消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘都市圈發(fā)展催生新型戶籍制度改革

杜曉 單文怡

最近，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》指出，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化，促進(jìn)人口有序流動、合理分布和社會融合。

社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對戶籍制度改革提出了新要求。對此，不少業(yè)內(nèi)專家表達(dá)了自己的看法。

都市圈發(fā)展乃大勢所趨，戶籍制度改革順應(yīng)潮流

《指導(dǎo)意見》稱，城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

“都市圈的發(fā)展是當(dāng)今世界的一大趨勢。過去的城市發(fā)展都是一個城市一個城市發(fā)展起來的?，F(xiàn)在則是以城市群的形態(tài)發(fā)展，這些城市之間，有大城市、中等城市和小城市，而且各個城市之間可能還會有功能分工。城市群形成之后，會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來很大的好處?！敝袊鐣茖W(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞說。

都市圈的發(fā)展離不開戶籍制度改革。

“此次國家發(fā)展改革委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，并不是一個新的戶籍制度改革文件，也不是新一輪戶籍制度改革，而是關(guān)于戶籍制度改革的新的推進(jìn)動作。這樣的推進(jìn)動作，過去幾年來一直不斷。例如，2016年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等。”中國人民公安大學(xué)教授王太元說。

“隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，多年前建立的戶籍制度需要不斷改革，讓勞動力的流動更加順暢，現(xiàn)在與戶籍制度改革有關(guān)的一舉一動都有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義?！碧柒x說，“要落實(shí)《指導(dǎo)意見》中關(guān)于戶籍制度改革的相關(guān)要求，如‘放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，可能還需要一段時(shí)間，也會有一些附加條件，但這種條件一般來說是最基本的條件，比如在這個城市里有工作、有住處，就應(yīng)該有這個城市的戶籍”。

唐鈞認(rèn)為，隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn)，一些具體要求真正得到落實(shí)，對于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生非常大的促進(jìn)作用。因?yàn)槿丝诹鲃?、勞動力流動的趨向是哪里有工作機(jī)會，就會往哪里走，戶籍制度改革能夠讓人口流動、勞動力流動更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，夯實(shí)城市群發(fā)展基礎(chǔ)

2月21日，公安部召開全國治安管理工作座談會，公安部副部長孫力軍稱，要全面深化以戶籍制度為重點(diǎn)的治安管理改革，加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實(shí)行審批制外，積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

孫力軍說，要加快完善戶口遷移政策。按照“自愿、分類、有序”原則，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，全面放開重點(diǎn)群體落戶限制，尤其是要推動超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，統(tǒng)籌普通勞動者落戶和各類人才落戶，爭取提前完成1億人進(jìn)城落戶的任務(wù)。要結(jié)合實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度，努力實(shí)現(xiàn)城市群戶籍政策的一體化調(diào)整。要探索實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)、來去自由”的落戶政策，為改善農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

王太元認(rèn)為，戶籍制度改革的步伐正在加快?！啊蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，‘認(rèn)真落實(shí)優(yōu)先解決存量的要求，重點(diǎn)解決進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題。加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是對當(dāng)前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移落戶具體愿望的積極回應(yīng)?！M(jìn)廠不進(jìn)城‘離土不離鄉(xiāng)的觀念已經(jīng)過時(shí)，小城鎮(zhèn)、中等城市戶籍對于普通農(nóng)民來說吸引力有所下降，而就業(yè)機(jī)會多、發(fā)展機(jī)遇好的大中城市，能夠大力吸引和有效消化更多從農(nóng)村流動遷徙進(jìn)城的人才、人力、人口?！?/p>

王太元表示，2019年公安部推動戶籍制度改革主要有三大亮點(diǎn)：一是進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)降費(fèi)，加強(qiáng)與相關(guān)部門警種的信息共享、并聯(lián)審批，確保該放的權(quán)力放到位、該管的事項(xiàng)管到位、該服務(wù)的服務(wù)到位，著力激發(fā)社會創(chuàng)造活力；二是在認(rèn)真總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實(shí)行審批制外，積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度；三是積極推進(jìn)《戶口登記條例》修訂，開展相應(yīng)立法調(diào)研和研究起草工作，把戶籍制度改革成果固定下來，為構(gòu)建新型戶籍制度奠定法治基礎(chǔ)。這三大舉措一步比一步深入，一步比一步重要。

消除戶籍改革障礙，持續(xù)推進(jìn)配套改革

近段時(shí)期以來，一些地方在戶籍改革方面都有所動作。

今年春節(jié)過后，西安出臺了史上門檻最低的落戶政策。企業(yè)法人、員工及個體戶，只要在西安擁有合法穩(wěn)定居所，甚至全國各地的在校大學(xué)生（不受年齡限制）均可遷入西安落戶。

2月14日，《南京市積分落戶實(shí)施辦法》公布，提出累計(jì)積分達(dá)1D0分即可落戶。其中有一條最受矚目：在南京買房面積每滿1平方米積1分，最高不超過90分。

2月15日，深圳市繼去年6月實(shí)現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生引進(jìn)“秒批”后，今年2月28日將落戶“秒批”擴(kuò)大至4種人才，正式實(shí)施在職人才引進(jìn)和落戶深圳“秒批”，主要包括高層次人才、學(xué)歷類人才、技能類人才、留學(xué)回國人員和博士后4類。

唐鈞認(rèn)為，要進(jìn)一步消除戶籍制度改革的障礙，即便有些障礙一時(shí)間無法完全消除，也必須把這些障礙帶來的影響降到最低點(diǎn)。我國實(shí)施戶籍制度時(shí)間已經(jīng)比較長了，有些地方政府已經(jīng)形成了某種思維慣性，當(dāng)戶籍放開之后，不知道有些地方是否真正做好了準(zhǔn)備。所以，如果能夠就戶籍制度改革列出一張時(shí)間表、制定一張路線圖，就會讓人們的心里更有底。

“總結(jié)過去這些年的經(jīng)驗(yàn)，戶籍制度改革要想成功，相關(guān)改革措施必須到位?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》全面規(guī)劃了與戶籍制度改革有關(guān)領(lǐng)域的相應(yīng)配套改革措施。在《指導(dǎo)意見》中為進(jìn)一步推動戶籍制度改革的諸多措施中，全面統(tǒng)籌、規(guī)劃了為推進(jìn)戶籍制度改革必須開展的相關(guān)改革，如暢通都市圈公路網(wǎng)、統(tǒng)籌市政和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享、加快人力資源市場一體化、加快社會保障接軌銜接等?！吨笇?dǎo)意見》還結(jié)合都市圈建設(shè)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展要求，從區(qū)域內(nèi)部教育公平入手，穩(wěn)步推進(jìn)更大范圍乃至全國的教育公平，以及盡快推動醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等公共服務(wù)制度的區(qū)域一體、全國融通，這些改革之舉都是既迫切需要又切實(shí)可行的?！蓖跆f。