城市盲目擴(kuò)張背景下的開發(fā)邊界劃定方法探討

陶夢(mèng)瑩

摘要：我國快速城市化三十年以來，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)產(chǎn)生了環(huán)境破壞、交通擁擠等一系列城市病，引發(fā)了城市盲目擴(kuò)張、布局不合理、發(fā)展跑偏等負(fù)面效應(yīng)。城市開發(fā)邊界的科學(xué)劃定將有效遏制城市的無序蔓延以保護(hù)農(nóng)田和自然資源，同時(shí)倒逼地方政府盤活城市用地存量以促進(jìn)城市集約發(fā)展。文章基于這一背景，通過解讀國內(nèi)外相關(guān)城市案例，分析得出城市開發(fā)邊界的劃定方法應(yīng)綜合統(tǒng)籌生態(tài)底線控制和城市空間拓展需求，并在此基礎(chǔ)提出相應(yīng)思考。

Abstract： Since China's rapid urbanization for over thirty years， the rapid development of the economy has also led to a series of urban diseases such as environmental damage and traffic congestion and so on， which have caused the negative effects of blind expansion of city， unreasonable layout and deviant development. The demarcation of urban development boundaries will effectively curb the unordered spread of cities to protect farmland and natural resources， while forcing local governments to reinvigorate the stock of urban land to promote the intensive development of the cities. Based on this background， the article analyzes and summarizes the urban development boundary demarcation methods which should integrate the ecological bottom line control and the urban space development demand by reading the relevant domestic and foreign urban cases， and puts forward the corresponding thinking on this basis.

關(guān)鍵詞：城市盲目擴(kuò)張；開發(fā)邊界；城市化；劃定方法

Key words： blind expansion of city；development boundary；urbanization；demarcation method

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2019）02-0029-05

0 引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)矛盾突出的時(shí)期。在增長主義驅(qū)動(dòng)下，許多城市以用地的拓展來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使得城市規(guī)模盲目擴(kuò)張，以至出現(xiàn)了“鬼城”、“空城”。城市開發(fā)邊界的劃定作為一項(xiàng)具體可操作的空間戰(zhàn)略，是防止城市盲目擴(kuò)張、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)、促進(jìn)城市集約發(fā)展的有效途徑；是嚴(yán)守生態(tài)底線、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建“三生”空間的客觀要求；是推進(jìn)多規(guī)合一、完善創(chuàng)新規(guī)劃編制方法、實(shí)現(xiàn)城市空間管制與引導(dǎo)的重要手段。

城市開發(fā)邊界早已有之，“三區(qū)四線”、“生態(tài)紅線”、“耕地紅線”等措施都間接指明了城市開發(fā)的方向和路徑。當(dāng)前環(huán)境下城市開發(fā)邊界工作被給予廣泛關(guān)注，如何正確有效地劃定城市開發(fā)邊界已成為促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型、推進(jìn)國家空間治理體系和現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段之一。

1 城市開發(fā)邊界的概念與政策

1.1 基本概念

城市開發(fā)邊界的定義尚處于討論階段。中規(guī)院認(rèn)為城市開發(fā)邊界是城市行政轄區(qū)內(nèi)是否可進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)的分界線；中國土地勘測(cè)規(guī)劃院認(rèn)為城市開發(fā)邊界是基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)或資源生態(tài)環(huán)境可承載的城市最大規(guī)模所對(duì)應(yīng)的空間邊界；上海市認(rèn)為城市開發(fā)邊界是可開展城市建設(shè)行為的最大空間范圍邊界。

綜合上述界定，城市開發(fā)邊界應(yīng)是可進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)和禁止城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域之間的空間界線。相較于城市增長邊界的“動(dòng)態(tài)邊界、彈性概念”，城市開發(fā)邊界則體現(xiàn)了“最大邊界、剛性管控”的特點(diǎn)。

1.2 相關(guān)政策

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出要?jiǎng)澏ǔ鞘械拈_發(fā)邊界、嚴(yán)控新城和新區(qū)的設(shè)立以防止城市無序蔓延等要求，以遏制城市的盲目擴(kuò)張、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

為貫徹落實(shí)中央工作會(huì)議精神和生態(tài)文明建設(shè)需求，推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，2014年國土部和住建部在全國選取14個(gè)城市開展城市開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)工作；2015年各試點(diǎn)城市明確其城市開發(fā)邊界的劃定思路及方案；2016年專家小組聽取并審查部分試點(diǎn)城市的成果匯報(bào)。目前相關(guān)部門開始總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、制定城市開發(fā)邊界相關(guān)技術(shù)管理規(guī)定，接下來城市開發(fā)邊界劃定工作將全面推進(jìn)。

2 案例解讀

2.1 波特蘭

城市增長邊界（UGB）是美國俄勒岡州波特蘭的法定土地規(guī)劃政策之一。波特蘭是在空間拓展導(dǎo)向下進(jìn)行城市增長邊界的劃定，主要基于其不同的發(fā)展模式、綜合評(píng)定其對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生的影響，如考慮鄰近城市中心、沿交通走廊發(fā)展及避讓環(huán)境敏感區(qū)等因素。其增長邊界劃定步驟大致如圖1。

首先預(yù)測(cè)人口規(guī)模包括居住、就業(yè)等，并將其轉(zhuǎn)化為用地需求。以優(yōu)先考慮內(nèi)部挖潛、其次考慮外延擴(kuò)張的方式來滿足其用地需求。

然后綜合考慮土地適宜性評(píng)價(jià)和城市拓展方向分析，得出城市增長邊界的可能空間形態(tài)。根據(jù)不同區(qū)域的不同發(fā)展模式來化其增長邊界，形成初步的城市發(fā)展模式判斷。（圖2）

其次結(jié)合土地建設(shè)情況、城市中心區(qū)域分布和生態(tài)敏感區(qū)及不適宜開發(fā)用地，對(duì)邊界空間進(jìn)行糾正細(xì)化，并劃定城市增長邊界。（圖3）

最后彈性預(yù)留。在劃定的城市增長邊界外設(shè)定城市保留區(qū)及未確定地區(qū)，預(yù)留一定的發(fā)展空間。（圖4）

其中城市保留區(qū)是根據(jù)一系列指標(biāo)確定并用以滿足未來40-50年的人口和就業(yè)需求的區(qū)域；鄉(xiāng)村保留區(qū)是增長邊界以外應(yīng)當(dāng)保護(hù)的具有價(jià)值的區(qū)域如農(nóng)場(chǎng)、林地、濕地、河流等，未來50年內(nèi)應(yīng)避免城市化。若發(fā)展需要擴(kuò)展邊間，則依次優(yōu)先考慮城市保留地、特殊土地（廢棄地）、邊際土地（貧瘠地）、農(nóng)場(chǎng)和林地（按適宜性等級(jí)）。

2.2 廈門

廈門實(shí)行城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線的兩者重合，邊界內(nèi)為城市建設(shè)區(qū)，邊界外則為生態(tài)空間。主要采取以生態(tài)優(yōu)先為導(dǎo)向的城市開發(fā)邊界劃定方式，劃定步驟如圖5。

首先統(tǒng)籌兩規(guī)合一。廈門城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)”相比較，有近55平方公里的建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用，因此處理差異地塊以形成“兩規(guī)合一”。（圖6）

然后從城市整體發(fā)展角度建構(gòu)生態(tài)格局。廈門融合山、海、城，形成“一島一帶多中心”的空間結(jié)構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了“保育10大山海通廊、劃定800平方公里生態(tài)保護(hù)區(qū)、控制237公里海岸線” 的總體生態(tài)格局。（圖7、圖8）

其次劃定生態(tài)紅線。以生態(tài)優(yōu)先為原則，根據(jù)高程、坡度、日照、防洪、地質(zhì)等自然地形因素和林業(yè)、水域、基本農(nóng)田、綠地等生態(tài)敏感因素分析，劃定適宜開發(fā)、基本適宜、不適宜開發(fā)的區(qū)域。（圖9-圖12）

最后校核生態(tài)空間與建設(shè)空間，最終確定城市開發(fā)邊界。廈門強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化，村莊多散布于城市內(nèi)部并基本納入城市統(tǒng)一規(guī)劃管理中，故對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不予區(qū)分。（圖13、圖14）

廈門市構(gòu)建了全市多規(guī)合一業(yè)務(wù)綜合協(xié)同平臺(tái)，將城市開發(fā)與國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、林業(yè)、交通等多部門進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。

2.3 北京

北京市既有規(guī)劃管理體系中已存在不同層級(jí)、不同類型的管理邊界，但尚處于有目標(biāo)、缺手段的狀態(tài)。現(xiàn)狀用地基本是在規(guī)劃制定的大框架下填充式發(fā)展，實(shí)際過程中土地開發(fā)和實(shí)施責(zé)任脫鉤，城鄉(xiāng)用地蔓延無法遏制，以致多年來北京中心城區(qū)的失序擴(kuò)張與“有城無業(yè)”、“有業(yè)無城”的衛(wèi)星城構(gòu)成城市空間管理的“一體兩面”。（圖15）

新一輪北京總體規(guī)劃（2016年-2035年）一改過去主要以用地增量為手段來保障城市發(fā)展的擴(kuò)張式規(guī)劃形式，而是嚴(yán)格遵循人口規(guī)模、生態(tài)資源等環(huán)境承載力條件，實(shí)行底線約束，劃定城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線，將市域空間劃分為集中建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩線三區(qū)的全域空間管制模式。城市集中建設(shè)區(qū)嚴(yán)格限定在開發(fā)邊界以內(nèi)，生態(tài)控制區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制管理建設(shè)行為，促使城市嚴(yán)控增量、盤活存量，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。（圖16、圖17）

此次出臺(tái)的新北京總規(guī)綜合考慮了城市的建設(shè)方式和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以此來劃定城市開發(fā)邊界。切實(shí)減重、減負(fù)、減量，確定了“人口規(guī)模上限、生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界”三條紅線，以遏制城市的無序蔓延。

本次規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)、對(duì)建設(shè)管理的剛性約束、執(zhí)行的監(jiān)督考核，都將對(duì)我國未來城市發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生重要的示范意義。

2.4 案例小結(jié)

以城市空間拓展為首要因素的開發(fā)邊界劃定方式，著重強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地的發(fā)展，但沒有統(tǒng)籌考慮城市總體空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)安全格局，其一系列建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)等手段僅側(cè)重于土地利用。

以生態(tài)優(yōu)先為導(dǎo)向雖然劃定了整體生態(tài)保護(hù)范圍，但除生態(tài)保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域基本默認(rèn)為建設(shè)區(qū)域，沒有系統(tǒng)考慮城市空間的內(nèi)涵式發(fā)展。

綜合劃定的方式統(tǒng)籌考慮了城市發(fā)展的用地需求和生態(tài)環(huán)境的底線保護(hù)，內(nèi)外并濟(jì)的方式可以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的集約發(fā)展和生態(tài)空間的有效控制。

綜上所述，內(nèi)外協(xié)調(diào)、綜合考慮是劃定城市開發(fā)邊界較為科學(xué)有效的方法。

3 開發(fā)邊界劃定方法總結(jié)

結(jié)合案例及相關(guān)政策導(dǎo)向，總結(jié)出城市開發(fā)邊界劃定方法可大致分為以下四步：

3.1 底線控制

統(tǒng)籌考慮城市生態(tài)建設(shè)目標(biāo)和整體生態(tài)格局，明確要求嚴(yán)格控制的生態(tài)要素及保護(hù)范圍。通過一系列生態(tài)評(píng)價(jià)方法得出必須要保護(hù)的生態(tài)控制區(qū)范圍并以此為開發(fā)底線。

3.2 初始邊界生成

明確生態(tài)控制區(qū)等不能進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，在此基礎(chǔ)上結(jié)合土地利用規(guī)劃，以道路、河流、山脈或行政邊界等為參照，選擇具有集約性的地塊進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)，確定城市開發(fā)邊界的初始范圍。

3.3 終極規(guī)模預(yù)測(cè)

對(duì)資源環(huán)境承載力、建設(shè)用地規(guī)模及人口規(guī)模等進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)初始開發(fā)邊界進(jìn)行合理性驗(yàn)證，以保證城市空間的科學(xué)有序發(fā)展。

3.4 評(píng)估調(diào)整生成最終邊界

城市開發(fā)邊界的規(guī)模和終極建設(shè)用地規(guī)模存在一定的比率關(guān)系，當(dāng)初始邊界大于終極建設(shè)用地規(guī)模與相應(yīng)倍數(shù)的乘積，建議重新劃定城市開發(fā)邊界，縮小范圍；當(dāng)初始邊界小于終極建設(shè)用地規(guī)模與相應(yīng)倍數(shù)的乘積，即初始邊界預(yù)判較為合理；當(dāng)初始邊界小于終極建設(shè)用地規(guī)模，建議對(duì)城市發(fā)展規(guī)模重新調(diào)整，初始邊界即為最終的城市開發(fā)邊界。通過針對(duì)性校核及調(diào)整并得出最終城市開發(fā)邊界。

4 結(jié)語

規(guī)劃對(duì)于城市發(fā)展起著重要的引領(lǐng)作用，而城市發(fā)展也應(yīng)基于用地條件、資源稟賦的合理分析及空間邏輯的有機(jī)推演。因此在規(guī)劃城市時(shí)，首先應(yīng)對(duì)城市的現(xiàn)狀環(huán)境及發(fā)展?jié)摿τ幸粋€(gè)正確評(píng)估和初步預(yù)判。

從增量擴(kuò)張到增量與存量并重，再到現(xiàn)在的存量利用為主。新一輪北京總規(guī)提出了“建設(shè)用地零增量”，新一輪上海總規(guī)提出了“建設(shè)用地減量化”。以城市開發(fā)邊界劃定范圍的嚴(yán)格把控，將切實(shí)提高城市的發(fā)展質(zhì)量，在保留城市必要發(fā)展空間的同時(shí)嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源。

以“多規(guī)融合”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)規(guī)劃關(guān)于空間開發(fā)與保護(hù)的限制要素和空間特征，并以此作為劃定城市開發(fā)邊界的基礎(chǔ)。城市開發(fā)邊界的科學(xué)劃定，對(duì)于促進(jìn)城市布局優(yōu)化、轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的意義。

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