地方立法重復(fù)上位法的原因與對(duì)策

崔佳佳

【摘 要】目前地方立法權(quán)運(yùn)行中普遍存在重復(fù)上位法相關(guān)條文的現(xiàn)象，且隨著地方立法主體的擴(kuò)容，此現(xiàn)象愈加明顯?；趯?duì)地方立重復(fù)上位法內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)梳理的考察，發(fā)現(xiàn)地方立法重復(fù)上位法比較嚴(yán)重。究其原因，在于《立法法》的規(guī)定不明確；省、市之間立法范圍不明確；人大常委會(huì)介入立法工作較晚。根據(jù)原因本文提出具體的對(duì)策建議包括明確《立法法》“不重復(fù)”規(guī)定的內(nèi)容；明確省和市的立法界限；人大常委會(huì)提前介入立法工作。以期為解決地方立法重復(fù)上位法問題提供參考意見。

【關(guān)鍵詞】地方立法；重復(fù)立法；立法法

現(xiàn)階段我國(guó)在法治國(guó)家的建設(shè)過程中，逐步加強(qiáng)了對(duì)于立法工作的重視和投入，強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量，地方立法工作也得到了相應(yīng)的發(fā)展和進(jìn)步。然而在實(shí)踐中，地方立法過程中卻存在著重復(fù)上位法問題。

一、“地方立法重復(fù)上位法”的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)梳理

（一）“地方立法重復(fù)上位法”的內(nèi)涵

目前，關(guān)于“地方立法重復(fù)”中“重復(fù)”的含義，學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。立法“重復(fù)”既可以是文字內(nèi)容方面的重復(fù)，也可以是篇章結(jié)構(gòu)方面的重復(fù)。在實(shí)踐中地方立法重復(fù)上位法主要有三種表現(xiàn)：1.立法范圍重復(fù)。即地方性法規(guī)規(guī)范的事項(xiàng)與上位法一致，對(duì)上位法已經(jīng)明確的事項(xiàng)加以重復(fù)表述。2.結(jié)構(gòu)體例重復(fù)。地方立法主體模仿沿襲上位法的篇章結(jié)構(gòu)，與上位法的章節(jié)安排相似。3.條文內(nèi)容重復(fù)。即地方性法規(guī)對(duì)上位法有關(guān)條款整條、整段“摘抄”或者略加修改予以“引用”。

（二）“地方立法重復(fù)上位法”的現(xiàn)實(shí)梳理

考察地方立法重復(fù)上位法的現(xiàn)實(shí)情況，若對(duì)所有的地方性法規(guī)都作梳理顯然超出了筆者的能力范圍。為此，筆者選擇學(xué)術(shù)界既有的研究成果進(jìn)行論證。從立法范圍來看，無論是在立法空間較大的市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，還是在立法權(quán)限較小的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，地方立法與上位法的重復(fù)情況都比較嚴(yán)重。從時(shí)間跨度來看，在2015年《立法法》明確“不重復(fù)”規(guī)定之前，地方立法重復(fù)上位法就已經(jīng)存在，且在“不重復(fù)”規(guī)定實(shí)施后，地方立法重復(fù)上位法仍然存在，沒有得到根本遏制。從地域上看，各地都存在重復(fù)立法行為，不是個(gè)別區(qū)域的問題。由此可知，地方立法重復(fù)上位法問題由來已久且在全國(guó)各地普遍存在，但是始終未得到根本解決，《立法法》第73條第4款“對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”的規(guī)定未受到應(yīng)有的重視。

二、“地方立法重復(fù)上位法”的原因分析

（一）《立法法》相關(guān)規(guī)定不明確

2015年新修訂的《立法法》在其第73條增加規(guī)定：“一般不作重復(fù)性規(guī)定。”但是，對(duì)于什么是“一般”，如何認(rèn)定地方性法規(guī)的內(nèi)容是否屬于“一般”？“重復(fù)”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？對(duì)上述問題，《立法法》的規(guī)定并不明確，全國(guó)人大常委會(huì)也沒有對(duì)此規(guī)定作出詳細(xì)的立法解釋。更重要的是，地方立法重復(fù)上位法的法律后果是什么，新修訂的《立法法》也未明確規(guī)定，使得《立法法》73條第4款的規(guī)定在實(shí)踐中缺乏可操作性。

（二）省、市之間立法范圍不明確

《立法法》第72條第1款對(duì)省的立法范圍規(guī)定為：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域的需要立法”，72條第2款對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法范圍規(guī)定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化等方面的事項(xiàng)”，然而這三方面的具體內(nèi)涵與外延沒有明確界定。例如“等”的內(nèi)涵，到底是“等內(nèi)”即設(shè)區(qū)的市只能就這三方面立法，還是“等外”即設(shè)區(qū)的市立法范圍不局限于這三事項(xiàng)。省、市立法范圍劃分不清，地方立法主體為避免立法出現(xiàn)出錯(cuò)，往往會(huì)采取保守態(tài)度，于是在立法中就會(huì)重復(fù)上位法。

（三）人大常委會(huì)介入立法工作較晚

地方性法規(guī)草案提交人大常委會(huì)審議時(shí)，草案的基本框架及主要內(nèi)容已經(jīng)定型，討論審議能糾正的條文相對(duì)有限，每次常委會(huì)開會(huì)時(shí)，議題很多，討論立法僅是其中之一，作為專門立法機(jī)關(guān)的地方人大常委會(huì)在法規(guī)降低重復(fù)上位法的作用有限。

三、解決“地方立法重復(fù)上位法”的對(duì)策

（一）細(xì)化《立法法》“一般不作重復(fù)”的規(guī)定

筆者認(rèn)為，可以從以下方面細(xì)化《立法法》“一般不作重復(fù)”的規(guī)定：1.細(xì)化“一般”的內(nèi)涵。那么哪些是屬于“一般”不重復(fù)的內(nèi)容呢？結(jié)合當(dāng)前普遍存在的地方立法重復(fù)上位法現(xiàn)象，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)可以出臺(tái)規(guī)定，明確地方立法不可以重復(fù)的邊界和范疇。2.界定“重復(fù)”的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)角度去界定“重復(fù)”。一看地方性法規(guī)的篇章結(jié)構(gòu)；二看內(nèi)容。3.規(guī)定“重復(fù)”的法律后果。上級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)報(bào)送審查備案的地方性法規(guī)要進(jìn)行“重復(fù)性”審查，對(duì)于地方性法規(guī)重復(fù)上位法較嚴(yán)重的立法行為要給予批評(píng)指正，對(duì)于嚴(yán)重重復(fù)的法條可以予以退回修改。

（二）明確省和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限

首先，對(duì)《立法法》第72條第2款的規(guī)定中“等”限定在所列舉的三方面。大部分新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，人員、工作機(jī)制都還沒配套，此時(shí)賦予它們寬泛的立法范圍，不利于中央對(duì)地方立法的把控，另外，將“等”認(rèn)定為“等內(nèi)”，省和設(shè)區(qū)的市立法范圍重復(fù)交叉情況也會(huì)減少，避免了重復(fù)立法。其次，在全省各市范圍內(nèi)普遍存在的問題或者重大事項(xiàng)，應(yīng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)來解決和調(diào)整。省級(jí)人大及其常委會(huì)在其立法時(shí)，有關(guān)工作人員應(yīng)就立法的宗旨、主要內(nèi)容等與各市立法機(jī)關(guān)做好溝通協(xié)商，廣泛收集各市意見。最后，在某市范圍內(nèi)才有的問題或者事項(xiàng)，就由設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)來解決或者調(diào)整。相對(duì)于全省范圍內(nèi)，個(gè)別問題或事項(xiàng)僅在個(gè)別市內(nèi)存在，設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)實(shí)際需要在法定的立法權(quán)限下自主立法。

（三）人大法工委提前介入立法工作

人大法工委人員的立法專業(yè)能力強(qiáng)，但是在實(shí)際立法工作，其深度參與立法工作較晚，法工委在立法工作上的專業(yè)性體現(xiàn)有限。人大法工委人員可以提早進(jìn)入法規(guī)起草工作，加強(qiáng)立法專業(yè)指導(dǎo)，提高實(shí)質(zhì)性、具體化條款的數(shù)量，減少原則性、籠統(tǒng)性條款。人大法工委作為專業(yè)的立法人員對(duì)起草單位在起草工作中遇到重復(fù)上位法問題也能及時(shí)提出整改意見。如此，既提高了起草單位的工作效率，又在起草環(huán)節(jié)，就防止地方立法重復(fù)上位法問題嚴(yán)重化。

四、結(jié)語

地方立法重復(fù)削弱了地方性法規(guī)的特色性和可操作性，降低了地方立法的質(zhì)量。防范地方立法重復(fù)上位法，還有賴于地方立法制度的完善與立法人員自身素質(zhì)能力的提高等多種因素，希望能以綿薄之力為解決地方立法重復(fù)上位法問題提供些許幫助。

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