減稅降費，更大的效應(yīng)在于穩(wěn)預(yù)期

賀斌

減稅降費是每年全國兩會代表委員熱議的話題之一，今年的全國兩會也不例外。

根據(jù)發(fā)布的2018政府工作報告量化指標(biāo)任務(wù)落實情況顯示，2018年全年，共為企業(yè)和個人減稅降費1.3萬億元。這意味著，2018年政府工作報告定下的1.1萬億元減稅降費任務(wù)，已在當(dāng)年年內(nèi)超額完成。

目前，中國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型期，減稅降費被提到了突出位置。減稅降費的根本目標(biāo)是賦能中國經(jīng)濟增長，通過逆周期調(diào)節(jié)，確保中國宏觀經(jīng)濟運行不滑出合理區(qū)間，此外還要賦予其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革功能，確保實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

2019年的減稅降費將會呈現(xiàn)哪些特點？減稅費和穩(wěn)增長之間如何實現(xiàn)平衡？

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希。

全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時指出，今年的減稅政策，不但要實現(xiàn)擴內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，更要針對穩(wěn)預(yù)期發(fā)力，讓企業(yè)擁有長遠(yuǎn)的預(yù)期，增加長期的投入，激活微觀主體的活力。

從特惠式減稅到普惠式減稅，從稅基式減稅到稅率式減稅

中國新聞周刊：2018年減稅降費任務(wù)能夠超額完成，其原因是什么？

劉尚希：2018年，中國實行積極的財政政策，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，積極財政政策的一個重要方面就是減稅降費。

減稅降費包括兩方面內(nèi)容，減稅和降費。其中，降費既包括行政事業(yè)的降費，也包括社保的降費，兩者差異較大，但整體來說都涉及企業(yè)負(fù)擔(dān)問題。

2018年，中國的減稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，是因為中央根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化作出調(diào)整，加大了減稅的力度;而到2019年，減稅的力度還會更大，這也是考慮到經(jīng)濟下行的壓力所作出的決策，既是穩(wěn)增長的需要，也是轉(zhuǎn)型升級、培育新動能的需要。

中國新聞周刊：減稅和培育新動能之間，有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？

劉尚希：培育新動能，就要激活微觀主體的活力，讓它們不僅眼前有活力，還要在投資、研發(fā)、創(chuàng)新等各方面有長期打算。只有這樣，企業(yè)的活力能持續(xù)，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級提供動力，由此形成新動能。

減稅只是一項政策，而新動能的培育需要多方面的政策發(fā)力，包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等，只有各項政策形成合力，才能真正在落到企業(yè)身上時，產(chǎn)生綜合效應(yīng)。

除了相關(guān)的政策以外，其實改革也很重要，包括要素市場化配置問題、土地制度問題、金融體制問題、社會體制問題，以及國企體制問題等，在這些領(lǐng)域都應(yīng)加快推進改革，如此才能更好地激活微觀主體的活力。

中國新聞周刊：和以往相比，今年的減稅政策，將呈現(xiàn)出怎樣的特點？

劉尚希：我認(rèn)為有四個特點，一是減稅力度會更大。關(guān)于這一點，政策信號已經(jīng)很清晰了，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都已多次強調(diào)，要加大減稅降費力度，市場對此也已經(jīng)有了預(yù)期。

二是減稅方式上也會更加完善。一方面，從特惠式減稅轉(zhuǎn)向普惠式減稅，實際上在2018年底已經(jīng)呈現(xiàn)出來這種苗頭。另一方面，從稅基式減稅轉(zhuǎn)向稅率式減稅。過去主要通過稅基提供優(yōu)惠政策，往往都有三年五年的期限，而通過降低稅率來減稅，則是一種更具有確定性的方式，透明度更高。

三是能更有效地引導(dǎo)預(yù)期，改善預(yù)期。因為通過普惠式減稅和稅率式減稅，確定性程度更高，因為稅率下調(diào)一般需要通過法律程序，往往結(jié)合了稅制的改革和完善，帶來的減稅沒有期限，大家的預(yù)期就更加穩(wěn)定。從這一點來說，今年的減稅和2018年的減稅相比，更加符合中央的“六穩(wěn)”要求，特別是在穩(wěn)預(yù)期方面。

四是減稅效率更具有綜合性。以前的減稅效應(yīng)多集中在擴內(nèi)需、降成本上，今年的減稅政策更加針對穩(wěn)預(yù)期，不但產(chǎn)生穩(wěn)預(yù)期的效應(yīng)，同時具有擴內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，這也是2019年減稅政策的一個重大特點。

中國新聞周刊：稅率的調(diào)整往往和稅制改革相結(jié)合，需要通過立法程序，而減稅是一項較為緊迫的任務(wù)，如何看待這一問題？

劉尚希：稅率實際上是一個決策程序，涉及修法的程序，或者有些即使是條例規(guī)定的，也需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序。比如增值稅，現(xiàn)在就只是一個條例，但下一步也要出臺增值稅法，正在研究起草之中。

也就是說，凡是涉及稅制要素調(diào)整的，比如稅率變化，必須經(jīng)過法定程序，“稅收法定”是十八屆三中全會提出的基本原則，必須要落實。推動稅收法定進程，涉及稅率，無論稅法還是條例，都需要走法律程序。一旦進入法定，就比較穩(wěn)定，對引導(dǎo)預(yù)期有著積極的作用，而且透明度較高，大家有直接感受，對社會心理的影響也較大，獲得感會更強。

中國新聞周刊：一直以來，中國的稅制改革都以“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為目標(biāo)，在“寬稅基”和“低稅率”之間，應(yīng)如何平衡？

劉尚希：我們常說，“低稅率”“寬稅基”，寬稅基意味著過去一些零打碎敲的優(yōu)惠政策要減少，在稅基上不能過多地做文章，否則稅基就會碎片化?，F(xiàn)在我們的優(yōu)惠政策太多了，優(yōu)惠政策往往就是在稅基上做文章，將稅基縮小一些，在稅率不變的情況下，減稅力度能有多大？相信不是專業(yè)人士很難算清楚。所以從整個社會心理的角度來說，通過降低稅率減稅，社會的滿足感和獲得感會更大。

而且，通過縮小稅基來減稅，可能在三五年期限內(nèi)是有效的，過了期限以后就不知道該怎么走了，對于企業(yè)來說就沒有預(yù)期，在投資、研發(fā)等方面也就不能做長期打算。所以，要實現(xiàn)長期穩(wěn)預(yù)期，就必須從稅基轉(zhuǎn)向稅率上做文章。

此外，從國際慣例來看，評價一個國家的稅負(fù)，也是以稅率，而非以稅基為指標(biāo)。高稅率會增加稅負(fù)的痛苦指數(shù)，如果能轉(zhuǎn)向稅率式減稅，降低中國稅負(fù)的痛苦指數(shù)和在世界的排名，也有利于引導(dǎo)輿論，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

所以，我們的減稅方式，將更多從稅基轉(zhuǎn)向稅率，針對稅基的優(yōu)惠政策要清理整頓，讓稅基更加完整，這樣一來，稅收收入的減少幅度也就不會像預(yù)期那么大。

需要強調(diào)的是，稅基取決于兩方面，一是稅收制度的規(guī)定，二是經(jīng)濟自身的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展了，蛋糕做大了，稅基也就擴大了。當(dāng)然，做大蛋糕只是從理論上增加了潛在的稅基，真正要擴大稅基，還需要通過稅收制度規(guī)定，要通過征稅的對象來確定。通過對優(yōu)惠政策清理整頓，使稅基更寬廣，企業(yè)的負(fù)擔(dān)就會被攤薄，企業(yè)也更容易承受。

中國新聞周刊：具體到2019年，在減稅政策上會有哪些著力點？

劉尚希：如果說2018年減稅的主要著力點是在個人所得稅，以及對小微企業(yè)的減稅方面，那么在2019年，我認(rèn)為著力點主要在增值稅和企業(yè)所得稅上。因為去年已經(jīng)在個人所得稅上做了文章，企業(yè)所得稅方面，今年可能會有所考慮。

增值稅已經(jīng)全覆蓋，和制造業(yè)的關(guān)聯(lián)更緊密，因為目前增值稅有三檔稅率，制造業(yè)多適用高檔稅率，服務(wù)業(yè)則多適用低檔稅率。因此，對增值稅稅率進行調(diào)整，對于制造業(yè)而言，肯定有更大更直接的助力作用，可以幫助制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，擺脫當(dāng)前的困境?，F(xiàn)在很多的資源、人才、資金都流出制造業(yè)，對中國世界工廠地位的穩(wěn)定和制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展都是不利的。

通過減稅降費，許多企業(yè)的活力得以提升和延續(xù)。

因此，從政策角度，如何通過適度降低增值稅的稅率來實現(xiàn)減稅，既能達(dá)到穩(wěn)預(yù)期、擴內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，同時也能精準(zhǔn)定向制造業(yè)，為制造業(yè)提供一個更好的環(huán)境，促使制造業(yè)能得到更好的發(fā)展。

中國新聞周刊：增值稅三檔變兩檔的建議，過去業(yè)內(nèi)一直在提，現(xiàn)在是否已經(jīng)有了突破性的進展？

劉尚希：增值稅三檔變兩檔是一個方向，遲早要做的，目前2019年的具體方案還沒有出來，但可以肯定的是，增值稅稅率肯定要適度下調(diào)。

因為增值稅是中國最大的稅種，減稅的著力點自然是要放在最大的稅種上來考慮。而增值稅稅率的最高檔恰恰是落在制造業(yè)，所以只要針對最大的稅種，針對增值稅的最高一檔稅率進行調(diào)整，毫無疑問，將會為制造業(yè)帶來最大的政策效果。

也就是說，既有穩(wěn)預(yù)期、擴內(nèi)需、降成本的總量的宏觀效應(yīng)，實際上，還有發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策作用的效應(yīng)。因為中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要“發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策的作用”，所以今年的減稅政策也會在此發(fā)力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是對制造業(yè)會有明顯的效果。

做好穩(wěn)預(yù)期，是財稅改革順利推進的關(guān)鍵

中國新聞周刊：針對企業(yè)減稅降費，還有一個大家比較關(guān)注的話題就是社保降費，下一步的工作重點是什么？

劉尚希：社保降費的問題，其實更多的是涉及大量中小微企業(yè)，因為這類企業(yè)過去繳費大都不太規(guī)范，甚至有些企業(yè)直接逃費。所以現(xiàn)在一提出要規(guī)范繳費，交由稅務(wù)部門征收，就給中小微企業(yè)帶來較大的不確定性，甚至帶來更大的擔(dān)憂。比如擔(dān)心會“秋后算賬”，會要求補繳此前漏繳或未繳的社保費等。我們在新聞報道中也能看到，一些小微企業(yè)因為這種擔(dān)憂而選擇退出市場，注銷企業(yè)等，這就涉及穩(wěn)預(yù)期的問題。

所以從社保降費角度，無論在征繳方面，還是在社保體制改革方面，都需要進行一個重大的改革。嚴(yán)格征繳是對的，但過高的社保費率也應(yīng)降下來。我覺得要朝著“適度的費率”和“更寬的費基”這個角度做文章。

首先，繳費的面要擴大，如果只是少數(shù)企業(yè)交錢，收到的錢是有限的，即使費率很高，可能還是會入不敷出，收不抵支。其次，適當(dāng)?shù)叵抡{(diào)費率，同時要嚴(yán)征管。當(dāng)然，在給付標(biāo)準(zhǔn)上，比如養(yǎng)老金支付水平增長如何調(diào)整等，還要有一套規(guī)則，給大家一個預(yù)期。

我認(rèn)為，涉及社保費率和征繳方式，不光要給企業(yè)一個預(yù)期，同時還要給社保繳費受益人一個預(yù)期，這也是很重要的，不光是養(yǎng)老保險，還有醫(yī)療保險等，都需要給受益人預(yù)期。如果對這些涉及民生方面的政策沒有穩(wěn)預(yù)期，僅僅針對企業(yè)做文章，那么這項制度是不完整的。否則老人可能會擔(dān)憂社保費率下降后，養(yǎng)老金沒有保障，醫(yī)保費率下降后，醫(yī)療費沒有保障。這就涉及社會保險制度的改革，必須是綜合性的、一體的。

現(xiàn)在中央提出來“六穩(wěn)”，其中穩(wěn)預(yù)期不僅針對市場主體，也針對社會成員，針對不同的利益群體和不同的階層，不僅經(jīng)濟方面要穩(wěn)預(yù)期，民生方面也要穩(wěn)預(yù)期，不能搞過高的承諾，更不能去“吊胃口”。如果老百姓有預(yù)期了，企業(yè)有預(yù)期了，那么社保改革面臨的壓力就能得到化解，否則這些壓力都會疊加到政府身上，政府就難以權(quán)衡取舍。所以在改革中，預(yù)期和溝通工作做好了，很多壓力就化解了，改革方案的推出就會順利得多。

在現(xiàn)代社會，政府和市場的溝通，和企業(yè)的溝通，和老百姓的溝通，和利益群體的溝通，我覺得比以往任何時候都重要。因為任何一項改革，尤其是財稅方面的改革，一舉一動都關(guān)乎老百姓的“錢袋子”，都關(guān)乎老百姓眼前和長遠(yuǎn)的利益，所以這種充分有效的溝通，對財稅體制改革，社保體制改革，以及當(dāng)前減稅降費政策的實施都是至關(guān)重要的。

在新時代、新條件下，主要的平衡應(yīng)是風(fēng)險的平衡，如果公共風(fēng)險大，就適當(dāng)?shù)丶哟笠稽c財政風(fēng)險去化解，如果公共風(fēng)險小了，那么財政力度就可以降下來，財政風(fēng)險就會變小，兩者之間平衡就都能實現(xiàn)了，不僅實現(xiàn)經(jīng)濟社會的整體可持續(xù)，同時也能實現(xiàn)財政自身的可持續(xù)。

中國新聞周刊：對于政府而言，同樣需要在財政收入上穩(wěn)預(yù)期，在你看來，如何在減稅和增收之間獲得一個平衡？

劉尚希：的確，現(xiàn)在面臨新的形勢，經(jīng)濟下行會帶來減收，減稅實際上也會帶來減收，社保降費同樣會帶來減收，這些都會給財政帶來支出壓力。因為原有一些剛性的社會性支出，比如教育、醫(yī)療、社保等支出很難減少，如此一來，收支缺口就會擴大，在這種情況下，不得不適度擴大赤字，提高赤字率，債務(wù)也就要適度地增加。

但是綜合來看，適度地提高赤字率，擴大債務(wù)，風(fēng)險是可控的。因為我們對風(fēng)險要綜合考慮，對財政來說，雖然財政風(fēng)險擴大了，但由此化解了其他公共性風(fēng)險，比如經(jīng)濟下行的風(fēng)險。所以，在財政的風(fēng)險和其他公共性的風(fēng)險之間要有一個權(quán)衡，這也是制定財政政策的基本原理。

也就是說，不能僅看財政自身平衡的問題，否則可能財政風(fēng)險小了，但其他公共風(fēng)險大了，尤其是經(jīng)濟領(lǐng)域的公共風(fēng)險大了，而在經(jīng)濟下行趨勢下，稅基、稅源都在收縮，反過來又會增大財政風(fēng)險。所以怎樣為培育新動能發(fā)揮財政的作用，通過積極的財政政策去實現(xiàn)中央提出的“六穩(wěn)”，兼顧短期和長遠(yuǎn)，結(jié)合總量和結(jié)構(gòu)。不僅財政可持續(xù)，同時經(jīng)濟社會的發(fā)展也要可持續(xù)，公共風(fēng)險大了，經(jīng)濟社會發(fā)展不可持續(xù);財政風(fēng)險大了，財政也不可持續(xù)，這都不是我們希望看到的。

要做到可持續(xù)，實際上就要對各種各樣的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險進行綜合平衡，在計劃經(jīng)濟時代，我們有四大平衡，比如外匯收支平衡，信貸收支平衡，財政收支平衡，物資供求平衡?，F(xiàn)在在新時代、新條件下，主要的平衡應(yīng)是風(fēng)險的平衡，我認(rèn)為這是至關(guān)重要的。如果公共風(fēng)險大，就適當(dāng)?shù)丶哟笠稽c財政風(fēng)險去化解，財政政策的力度就要更大一些;如果公共風(fēng)險小了，那么財政力度就可以降下來，財政風(fēng)險就會變小，兩者之間平衡就都能實現(xiàn)了，不僅實現(xiàn)經(jīng)濟社會的整體可持續(xù)，同時也能實現(xiàn)財政自身的可持續(xù)。

中國新聞周刊：但是，財政自身的風(fēng)險該如何化解？

劉尚希：財政風(fēng)險疏解的主要途徑有三點，一是財政管理，二是財政績效，三是財政收支缺口。以財政績效為例，績效提高了，一塊錢變成兩塊錢花，相當(dāng)于省了一半的錢，風(fēng)險自然減小了。

通過化解風(fēng)險，經(jīng)濟發(fā)展的動力更足，新動能更大，意味著稅源更多，財政收入就能增長。即使實行減稅，降低稅率，但在擴大稅基的情況下，財政收入擴大了，財政風(fēng)險就降低了。

當(dāng)然，在民生保障和改善方面，也應(yīng)該給老百姓一個預(yù)期，要和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，而非超經(jīng)濟發(fā)展水平去搞高福利，否則可能出現(xiàn)類似西方國家的福利危機，實際上，這也是風(fēng)險的平衡。

所以，財政問題非常復(fù)雜，財政財政，不光有“財”，還有“政”，這個“政”包括“政權(quán)”“政治”和“政策”?！柏敗焙汀罢本o密關(guān)聯(lián)，而“財”本身就是和經(jīng)濟聯(lián)系在一起的，“政”是和老百姓聯(lián)系在一起的，只有老百姓認(rèn)可，政治才能穩(wěn)定，這也是財政政策制定的邏輯和方向。