長三角一體化示范區(qū)呼之欲出

黃孝光

長三角腹地，淀山湖周邊，近日成為業(yè)界關(guān)注的焦點。此前因“環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)”綁在一起的上海青浦、浙江嘉善、江蘇吳江三地，如今伴隨著長三角新一輪區(qū)域規(guī)劃，很可能成為長三角一體化發(fā)展示范區(qū)所在地。

《中國新聞周刊》日前走訪發(fā)現(xiàn)，上述三地正在通過農(nóng)房集聚、騰退“低小散”企業(yè)等措施擴充土地留白，為新一輪的發(fā)展機遇留出充足空間。

多名受訪學(xué)者則表示，長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的核心任務(wù)不是經(jīng)濟發(fā)展，而在于打破阻礙要素資源流動的體制機制壁壘，助力長三角一體化發(fā)展邁上新臺階。

一體化樣板間

在剛剛閉幕的全國兩會上，全國人大代表、上海市委書記李強透露，國家發(fā)改委正在牽頭編制《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）。與此同時，上海正會同蘇浙兩省抓緊研究制定長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案，示范區(qū)將設(shè)立在上海、江蘇、浙江交界處。

對許多人而言，“長三角一體化發(fā)展示范區(qū)”是一個陡然出現(xiàn)的概念。

1月27日，這一概念同時出現(xiàn)在上海與浙江兩地的政府工作報告上。上海市長應(yīng)勇指出，“要全力實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，合力推進長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)”;浙江省長袁家軍則提到，“要加快落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，制定浙江推動長三角一體化發(fā)展行動綱要，共同打造長三角一體化發(fā)展示范區(qū)”。

什么是“長三角一體化發(fā)展示范區(qū)”？兩地報告均未作過多解釋，但它被視為今年長三角一體化戰(zhàn)略推進的最大亮點。

“這個示范區(qū)，實際上是浙江率先提出來的！”在接受《中國新聞周刊》采訪時，浙江大學(xué)區(qū)域和城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任陳建軍表示。

2011年，在上海進行大虹橋開發(fā)的背景下，陳建軍寫了一份報告，提出以大虹橋為長三角樞紐，建立長三角一體化試驗區(qū)，并得到時任浙江省委書記趙洪祝的批示。兩年后，浙江省牽頭成立長三角共同基金，陳建軍及其團隊在基金資助下，將“長三角一體化試驗區(qū)”的構(gòu)想做成了具體方案。

根據(jù)這個方案，試驗區(qū)將以上海虹橋樞紐地區(qū)為核心，包括上海長寧、青浦、嘉定、閔行和江蘇昆山、浙江嘉善等地在內(nèi)的廣域三角地區(qū)，其目的在于打破地區(qū)行政壁壘，形成一體化發(fā)展機制，優(yōu)化要素空間配置效率，促進二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

2014年，這份方案通過了相關(guān)部門鑒定，但沒有落地成功?！鞍汛蠛鐦蚣{入試驗區(qū)，上海不愿意，浙江也就沒法推行?！标惤ㄜ娊忉尩?。

浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化社區(qū)桃源新邨。姚莊鎮(zhèn)位于上海、浙江、江蘇交界地帶。

方案擱置幾年后，近期“試驗區(qū)”以“示范區(qū)”的面目重新面世，并隨著密集的報道，一直延伸到今年全國兩會的會場，成為代表委員熱議的焦點。

一時間，長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的輪廓呼之欲出。全國人大代表、上海社會科學(xué)院副院長張兆安認為，如果示范區(qū)建設(shè)成功，對整個中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化都可以起到非常重要的樣板作用。

不過，對于示范區(qū)“樣板作用”的具體內(nèi)涵，學(xué)界給出了不同的解讀。

部分學(xué)者認為，示范區(qū)要“對標(biāo)”長三角一體化的核心區(qū)域。2016年出臺的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，要在長三角城市群中構(gòu)建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，其中“一核”指上海。江蘇長江經(jīng)濟帶研究院特聘教授徐長樂表示，示范區(qū)的目的，在于將“一核”擴展成核心區(qū)域;在功能上“它將成為整個長三角的核心增長極，拓展上海的部分城市空間功能并對外輻射，形成長三角一體化發(fā)展更進一步的樣板”。

而另一些學(xué)者則認為，上海是引領(lǐng)型城市而非核心型城市。陳建軍曾提出“成長三角”的概念，他認為示范區(qū)有成為長三角新的增長極的可能，但更核心的任務(wù)是解決整個長三角的體制機制問題——“通過將長三角更高質(zhì)量一體化的方針、政策和實施步驟，在這里先行先試，磨合完善，然后總結(jié)提升、推廣復(fù)制?！?/p>

上海市方面的提法，則囊括了上述兩種思路。今年全國兩會期間，上海市委書記李強表示，“上海對內(nèi)開放，特別是面向長三角和長江流域，一直缺少一個核心承載區(qū);長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)，補上了這個‘缺。”

同時他也表示，“希望把示范區(qū)打造成為貫徹新發(fā)展理念的樣板間、一體化體制機制的試驗田和引領(lǐng)長三角一體化的重要引擎。”

達成毗鄰共識

“無論何種定位，示范區(qū)政策的出臺，都意味著長三角一體化發(fā)展要邁入一個新的階段?！标惤ㄜ娬f。

今年年初，長三角區(qū)域合作辦公室（簡稱長三角辦）落地上海。這個由安徽、浙江、江蘇和上海四地抽調(diào)工作人員，組建而成的跨區(qū)域機構(gòu)耗時數(shù)月，編制出《長江三角洲一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020）》，明確了長三角一體化發(fā)展的任務(wù)書、時間表和路線圖。

“長三角辦的設(shè)立是區(qū)域合作機制的一次重大突破。”長三角辦交通能源組組長、江蘇省的派駐代表羅偉光告訴《中國新聞周刊》，長三角辦作為一個誕生不久的溝通機制和協(xié)商平臺，在長三角區(qū)域合作上已經(jīng)發(fā)揮出重要作用。

太浦河流域橫跨滬蘇浙兩省一市，上游承擔(dān)太湖泄洪和內(nèi)河航運，下游承擔(dān)上海西部的供水功能。由于訴求分歧，地區(qū)之間難以形成合力，“太浦河后續(xù)工程”實行了多年卻進展緩慢。羅偉光說，長三角辦成立后，多次召集三地多個區(qū)縣尋找最大“公約數(shù)”，直到協(xié)商出一個均衡的解決方案。現(xiàn)在，青浦、吳江、嘉善建立了“聯(lián)合河長制”，定期開展聯(lián)合巡河。

“這種聯(lián)席會議平等協(xié)商的方式，確實可以解決很多問題，但是仍然有一些深層次、跨行政區(qū)的制度瓶頸，需要通過進一步深化一體化來克服?！鄙虾３鞘袆?chuàng)新經(jīng)濟研究中心主任任新建認為。

根據(jù)任新建的研究，滬蘇浙16個主要城市中，有14個城市將電子信息制造業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性競爭激烈。在破解產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化難題上，長三角尚缺一張統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)地圖來指導(dǎo)，而這并非長三角辦的層級所能做到。

“其實長三角一體化進程越來越明顯地遭遇到制度瓶頸?！笔讓瞄L三角一體化發(fā)展專家咨詢委員會成員、中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“要推進一體化，獲得發(fā)展紅利，就必須梳理哪些協(xié)調(diào)制度能起作用，哪些行政管理制度必須去打破，否則制度將像鐵板一樣，形成壁壘，踢不掉、繞不開，制約了要素流動和合作發(fā)展！”

如何打破制度瓶頸？任務(wù)落在了示范區(qū)上。

陳雯提到，歷史上長三角曾有過省市間的協(xié)調(diào)機構(gòu)——上世紀60年代的華東局和80年代的上海經(jīng)濟區(qū)，但嘗試都以失敗告終。

長三角城市群空間格局示意圖。資料來源：《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》2016

一步到位不可行，陳建軍后來提出“試驗區(qū)”的構(gòu)想，但并未被采用。其中原因，他認為是地區(qū)間的觀念差異，讓大家沒能取得共識：“浙江的想法，長三角是一個整體，應(yīng)搞大國大城市群;上海的想法是以上海為中心，搞大國大城。”

“其實大家都在權(quán)衡自己能獲得怎樣的好處，不是所有城市都非常積極?！标愽┨岬?，“有些城市覺得一體化把資源都吸聚到上海去了，就會有抗拒心態(tài)?！?/p>

共識的建立是一個逐步推進的過程。陳建軍提到，在這個過程中浙江做了兩件事，第一件事，將嘉善建設(shè)成中國唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點;第二件事，將嘉興打造成浙江省全面接軌上海的示范區(qū)。

經(jīng)年累月，情況漸生變化。今年2月浙江省委書記車俊到嘉善調(diào)研時提到，過去一年，上海多個區(qū)的黨政班子都主動到浙江拜訪。

“這種現(xiàn)象在以往并不多見?！奔紊瓶h發(fā)改局副局長李虹在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“在以前，我們縣某個單位的局長要到上海去接觸，幾乎是不現(xiàn)實的，因為層級就不對等。而這兩年上海姿態(tài)變得主動，嘉善對上海的接待多了，微信也加得多了?！?/p>

達成毗鄰共識只是示范區(qū)建設(shè)的必要條件之一。上海社會科學(xué)院副院長、信息研究所所長王振曾表示：“現(xiàn)在中國發(fā)展面臨一個問題，就是行政區(qū)域的分割往往會形成資源配置的低效率或者過分競爭，國家希望在要素市場、地區(qū)分工、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)上更多地邁向一體化。一體化是一個長期過程，中間有很多障礙，這個障礙誰先去突破，這個任務(wù)現(xiàn)在交給了長三角?！?/p>

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上表示，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。

“落實長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的現(xiàn)實步驟是從多個層面加快一體化的行動，包括示范區(qū)的建設(shè)。”陳建軍分析稱。

示范區(qū)概念公布后，選址問題成為公眾關(guān)注的焦點。2月19日，長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展專題審議會議上，上海市人大代表時筠侖拋出疑問：“示范區(qū)范圍到底花落誰家？”

“青嘉吳”方案

日前，《中國新聞周刊》就選址問題咨詢?nèi)叵嚓P(guān)部門，均表示需等待《綱要》的公布才能確定。

上海市委書記李強在今年全國兩會期間曾透露，長三角一體化示范區(qū)將設(shè)立在上海、江蘇、浙江交界處。

公開資料顯示，滬蘇浙交界處涉及行政區(qū)域包括上海市的青浦區(qū)、松江區(qū)與金山區(qū)，蘇州市的吳江區(qū)、昆山市與太倉市，浙江省的嘉興市嘉善縣、平湖市。這意味著，此前陳建軍圍繞“試驗區(qū)”構(gòu)想所圈的范圍，失去了可能性。

就在“示范區(qū)”概念出來的頭一個月，陳建軍發(fā)表文章呼吁“打破合作壁壘，建立長三角一體化發(fā)展試驗區(qū)”。文章提議，以上海虹橋樞紐地區(qū)為核心，形成一個包括上海市西南地區(qū)的長寧、閔行、青浦、松江4個行政區(qū)域以及江蘇昆山、浙江嘉善在內(nèi)的滬蘇浙交界的廣域三角地區(qū)，將其作為長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的先行試驗區(qū)。

江蘇長江經(jīng)濟帶研究院特聘教授徐長樂在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，上海向外拓展的程度決定了示范區(qū)的邊界所在。他據(jù)此推斷，上海大都市圈囊括的江蘇南通、蘇州、無錫，浙江嘉興、寧波、舟山等都有可能。這似乎與“滬蘇浙交界處”的官方界定沖突。徐長樂認為，具體實施上，選取部分區(qū)縣、分步實施的可能性也存在，但絕不會止步于小的圈層。

通過梳理公開報道，《中國新聞周刊》發(fā)現(xiàn)示范區(qū)的選址已經(jīng)初露端倪。

據(jù)上海青浦區(qū)組織部官方微博“青浦組工”消息，1月24日，青浦、吳江、嘉善三地黨校領(lǐng)導(dǎo)班子成員匯聚嘉善黨校，召開長三角一體化示范區(qū)黨校聯(lián)盟會議。

據(jù)浙江省政府新聞辦官方微信公眾號“浙江發(fā)布”顯示，2月12日，浙江省委書記車俊赴嘉善縣西塘鎮(zhèn)，了解長三角一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作情況。車俊強調(diào)，“實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的機遇是浙江全省的，更是嘉興、嘉善的?！?/p>

嘉善縣委宣傳部官方微信公眾號“嘉善發(fā)布”則透露，2月12日，嘉善黨政代表團赴青浦考察，嘉善縣委書記許晴明確提道：“青浦、吳江、嘉善同處于長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，都承擔(dān)著重大使命?！?/p>

中國民主促進會上海市委的官網(wǎng)更是直接點出了“青嘉吳示范區(qū)”的概念。3月9日，在全國政協(xié)民進界別小組會后，長三角滬蘇浙皖民進主委們繼續(xù)召開民進滬蘇浙皖主委第二次聯(lián)席會議。會議公布，示范區(qū)設(shè)在滬蘇浙交界處，即上海的青浦、浙江的嘉善和江蘇的吳江，簡稱為青嘉吳示范區(qū)。

民進中央副主席、上海交通大學(xué)副校長黃震進一步透露：“最先提出‘青嘉吳示范區(qū)這一概念，是在中共上海市委書記李強主持召開的專題協(xié)商座談會上，這一建議得到了李強的回應(yīng)與首肯?！?/p>

小姚莊與大上海

頂層規(guī)劃尚未出爐，基層探索已經(jīng)展開。近日，《中國新聞周刊》實地探訪發(fā)現(xiàn)，青嘉吳三地合作正在走向深入。

嘉善縣姚莊鎮(zhèn)位于長三角腹地，北面與江蘇吳江隔河相望，東連上海楓涇鎮(zhèn)，是浙江省接軌上海的第一站。歷史上，姚莊鎮(zhèn)就與上海、江蘇聯(lián)系密切。

在姚莊，當(dāng)?shù)亓鱾髦包S桃父子兵，十天收入過百萬”的故事。據(jù)姚莊鎮(zhèn)宣傳干事曹宇杰介紹，姚莊的黃桃品種源自上海。上世紀90年代，上海農(nóng)科院研制的黃桃在奉賢試種失敗，姚莊人得到消息，帶回幾株試種，意外取得成功。

如今在接軌上海的政策背景下，姚莊的產(chǎn)業(yè)與上海相連更加緊密。

“我們在上海有兩支招商小分隊，一支在閔行，一支在嘉定?！币ηf鎮(zhèn)宣傳干事曹宇杰告訴《中國新聞周刊》，目前姚莊全鎮(zhèn)90%以上的外資項目、80%以上的人才和70%以上的三產(chǎn)項目直接從上海引進，有接近200名高端人才居住在上海、工作在姚莊。

“歷史和社會的原因已經(jīng)把我們緊緊捆在一起，長三角一體化的國家戰(zhàn)略又給我們打了一支強心劑?！辈苡罱鼙硎荆谑痉秴^(qū)的機遇下毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有合作的意向。

3月11日，姚莊鎮(zhèn)發(fā)起成立了三地六鎮(zhèn)黨建聯(lián)盟，青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)、金澤鎮(zhèn)，吳江區(qū)汾湖高新區(qū)，嘉善縣西塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)由此打通了常態(tài)化的溝通渠道。

姚莊鎮(zhèn)黨委書記曹惠明表示，接下來姚莊鎮(zhèn)將“做足文章，奮力拼搏，把有限的土地要素等資源統(tǒng)籌謀劃好，在地塊上做好儲備，更好承接一些重大關(guān)鍵項目。”

嘉善縣發(fā)改局副局長李虹在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，目前雖然《綱要》尚未公布，但三地已經(jīng)開始主動謀劃?！拔覀円环矫娲蛲氀埽┤玑槍﹂L三角地區(qū)的企業(yè)開辦，設(shè)立了專門的服務(wù)區(qū)，空間也劃好了。另一方面，我們也在梳理各方面問題、摸清自己的底細，為迎接《規(guī)劃》的出臺做準備?！?/p>

今年2月，青浦、吳江、嘉善還聯(lián)合發(fā)布了 《2019年一體化發(fā)展工作方案》。根據(jù)這一方案，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區(qū)域概念性規(guī)劃研究，逐步實現(xiàn)規(guī)劃契合、設(shè)施匯合、產(chǎn)業(yè)耦合、功能聚合、治理融合、環(huán)保聯(lián)合和保障配合。

從對接到融合

事實上，長三角一體化的提法由來已久。

2008年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次將“長三角一體化”寫入國家文件。此后10年，國務(wù)院和國家有關(guān)部委先后發(fā)布《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（2010年）、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》（2016年）、《長三角一體化發(fā)展行動綱要》（2019年將出臺）等文件，對長三角一體化進行了數(shù)次規(guī)劃。

陳雯在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，即將出臺的新一輪《規(guī)劃》重點將是空間質(zhì)量的提高而非空間規(guī)劃問題，伴隨而來的必將是制度性的變革，“只有這樣，才有可能真正推動一體化走上新臺階”。

輿論認為，示范區(qū)被寄予厚望，不在于打通省域間的斷頭路，而在于解決120急救車跨省救援的問題——前者依靠區(qū)域合作，后者依靠的是區(qū)域一體化。

陳雯將當(dāng)前長三角區(qū)域一體化發(fā)展面臨的障礙，分為結(jié)構(gòu)性和制度性兩個方面。其中，結(jié)構(gòu)性障礙指客觀存在的地區(qū)差異，如語言不通、生態(tài)阻隔、經(jīng)濟水平差異等;而制度性障礙更多是出于地方保護主義思維，人為設(shè)置門檻和分割的政策、法規(guī)以及意識形態(tài)等方面的障礙?！斑@次的規(guī)劃，包括示范區(qū)建設(shè)，更著重解決制度性障礙，制度性障礙的解決也有利于解決結(jié)構(gòu)性的障礙問題?！?/p>

示范區(qū)如何能夠破除制度性的障礙？據(jù)陳建軍觀察，目前地方的思維仍局限于屬地管理：“青嘉吳這一區(qū)域確定為示范區(qū)的話，應(yīng)該作為一個整體去謀劃，如果三地依然在各自探索，最后建設(shè)的結(jié)果將依然是個拼盤?！?/p>

“如果把跨界的示范區(qū)完全當(dāng)成一個行政區(qū)對待，把三四個地方合并成一個區(qū)，就不是真正在解決跨界一體化的問題，還是會繼續(xù)帶來行政邊界協(xié)調(diào)問題。這樣的做法是一條死路，未來也沒法推廣。”陳雯提醒道，屬地管理是無法改變的前提，完全和過度強調(diào)整體也容易步入另一個極端，可能會使協(xié)調(diào)和一體化陷入僵局。

她認為，“在這輪一體化探索中，一定要理清地方自治與一體化的關(guān)系，審慎地制定一體化協(xié)調(diào)制度方案。單個行政區(qū)涉及的是內(nèi)部管理成本，多個地區(qū)間涉及的是交易成本，兩者都存在一定的規(guī)模邊界?！?/p>

邊界的把控源于實踐探索，因此示范區(qū)帶有很強的試驗性?！盀槭裁次乙恢碧嵩囼瀰^(qū)？因為中國還沒有類似的嘗試?！标惤ㄜ娬J為，“無論未來如何規(guī)劃，示范區(qū)的建設(shè)都將是一個不斷完善的過程，就像現(xiàn)在的長三角辦，仍需要通過吵架去磨合?！?/p>

對長三角辦的工作人員來說，工作狀態(tài)也隨著一體化的深入而發(fā)生轉(zhuǎn)變。長三角辦交通能源組組長羅偉光對《中國新聞周刊》說：“‘對接已經(jīng)是過去時了，‘融合才是進行時?！?/p>

在他看來，從一開始的合作對接，到現(xiàn)在的融合，擁有共同的身份認同，未來一體化的趨勢，也將會從物理性對接過渡到化學(xué)性融合。