提升貧困地區(qū)的村級治理能力

黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大課題，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這為新形勢下農(nóng)村發(fā)展和治理創(chuàng)新明確了具體方向和遵循。課題組對重慶市萬州區(qū)34個村居進(jìn)行了深入的調(diào)研分析，為此提出了相應(yīng)的對策建議，為提升新形勢下貧困地區(qū)村級治理能力提供參考。

一、村級治理存在的主要問題

（一）治理主體弱化

一是村級自治主體缺失。在萬州區(qū)調(diào)研的34個村居中，大量青壯勞動力流向城市，留守在村人口占比僅為30.2%，且以中老年人群為主體，占比67.1%，治理主體嚴(yán)重缺失（表1）。其次，由于農(nóng)村人口以“三留守”為主，受教育程度普遍不高，初中、小學(xué)及以下文化水平占81.6%，一定程度上影響了自治主體的作用發(fā)揮。

二是自治參與質(zhì)量不高。村民參與村集體活動積極性普遍不高，以“每年0～5次”居多，占比40.7%，14.1%的村民從不參與村集體活動。其中，村民對惠民資金、土地確權(quán)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等與自身利益相關(guān)的事務(wù)表現(xiàn)積極，對其他事務(wù)參與較少，法律賦予其對村務(wù)的決策權(quán)、知情權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等執(zhí)行不到位。

（二）基層民主虛化

一是制度建設(shè)相對滯后?，F(xiàn)有制度存在內(nèi)容過于簡略、可操作性不強(qiáng)、發(fā)揮村民主體作用不足等問題，難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，如在調(diào)研中部分村居的村規(guī)民約多年未修訂完善，在推動移風(fēng)易俗等方面形同虛設(shè)，未能真正發(fā)揮作用。

二是民主監(jiān)督流于形式。現(xiàn)有村民監(jiān)督委員會對村級工程質(zhì)量、村級財務(wù)管理監(jiān)督作用發(fā)揮不夠;社會組織較為分散，在組織群眾、教育引導(dǎo)群眾、監(jiān)督村級事務(wù)中發(fā)揮作用不明顯;村民監(jiān)督不理想：調(diào)查顯示，全市村（社區(qū)）對惠民政策實現(xiàn)了多元化公開，但由于信息不對稱，村民獲取惠民政策的渠道單一，多為個人到村委咨詢、通過熟人打聽或通過電視、手機(jī)、廣播等媒體獲取，村民難以有效開展監(jiān)督。

（三）文明素養(yǎng)偏低

一是鄉(xiāng)村陋習(xí)猶存。在調(diào)研中，農(nóng)村無事酒濫辦情況極為突出，名義眾多，宴席規(guī)模一般在20桌以上，標(biāo)準(zhǔn)和隨禮金額較高，每年人情往來上萬元，甚至出現(xiàn)舉債辦席、舉債送禮等不正?，F(xiàn)象，且位置離主城越遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村無事酒濫辦情況愈加嚴(yán)重。此外，垃圾亂扔亂丟、子女不孝敬老人、鄰里糾紛較多等問題也較為嚴(yán)重。

二是法治觀念淡薄。隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，村民對法治知曉度逐步提高，但仍存在基本法律常識不夠、非法上訪等問題，依法辦事、依法維權(quán)意識依然淡薄。在調(diào)研中，當(dāng)農(nóng)村老人遇到子女不盡贍養(yǎng)義務(wù)情況時，老人很少用法維權(quán);當(dāng)村民遇到問題在村內(nèi)得不到解決時，部分村民不是依法解決，往往采取上訪方式尋求解決。

（四）集體經(jīng)濟(jì)薄弱

一是空殼問題嚴(yán)重。在調(diào)查的34個村居中，有村居企業(yè)僅為8個，占比23.5%。隨著重慶市“三變”改革工作的推進(jìn)，大部分村居村集體經(jīng)濟(jì)處于探索階段，基層村民委員會運行經(jīng)費主要依賴上級政府補(bǔ)助，據(jù)調(diào)查經(jīng)濟(jì)空殼村占比77.2%。

二是要素支撐不足?；A(chǔ)設(shè)施滯后，農(nóng)村水電路訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、進(jìn)度慢。在調(diào)研中，有52.9%的村居無到城區(qū)往返班車，29.4%的村居未實現(xiàn)組級通達(dá)全覆蓋;產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)，普遍缺乏與村民相關(guān)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、市場營銷和保險機(jī)制。

二、提升新形勢下重慶市村級治理能力的對策建議

（一）以基層黨建為引領(lǐng)，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

一是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。針對貧困地區(qū)村居干部加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高能力水平。整合師資力量，將黨校教授、高校教師、相關(guān)專家學(xué)者、基層優(yōu)秀干部等師資力量優(yōu)化整合，提高培訓(xùn)水平;精選培訓(xùn)內(nèi)容，針對不同年齡階層、不同崗位村干部每年制定培訓(xùn)計劃，并按需設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，改“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”，提升業(yè)務(wù)能力;靈活培訓(xùn)方式，可采用“理論授課+現(xiàn)場教學(xué)+實崗鍛煉”相結(jié)合的方式，并適時開展市外培訓(xùn)，開拓村干部眼界、更新理念。

二是建立激勵辦法。出臺專門針對村居專干、本土人才的相關(guān)激勵政策，拓寬村干部上升渠道;提高物質(zhì)激勵，可參照貴州省安順市村干部激勵辦法，對在市級以上獲得獎勵的村干部，崗補(bǔ)助調(diào)整為公務(wù)員水平，調(diào)動不符合報考公務(wù)員村干部的工作積極性和主動性。

三是優(yōu)化考核體系。采用“平時考核+年底考核+屆滿考核”相結(jié)合的方式，適當(dāng)增加村民代表測評的權(quán)重比例，并加大考核結(jié)果的運用，強(qiáng)化對村干部的監(jiān)督約束，對考核不合格、群眾意見大，尤其是插手工程項目、節(jié)流扶貧款項等的村居干部及時調(diào)整，確保干部“能上能下”，充分激發(fā)干部工作活力。

（二）以群眾需求為導(dǎo)向，完善體制機(jī)制

一是厘清職責(zé)邊界。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、社會組織的職責(zé)邊界，明確各自在村級治理中的工作事項清單，加強(qiáng)基層建設(shè)。既充分尊重群眾、依靠群眾，發(fā)揮村民在自治中的主體作用，又發(fā)揮社會組織在治理中的協(xié)同作用，從而實現(xiàn)真正意義上的自治。

二是健全治理機(jī)制。構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會參與、群眾共建”的體制，并堅持上下聯(lián)動，廣泛征求各方意見，在國家法律規(guī)定的框架下，制定完善本級村規(guī)民約、社會組織管理、網(wǎng)絡(luò)化管理等規(guī)章制度，充分發(fā)揮制度在基層民主建設(shè)、矛盾糾紛調(diào)處、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗等的規(guī)范引導(dǎo)作用。

三是凝聚社會力量。深化黨建帶群建，更好發(fā)揮群團(tuán)組織作用;充分發(fā)揮第一書記、大學(xué)生村官、本土人才、農(nóng)村鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村精英在村級治理中的智力作用;大力發(fā)展培育緊密聯(lián)結(jié)村民、市場、企業(yè)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，拓寬增收致富的引領(lǐng)能力;依托現(xiàn)有的老年協(xié)會、鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會等社會組織，引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明。通過推進(jìn)多元化村級治理，強(qiáng)化社會監(jiān)督，促進(jìn)村級治理健康有序發(fā)展。

（三）以法治建設(shè)為保障，重塑價值體系

一是提升村民素質(zhì)。大力宣傳社會主義核心價值觀;開展文化活動，豐富外出務(wù)工人員和在家老人的精神文化生活;持續(xù)開展先進(jìn)典型系列評選活動;利用新時代文明實踐所等陣地開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓村民在潛移默化中重塑價值體系，樹立法治思維，增強(qiáng)德治宣傳、提升自治能力。

二是堅持依法治理。開展送法下鄉(xiāng)，利用“普法講堂”開展普法教育;開展“以案釋法”，用身邊人說身邊事，引導(dǎo)村民自覺履行法定義務(wù)，依法懲治遺棄老人等違法行為，對不贍養(yǎng)老人的子女納入管理“黑名單”，營造尊老愛老良好社會氛圍;依法化解矛盾，教育引導(dǎo)村民依法行使權(quán)利，依法表達(dá)訴求，依法維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益等;縱深推進(jìn)掃黑除惡專項斗爭，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

三是推廣互聯(lián)網(wǎng)+?；ヂ?lián)網(wǎng)+信訪，建立三級網(wǎng)上信訪平臺，拓寬村民信訪渠道，方便群眾解決訴求;互聯(lián)網(wǎng)+微調(diào)解，開發(fā)專門手機(jī)APP軟件，設(shè)置調(diào)解員，及時上傳矛盾糾紛，將矛盾化解在萌芽階段;互聯(lián)網(wǎng)+村務(wù)公開，深入推進(jìn)黨員干部親屬涉權(quán)事項公開工作，發(fā)揮現(xiàn)有信息平臺作用，利用信息化加大對村居干部的監(jiān)管，促進(jìn)基層權(quán)力公開透明，解決基層“微腐敗”問題。

（四）以“三變”改革為契機(jī)，壯大集體經(jīng)濟(jì)

一是培育經(jīng)營主體。一是大力招商引資，通過節(jié)會招商、以情招商、優(yōu)化服務(wù)等吸引企業(yè)來農(nóng)村發(fā)展。二是開展“三鄉(xiāng)工程”，即能人在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。依托新時代文明實踐所等新型平臺開展技術(shù)、職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，形成一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、愛農(nóng)村的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓“新農(nóng)人”成為“三變”改革中的主力軍。三是完善配套服務(wù)，出臺招商優(yōu)惠政策、建立獎勵機(jī)制、簡化審批流程、搭建創(chuàng)業(yè)平臺、完善扶持政策等。

二是健全利益聯(lián)結(jié)。探索“政經(jīng)分離”模式，實行村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)分離，穩(wěn)步推進(jìn)“三變”改革，建立完善農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民個人利益結(jié)合起來，形成“一榮俱榮一損俱損”的利益共同體。同時，完善集體資產(chǎn)股份管理辦法、規(guī)范利益分配機(jī)制，充分發(fā)揮村民在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)中的作用，變“旁觀者”為“參與者”，實現(xiàn)資源配置效益的最大化。

三是激活農(nóng)村資源。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革;用創(chuàng)新舉措喚醒農(nóng)村的“沉睡資源”;加大農(nóng)村人才回引工程，用改革舉措聚焦農(nóng)村發(fā)展的“人才資源”;用好用足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策、金融政策，用市場思維盤活農(nóng)村的“現(xiàn)有資產(chǎn)”。

（五）以振興鄉(xiāng)村為目標(biāo)，共建共治共享

一是構(gòu)建新型村級治理格局。構(gòu)建村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村居自治管理組織+社會服務(wù)組織+經(jīng)濟(jì)合作組織的“三位一體”新型村級治理格局，讓不同治理主體積極參與進(jìn)來、互融互補(bǔ)互促，形成發(fā)展合力，推進(jìn)村級治理規(guī)范化、現(xiàn)代化。

二是推進(jìn)多元協(xié)同治理模式。發(fā)揮人民團(tuán)體、社會組織、村民委員會等治理主體在村級治理中的重要作用，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法監(jiān)督職能和人大代表的主體作用，加強(qiáng)政府、市場、社會組織和村民的合作，逐步形成協(xié)同、合作、良性互動的社會共治局面，提升村級治理水平。

三是共享新型村級治理成果。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重在村級治理有效。而人民群眾滿意度是衡量村級治理成效的重要指標(biāo)，加強(qiáng)村級治理，提高公共服務(wù)水平，讓農(nóng)村更具吸引力，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)民共享改革紅利，提高村民獲得感和幸福感。

課題組組長：張鳳政，重慶市萬州區(qū)龍駒鎮(zhèn)黨委書記

課題組成員：李 娜，重慶市萬州區(qū)太龍鎮(zhèn)組織委員

唐 劍，重慶市萬州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會發(fā)展計劃科副科長（萬州區(qū)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治華村第一書記）

湯 丹，重慶市萬州區(qū)太龍鎮(zhèn)團(tuán)委副書記

鄭 瑤，重慶市萬州區(qū)高梁鎮(zhèn)黨群辦干部

責(zé)任編輯：胡 越