)另一方的過(guò)度剝奪，民法、行政法才可適度干預(yù)。但就刑法而言，以消極不介入為妥。此外，在當(dāng)前的“套路貸”案件中，行為人刻意制造完整的民事證據(jù)鏈假象，形式上看似完美無(wú)缺，然而卻導(dǎo)致民事救濟(jì)手段失效。

在立法上，相應(yīng)規(guī)范的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)規(guī)范、行政規(guī)范設(shè)立在前，刑法規(guī)范設(shè)立在后。在治理上，不能在行為尚不構(gòu)成行政違法的情況下，直接動(dòng)用刑法，以犯罪論處。但是，在有組織放貸領(lǐng)域特別是“套路貸”的治理中，卻呈現(xiàn)刑法與行政法順位倒置、功能錯(cuò)位的現(xiàn)象?！疤茁焚J”有組織放貸模式在公安機(jī)關(guān)以涉嫌虛假訴訟、敲詐勒索罪刑事打擊處理前，立法闕如和體制不足，致使對(duì)“套路貸”的行政管理缺位，出現(xiàn)治理真空。倘若任何一個(gè)非法從事“套路貸”的組織，沒(méi)有任何的行政監(jiān)管、行政處罰，結(jié)果出事了直接課以刑罰，且只能課以刑罰，坦率講并非是正常的社會(huì)現(xiàn)象，既不符合現(xiàn)代治理理念，也與刑法、行政法的功能定位相悖。

三、亟須加強(qiáng)對(duì)有組織非法放貸的行政治理

應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政法、行政手段在治理有組織非法放貸中的作用，通過(guò)行政力量的介入、行政手段的運(yùn)用，對(duì)有組織非法放貸活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管，填補(bǔ)治理真空，避免刑法沖在社會(huì)治理最前面的不當(dāng)局面。就加強(qiáng)有組織非法放貸的行政監(jiān)管而言，建議在以下方面予以完善：

（一）增加制度供給，早日出臺(tái)《非存款類(lèi)放貸組織條例》。2015年8月12日中國(guó)人民銀行起草的《非存款類(lèi)放貸組織條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)放貸條例）由國(guó)務(wù)院法制辦公室（已并入司法部）公開(kāi)征求意見(jiàn)。2018年3月14日，國(guó)務(wù)院法制辦公室（同前）發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》，明確將放貸條例列入“提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議”的立法項(xiàng)目。面對(duì)市場(chǎng)高利貸、“套路貸”等有組織放貸亂象，可以在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)放貸條例。該條例可以采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管相結(jié)合原則，將持牌和無(wú)牌的有組織放貸行為都?xì)w口地方金融監(jiān)管局監(jiān)管。對(duì)于衍生于高利貸的“套路貸”行為，同樣歸屬地方金融監(jiān)管局監(jiān)管，其中違法行為，由地方金融監(jiān)管局依法處罰，涉及犯罪的，由地方金融監(jiān)管局移送司法機(jī)關(guān)。

（二）加快推動(dòng)出臺(tái)債務(wù)催收法。“套路貸”等非法放貸業(yè)務(wù)中所涉及暴力催收、反復(fù)滋擾、恐嚇、侮辱等，影響借款人的正常工作生活。需要加快推動(dòng)全國(guó)人大出臺(tái)相關(guān)立法，規(guī)范放貸人及其委托第三方催收或追賬活動(dòng)。如果專(zhuān)項(xiàng)立法現(xiàn)階段無(wú)法出臺(tái)，建議在前述的放貸條例中作出明確規(guī)定。

（三）成立專(zhuān)門(mén)的非法金融行為稽查機(jī)構(gòu)。面對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人手少、監(jiān)管力量較弱的情況，建議設(shè)立非法金融行為的專(zhuān)門(mén)稽查機(jī)構(gòu)。由稽查機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)上的非法金融行為進(jìn)行統(tǒng)一稽查監(jiān)管。具體設(shè)想是，在省一級(jí)地方金融監(jiān)管局設(shè)立金融稽查總隊(duì)，地市一級(jí)設(shè)立稽查支隊(duì)，共兩級(jí)機(jī)構(gòu)組織。特別需要指出的是，金融稽查機(jī)構(gòu)的稽查對(duì)象不僅包括有牌照違法經(jīng)營(yíng)、無(wú)牌照非法經(jīng)營(yíng)的，也包括衍生于高利貸的“套路貸”等有組織非法放貸違法犯罪行為，從而形成統(tǒng)一的全覆蓋的監(jiān)管稽查體制。