城市旅游轉(zhuǎn)型與旅游制度創(chuàng)新的思維轉(zhuǎn)向

章錦河

Doi：lO.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.004

改革開放40年來，中國旅游發(fā)展取得了世界矚目的成就，正由旅游大國向旅游強(qiáng)國闊步邁進(jìn)，但也面臨發(fā)展不平衡不充分、文化和旅游部門深度融合、轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題，而旅游制度創(chuàng)新則是解決中國旅游發(fā)展存在問題的關(guān)鍵與鑰匙。馬波教授在“2018《旅游學(xué)刊》中國旅游研究年會”上做了題為《開創(chuàng)旅游制度學(xué)派：契機(jī)、訴求與方法》的主旨報(bào)告，既是對現(xiàn)實(shí)困惑的回應(yīng)，更是對理論創(chuàng)新的渴求，將有力推進(jìn)中國旅游制度建設(shè)與研究的深入。

一、城市旅游轉(zhuǎn)型的發(fā)展態(tài)勢

城市旅游轉(zhuǎn)型既緣于城市轉(zhuǎn)型，又促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型。城市轉(zhuǎn)型包括但不限于資源枯竭型城市，是人口超齡、資源短缺、能源緊缺、生態(tài)脆弱、環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張等城市問題加劇背景下的必然選擇，是對過往城市發(fā)展理念與模式的反思。“低碳、智慧、開放、友好、共享”是城市轉(zhuǎn)型的新理念，“產(chǎn)業(yè)重組、空間重構(gòu)、資源再生、服務(wù)提升、生態(tài)管控、政府治理”等是城市轉(zhuǎn)型的新主張，“生產(chǎn)型城市”向“消費(fèi)型城市”轉(zhuǎn)變是城市職能轉(zhuǎn)型的新態(tài)勢。城市轉(zhuǎn)型的新理念、新主張與新態(tài)勢，契合了城市旅游轉(zhuǎn)型的方向與基本路徑。當(dāng)前城市旅游轉(zhuǎn)型的態(tài)勢主要體現(xiàn)在10個(gè)方面：（1）從以往通過大項(xiàng)目、大投資招商的龍頭項(xiàng)目牽引式旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)與滿足市場需求，提供新型爆款小業(yè)態(tài)為主;（2）從內(nèi)向性的旅游產(chǎn)品打造轉(zhuǎn)向外向性的旅游產(chǎn)業(yè)培育，旅游產(chǎn)品通過產(chǎn)業(yè)化的價(jià)值鏈延伸與整合，實(shí)現(xiàn)旅游價(jià)值的規(guī)模增長與溢出;（3）更加注重品牌，旅游品質(zhì)是旅游品牌的基礎(chǔ)，旅游品牌既是旅游品質(zhì)的象征，更是旅游品質(zhì)的市場拓展、制約與保障;（4）旅游投資由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向企業(yè)主體，從政府資金引導(dǎo)轉(zhuǎn)為企業(yè)、社會資本運(yùn)作為主;（5）旅游績效考核由旅游人次轉(zhuǎn)向旅游收入，優(yōu)質(zhì)客源市場的培育與吸引成為城市旅游提質(zhì)增效的關(guān)鍵;（6）行為規(guī)范從各類旅游法律、法規(guī)、條例等制度剛性制約轉(zhuǎn)向旅游彈性規(guī)劃、指南、導(dǎo)則等制度柔性引領(lǐng);（7）旅游市場監(jiān)管由文旅部門主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同;（8）存量盤活代替增量發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)城市旅游精明增長的重要路徑;（9）更加注重細(xì)節(jié)，“成功在于細(xì)節(jié)，特色在于積累”“特色蘊(yùn)于細(xì)節(jié)，匠心鑄就精品”的理念開始深入人心;（10）尋求靈活的發(fā)展機(jī)制，機(jī)制改革與創(chuàng)新是城市旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要保障。

二、旅游制度創(chuàng)新的思維轉(zhuǎn)向

制度關(guān)乎人的行為準(zhǔn)則與規(guī)范，制度創(chuàng)新重在解決社會現(xiàn)實(shí)問題。城市旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展所面臨的十大趨向?qū)嶋H上是城市旅游制度創(chuàng)新所面臨的制度環(huán)境，在此背景或環(huán)境下，城市旅游制度創(chuàng)新的思維轉(zhuǎn)向主要體現(xiàn)在以下6個(gè)方面：

第一，旅游制度視角從“供給端”到“需求端”。供給端導(dǎo)向的旅游制度建設(shè)遵循的是“我有什么？我能提供什么？我能更好服務(wù)什么？”的“我者”邏輯，強(qiáng)調(diào)旅游資源品質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格約束、服務(wù)規(guī)范、管理效能等制度建設(shè)，而需求端導(dǎo)向則是“他人需要什么？如何更好滿足他人需求？”的“他者”尊重，更注重旅游體驗(yàn)、文化訴求、地方感、場所精神、主客互動、滿意度等制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，城市社會資源旅游化、旅游資源社會化的雙向互動特征明顯，諸如商業(yè)休閑化（商業(yè)街區(qū)、商場等空間與設(shè)施的休閑利用）、服務(wù)社會化等現(xiàn)實(shí)變革，使得需求端導(dǎo)向的旅游制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新具有必要性與緊迫性。

第二，旅游制度創(chuàng)新主體從“政府”到“非政府”組織?！耙匀藶楸尽笔浅鞘薪ㄔO(shè)與發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)。政府部門往往是“供給端”的角色，對市場需求并不敏感，相比之下，各類旅游企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會以及旅游公益性組織更能感知市場需求，勢必在旅游制度，尤其是非正式旅游制度建設(shè)上發(fā)揮主體作用。構(gòu)建政府、NGO、企業(yè)、居民、游客等多方主體共同參與、多方協(xié)商、互相促進(jìn)的旅游制度建設(shè)主體體系，是城市旅游制度創(chuàng)新的重要保障。

第三，旅游制度類型從“規(guī)制/規(guī)范”到“認(rèn)知”。美國社會學(xué)家Richard Scott認(rèn)為“制度由規(guī)制性、規(guī)范性、認(rèn)知性三大基礎(chǔ)要素構(gòu)成”，也即，旅游制度可以相應(yīng)劃分為規(guī)制性旅游制度、規(guī)范性旅游制度與認(rèn)知性旅游制度。規(guī)制性旅游制度是剛性的，通過獎懲機(jī)制為受制成員提供積極或消極的激勵(lì)，如旅游法律、法規(guī)、條例等，遵循制度是工具理性的邏輯。規(guī)范性旅游制度強(qiáng)調(diào)制度對受眾的情感、價(jià)值與道德約束性，提出規(guī)范性期待，具有彈性，如各類旅游標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則、各種形式的旅游創(chuàng)建活動規(guī)范、旅游服務(wù)規(guī)范等。認(rèn)知性旅游制度強(qiáng)調(diào)制度的受眾的內(nèi)在建構(gòu)，形成共同的價(jià)值觀與行動準(zhǔn)則，如各類旅游指南、旅游信用等，遵循制度是價(jià)值理性的邏輯。

第四，旅游制度建設(shè)重點(diǎn)從“線下”轉(zhuǎn)到“線上”。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物流網(wǎng)、智能科技的飛速發(fā)展，線上旅游交易規(guī)模持續(xù)增長，旅游智能機(jī)器人服務(wù)指日可待，有關(guān)旅游餐飲、住宿、交通、景區(qū)點(diǎn)、旅游商品、旅游娛樂等傳統(tǒng)線下旅游產(chǎn)品與服務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)范面臨革新，而旅游互聯(lián)網(wǎng)金融、投資、運(yùn)營、安全、銷售、物流、大數(shù)據(jù)、投訴處理等以及旅游智能機(jī)器人服務(wù)規(guī)范亟待構(gòu)建?？萍家I(lǐng)未來，旅游業(yè)是高科技應(yīng)用的重要試驗(yàn)田與高科技普及化的重要橋梁，“線上”旅游制度創(chuàng)新具有前瞻性與溢出價(jià)值，將成為智能時(shí)代人們生活的藍(lán)本。

第五，旅游制度形式從“單一”到“多樣”?？缃缯稀a(chǎn)業(yè)融合、部門聯(lián)合、產(chǎn)品組合、中外結(jié)合等是全域旅游時(shí)代“旅游+”的核心要義。我國旅游制度形式相對單一，一般都是由各級政府，尤其是旅游行政管理部門制定與發(fā)布，且都是單獨(dú)成文，譬如《城市旅游服務(wù)中心規(guī)范》（LB/T 060-2017），優(yōu)點(diǎn)是針對性強(qiáng)，但由于缺乏部門溝通與協(xié)同，制度的落地性不強(qiáng)?！奥糜?”是旅游部門勇于擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，而“+旅游”是旅游部門積極作為的工作方式，例如在大力推進(jìn)“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興、大運(yùn)河文化帶、交通驛站等建設(shè)過程中，拓展旅游發(fā)展空間，突出旅游功能與作用，必然要求多方溝通、協(xié)調(diào)與協(xié)同。旅游的“嵌入性”特質(zhì)，使旅游制度形式多樣化將成為常態(tài)。多部門聯(lián)動與旅游制度嵌入其他制度文本之中，是旅游制度多樣化的兩種主要形式，這也是解決城市旅游用地、旅游服務(wù)中心、旅游驛站、旅游交通管制、旅游廁所、旅游公共設(shè)施、旅游公共服務(wù)等諸多現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)鍵。

第六，旅游制度評價(jià)從“效率”到“公平”。制度的效率與公平是對立統(tǒng)一的關(guān)系，統(tǒng)一是因?yàn)閮烧咦非蟮哪繕?biāo)具有一致性，對立在于兩者秉持價(jià)值觀的相異性。效率注重生產(chǎn)力，有量的屬性;公平則關(guān)注生產(chǎn)關(guān)系，有質(zhì)的屬性。不同發(fā)展階段，公平與效率所扮演的角色與地位具有差異性。在“全球政治覺醒（the massive global political awakening）”思潮的影響下，公平成為衡量政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新的重要指示器，也是彰顯人文價(jià)值和人文關(guān)懷的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。在當(dāng)前城市有機(jī)更新、歷史街區(qū)振興、文化遺產(chǎn)活化、公共空間共享、公共設(shè)施均等化過程中，堅(jiān)持居民需求導(dǎo)向（而非游客導(dǎo)向）、注重文化補(bǔ)償、強(qiáng)化地方性建構(gòu)等涉及“公平性”的制度設(shè)計(jì)，無疑是尤其重要的。