監(jiān)察留置若干問題研究

劉文軒

(南開大學(xué)，天津300350)

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)一項(xiàng)極具創(chuàng)新性的調(diào)查措施——留置，取代了已實(shí)施20余年的“雙規(guī)”“雙指”。但公眾對(duì)留置和“雙規(guī)”“雙指”、留置盤問及其他類似強(qiáng)制措施的區(qū)別仍充滿疑惑。雖然，有學(xué)者總結(jié)過留置措施的法律特征，但不夠具體和深入，且研究范圍主要集中在留置的適用、屬性、權(quán)利保障、司法制度銜接等問題上，對(duì)留置功能的研究涉及甚少。本文擬通過比較研究，進(jìn)一步探討留置措施的起源、法律特征與功能。

一、留置之溯源

(一)留置的出處——留置盤問

在我國(guó)的立法實(shí)踐中，真正與留置措施較為貼近的法律概念要追溯到警察法領(lǐng)域中的留置盤問、繼續(xù)盤問概念。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》)第九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)治安秩序，有權(quán)對(duì)符合法定條件的有違法犯罪嫌疑的人員繼續(xù)盤問、留置，從而在立法上確立了公安機(jī)關(guān)享有盤問與繼續(xù)盤問的權(quán)力。由于留置與留置盤問均屬于控制當(dāng)事人的羈押措施，且具有進(jìn)一步開展偵查或調(diào)查之目的，因此，兩者都具有行政與刑事的雙重法律屬性。有不少學(xué)者認(rèn)為，留置措施就是繼續(xù)盤問的變種或衍生物，在適用時(shí)難免會(huì)受到盤問和繼續(xù)盤問“陰影”的影響。為了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有必要對(duì)留置盤問和留置措施做如下區(qū)分。

1.兩者決定主體和適用對(duì)象存在差別。留置盤問作為立案前的一種行政強(qiáng)制措施，其決定和執(zhí)行機(jī)關(guān)均是公安機(jī)關(guān)，而留置的決定機(jī)關(guān)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。依據(jù)《人民警察法》第九條第一款之規(guī)定，繼續(xù)留置的適用對(duì)象是可能實(shí)施違法犯罪的嫌疑人員，而留置的適用對(duì)象是涉嫌職務(wù)違法犯罪的人員以及涉嫌共同犯罪的相關(guān)人員。因此，在適用對(duì)象上，繼續(xù)盤問要比留置措施更加廣泛。

2.兩者適用條件明顯不同。依據(jù)《人民警察法》第九條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違法犯罪嫌疑人，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查，經(jīng)盤問、檢查，并具有以下四種法定情況之一的可以經(jīng)批準(zhǔn)繼續(xù)盤問：(1)被指控有犯罪行為的;(2)有現(xiàn)場(chǎng)作案嫌疑的;(3)有作案嫌疑身份不明的;(4)攜帶的物品有可能是贓物的。留置啟動(dòng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)是監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了被調(diào)查人員的部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，而該被調(diào)查人員尚未被司法機(jī)關(guān)采取任何刑事強(qiáng)制措施之前。依照《監(jiān)察法》第22條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人員適用留置措施，必須滿足以下三個(gè)要件：(1)涉案要件。一是涉案性質(zhì)。被留置人員涉嫌違法犯罪活動(dòng)的性質(zhì)主要為貪污賄賂、失職瀆職等，如被調(diào)查人員實(shí)施的是其他性質(zhì)的犯罪活動(dòng)時(shí)則不宜適用留置措施。二是違法程度。被調(diào)查人員必須涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)方可適用留置。也就是說，職務(wù)違法行為必須滿足“嚴(yán)重”這一要素，對(duì)涉嫌職務(wù)違紀(jì)和輕微職務(wù)違法的人員不能適用留置。至于何為“嚴(yán)重”，有待立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)法律解釋，以統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。(2)證據(jù)要件?！侗O(jiān)察法》明文規(guī)定了留置啟動(dòng)的證據(jù)要件是“已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”。也就說，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)具備較為充足的證據(jù)材料，而不是僅僅通過舉報(bào)材料、上訪等證據(jù)線索就可以對(duì)涉案人員采取留置措施。但該法目前對(duì)“掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)還未做出更為詳盡的規(guī)定。為了防止留置權(quán)濫用，真正實(shí)現(xiàn)反腐的法治化，有關(guān)部門有必要完善此項(xiàng)規(guī)定。(3)法定情形要件。依照《監(jiān)察法》第二十二條之規(guī)定，適用留置措施必須具備以下四種法定情形之一：一是涉及案情重大、復(fù)雜的；二是被調(diào)查人可能逃跑、自殺的；三是涉案人員可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；四是涉案人員可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

3.從執(zhí)行期限來看，留置更為嚴(yán)厲?！度嗣窬旆ā返诰艞l第二款規(guī)定，“對(duì)被盤問人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過24小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至48小時(shí)”。而留置的執(zhí)行期限一般為3個(gè)月以內(nèi)，特殊情況下可延長(zhǎng)至6個(gè)月。從羈押的期限來看，留置要比留置盤問嚴(yán)厲得多。因此，留置兼具調(diào)查和控制兩項(xiàng)職能，而繼續(xù)盤問的目的僅是初步排查或調(diào)查，進(jìn)一步確認(rèn)或排除被盤問人違法犯罪的可能性?？傮w來說，留置相對(duì)于繼續(xù)盤問無論在適用的條件上還是適用的程序上都更加嚴(yán)格，這也充分體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)防止留置權(quán)濫用、實(shí)現(xiàn)法治反腐的決心和目的。

(二)留置的前身——“雙規(guī)”“雙指”

1.“雙規(guī)”“雙指”之構(gòu)建歷程。在監(jiān)察體制改革之前，“雙規(guī)”“雙指”一直是紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪、懲治貪污腐敗的一把利劍。20世紀(jì)90年代初，隨著改革開放逐步深入，國(guó)內(nèi)各種矛盾日益突出，腐敗現(xiàn)象日益蔓延，而法定的調(diào)查手段根本無法滿足當(dāng)時(shí)國(guó)家反腐工作要求。因此，黨和政府痛定思痛，尋求更為有力的措施來懲處腐敗行為，“兩規(guī)”措施應(yīng)勢(shì)而生。[1]1990年頒行的《行政監(jiān)察條例》第二十一條第五項(xiàng)規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)過程中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明”。這一規(guī)定被簡(jiǎn)稱為“雙規(guī)”或“兩規(guī)”措施。[2]1994年，由中紀(jì)委印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中也作了類似的規(guī)定。1997年，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，在條文中以“指定的時(shí)間、地點(diǎn)”代替了“規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)”，這就是后來民眾所熟知的“雙指”措施，而在黨內(nèi)繼續(xù)沿用“雙規(guī)”叫法。[3]

2.留置替代“雙規(guī)”“雙指”。(1)試點(diǎn)推行。2016年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)決定北京市、山西省、浙江省作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，并授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)以及包括留置在內(nèi)的12項(xiàng)調(diào)查措施，[4]我國(guó)監(jiān)察體制改革自此拉開了帷幕。推進(jìn)和深化監(jiān)察體制改革的根本目的是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家反腐斗爭(zhēng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將黨的意志滲透到國(guó)家反腐工作中，從而建立一支正規(guī)、高效、廉潔的反腐之師。[5]2017年10月18日，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中，國(guó)家主席、中共中央總書記習(xí)近平論及正在推進(jìn)的監(jiān)察體制改革問題時(shí)，發(fā)出了“制定國(guó)家監(jiān)察法，用留置取代‘兩規(guī)’措施”的強(qiáng)烈號(hào)召。[6]2018年，我國(guó)第五部憲法修正案頒布施行，在正文第四章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，標(biāo)志著監(jiān)察權(quán)從此獨(dú)立于行政權(quán)，成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力。自此，我國(guó)在立法上真正確立了在人大統(tǒng)攝下的“一府一委兩院”的政治體制新格局。[7]

(2)立法完善。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過了《監(jiān)察法》。該法的出臺(tái)彌補(bǔ)了過去監(jiān)察制度中監(jiān)察范圍不清、行權(quán)品質(zhì)不高等問題，實(shí)現(xiàn)了反腐工作的制度化和法治化，[8]在我國(guó)反腐進(jìn)程中具有里程碑的意義。《監(jiān)察法》第四十一條確立了包括訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查在內(nèi)的八種調(diào)查措施，標(biāo)志著留置措施在立法層面得到了確認(rèn)。2018年10月26日，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法(修正案)》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)的頒行解決了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于貪污受賄等職務(wù)違法犯罪案件的管轄競(jìng)合問題，也解決了留置與刑事強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)化、銜接問題，進(jìn)一步為留置的規(guī)范化與制度化奠定了基礎(chǔ)。

3.“雙規(guī)”“雙指”與留置的區(qū)別。留置取代“兩規(guī)”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內(nèi)逐漸推向國(guó)家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個(gè)新的臺(tái)階。[9]“雙規(guī)”“雙指”和留置均具有高效性、強(qiáng)制性、限制人身性的特征，但兩者存在較大的區(qū)別。

(1)留置的適用對(duì)象比“雙規(guī)”“雙指”更加廣泛?！半p規(guī)”“雙指”措施的適用對(duì)象是“被調(diào)查人和有關(guān)人員”，這里的“被調(diào)查人和有關(guān)人員”主要是指行政監(jiān)察部門認(rèn)為涉嫌違紀(jì)違法的國(guó)家行政人員和相關(guān)公務(wù)人員。而《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施的適用對(duì)象是公職人員，只要公職人員涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、犯罪，同時(shí)滿足證據(jù)要件和法定情形，就可對(duì)其適用留置措施，甚至對(duì)于涉嫌行賄或者共同職務(wù)犯罪的非黨員、非國(guó)家公職人員也可適用。

(2)兩者法律性質(zhì)不同。“雙規(guī)”“雙指”的決定主體是國(guó)家紀(jì)委和行政監(jiān)察部門，而留置措施的決定主體是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，即國(guó)家及各地方監(jiān)察委員會(huì)。需要強(qiáng)調(diào)的是，設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，不是國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單的更名，也不是形式上的新瓶裝舊酒，而是建制一種全新的國(guó)家職能部門。監(jiān)察委不是政府的職能部門，更不是純粹的司法機(jī)關(guān)，而是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其獨(dú)立行使監(jiān)察職能。[10]一句話，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)在本質(zhì)上不相同，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查職能絕非行政調(diào)查職權(quán)所能完全覆蓋的。

(3)在適用程序上，留置比“雙規(guī)”“雙指”更加嚴(yán)格。長(zhǎng)期以來我國(guó)法律法規(guī)對(duì)“雙規(guī)”“兩指”的適用期限的規(guī)定較為模糊，[11]在立法上確立留置措施前，檢察機(jī)關(guān)偵查部門往往利用“雙規(guī)”“兩指”來彌補(bǔ)拘傳詢問時(shí)間不足的問題，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)變相拘禁、變相羈押等現(xiàn)象，不利于被調(diào)查人的權(quán)利保障?！侗O(jiān)察法》第四十一條、第四十三條第一款、第二款對(duì)留置措施審批程序、執(zhí)行期限、執(zhí)行程序和及時(shí)解除均做了詳盡、嚴(yán)格的規(guī)定，最大限度地保障了被留置人員的基本權(quán)利?！半p規(guī)”“雙指”作為我國(guó)反腐模式的歷史產(chǎn)物，即使存在缺乏法治性、程序不統(tǒng)一、適用混亂等諸多問題，但不能否定其高效性以及在我國(guó)反腐征程中立下的汗馬功勞。

二、留置的法律特征探究

(一)留置與拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住之比較

在我國(guó)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)程中，有不少學(xué)者將留置措施理解為是“變相拘留”“提前逮捕”或“指定居所監(jiān)視居住”的變種。筆者查閱了相關(guān)法律法規(guī)與文獻(xiàn)資料，對(duì)留置與拘留①、逮捕、指定居所監(jiān)視居住進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)上述四項(xiàng)措施具有以下三個(gè)共同之處。一是四種措施均可適用于涉嫌貪污受賄、職務(wù)犯罪的人員。二是四項(xiàng)措施都具有強(qiáng)烈的人身限制性。不論相關(guān)人員是否被羈押，也不論公權(quán)力機(jī)關(guān)將其控制在何處，此四項(xiàng)措施都具有明顯限制公民人身自由的性質(zhì)。三是執(zhí)行機(jī)關(guān)都負(fù)有通知義務(wù)。適用以上四種措施，除因客觀情況無法通知外，執(zhí)行機(jī)關(guān)都應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)通知被采取措施人員的家屬及所在單位。

為了更好地在理論上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，正確區(qū)分留置與拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施之間的不同，現(xiàn)將這四項(xiàng)措施比較如下。

1.決定主體存在差別。留置措施的決定主體是國(guó)家監(jiān)察部門。拘留的決定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)和人民檢察院。在公安機(jī)關(guān)管轄的案件中，辦案人員認(rèn)為需要拘留犯罪嫌疑人時(shí)，報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，簽發(fā)拘留證，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。人民檢察院在自偵案件中，對(duì)于逃避偵查、毀滅證據(jù)、企圖自殺的犯罪嫌疑人也有權(quán)決定適用拘留措施，由該院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定后，送公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。依照《憲法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院和人民檢察院享有逮捕的決定權(quán)。人民檢察院的逮捕權(quán)包括兩個(gè)方面：(1)批捕權(quán)。公安機(jī)關(guān)在案件偵查階段，認(rèn)為有必要對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施逮捕時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人民檢察院審批。此時(shí)，公安機(jī)關(guān)只享有申請(qǐng)逮捕權(quán)，不享有決定權(quán)。(2)直接決定權(quán)。人民檢察院對(duì)于自己立案?jìng)刹榈陌讣?，需要采取逮捕措施時(shí)，由檢察長(zhǎng)決定。逮捕重大、疑難、復(fù)雜案件的犯罪嫌疑人，需提交檢察委員會(huì)討論決定。在刑事審判階段，人民法院對(duì)有必要實(shí)施逮捕以及違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住情節(jié)嚴(yán)重的被告人有權(quán)決定采取逮捕措施。依照《刑事訴訟法》第六十六條、第七十四條、第七十五條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院以及人民法院均有權(quán)決定采取指定居所監(jiān)視居住措施。

2.適用條件明顯不同。拘留與留置的適用條件有較大差別。在以下三種情形下可以適用拘留：一是依據(jù)《刑事訴訟法》第七十一條第三款、第七十七條第二款之規(guī)定，被取保候?qū)徎虮槐O(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的有關(guān)規(guī)定且情節(jié)嚴(yán)重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以對(duì)其先行拘留。二是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十二條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，在“緊急情況”下，可先行拘留。三是依據(jù)《刑事訴訟法》第一百六十五條之規(guī)定，在人民檢察院直接受理案件中，若出現(xiàn)以下三種情形之一，人民檢察院可以決定對(duì)其拘留，交付公安機(jī)關(guān)執(zhí)行：(1)犯罪嫌疑人企圖自殺、逃跑或在逃的；(2)有毀滅、偽造證據(jù)的；(3)犯罪嫌疑人有串供可能的?？梢?，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院?jiǎn)?dòng)拘留措施的“緊急情形”規(guī)定存在交叉，不完全相同。

在訴訟法理論中，依必要性程度，逮捕可分為應(yīng)當(dāng)逮捕和可以逮捕。應(yīng)當(dāng)逮捕的適用情形包含以下兩種：一是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第一款規(guī)定，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰的，采取取保候?qū)徤胁蛔阋苑乐股鐣?huì)危險(xiǎn)性發(fā)生的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)予以逮捕。二是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第三款規(guī)定，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰，曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)予以逮捕。同時(shí)，依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第四款規(guī)定，對(duì)于被取保候?qū)?、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人，違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，可以對(duì)其予以逮捕。

依據(jù)《刑事訴訟法》第七十五條之規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的適用條件有如下兩種：一是符合《刑事訴訟法》第七十四條監(jiān)視居住條件的犯罪嫌疑人、被告人若無固定住處的，可以對(duì)其適用指定居所監(jiān)視居住。二是對(duì)于涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，在其住處執(zhí)行可能有礙偵査的，報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也可以適用指定居所監(jiān)視居住。2018年《刑事訴訟法》修正案刪除了2012年《刑事訴訟法》修正案中對(duì)“特別重大賄賂犯罪犯罪嫌疑人、被告人”適用指定居所監(jiān)視居住的相關(guān)規(guī)定，改為適用留置或?qū)嵤┐?。?duì)此，《監(jiān)察法》第二十二條、《刑事訴訟法》第一百七十條都作了相應(yīng)規(guī)定。

3.執(zhí)行方面存在差異。

(1)執(zhí)行機(jī)關(guān)。依據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第三款之規(guī)定，留置措施的決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)相同，都是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但需要時(shí)可以要求公安機(jī)關(guān)予以配合，公安機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)配合。依據(jù)《刑事訴訟法》第三條規(guī)定，對(duì)于刑事拘留，不管決定主體是公安機(jī)關(guān)還是人民檢察院，統(tǒng)一由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。逮捕犯罪嫌疑人、被告人，不論是由公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民檢察院批準(zhǔn)逮捕，還是人民檢察院在自偵案件中決定逮捕，一律由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。將逮捕的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離，是貫徹“相互制約”原則的要求，可以防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督。[12]雖然人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)均有權(quán)決定適用指定居所監(jiān)視居住，但根據(jù)《刑事訴訟法》第七十二條之規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的唯一執(zhí)行機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)。綜上，拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，而留置的執(zhí)行機(jī)關(guān)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(2)執(zhí)行期限。依據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第二款之規(guī)定，留置的執(zhí)行期限一般不得超過3個(gè)月。在特殊情況下，省級(jí)以下的監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不超過3個(gè)月。也就是說，留置最長(zhǎng)執(zhí)行期限為6個(gè)月(180天)。但值得注意的是，該法并未對(duì)“特殊情況”作出較為具體的規(guī)定，需要盡快出臺(tái)法律解釋，以防止公權(quán)力被濫用。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，一般情況下，人民檢察院適用拘留措施，最長(zhǎng)執(zhí)行期限為17天。而公安機(jī)關(guān)適用拘留的期限最長(zhǎng)為14日，但對(duì)于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案②的重大嫌疑分子，拘留期限最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至37日。《刑事訴訟法》第七十九條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用監(jiān)視居住，最長(zhǎng)不得超過6個(gè)月。也就是說，指定居所監(jiān)視居住的最長(zhǎng)期限也是6個(gè)月(180天)。逮捕屬于即時(shí)性刑事強(qiáng)制措施，故不存在執(zhí)行期限的問題。

(3)執(zhí)行場(chǎng)所。在我國(guó)，目前羈押場(chǎng)所分為三類：拘留所、看守所和監(jiān)獄。拘留所是羈押被行政拘留人員的場(chǎng)所，監(jiān)獄是羈押已經(jīng)判決為罪犯的場(chǎng)所，看守所是羈押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的場(chǎng)所。2016年頒行的《中華人民共和國(guó)看守所管理?xiàng)l例》第二條明確規(guī)定，依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)羈押在看守所內(nèi)。《刑事訴訟法》第七十五條規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用指定居所監(jiān)視居住，不得在羈押場(chǎng)所、專門的辦案場(chǎng)所執(zhí)行。這里的“羈押場(chǎng)所、專門的辦案場(chǎng)所”主要指訊問室、看守所、監(jiān)獄等。在司法實(shí)踐中，指定居所監(jiān)視居住作為一種柔性處理方式，一般在指定的賓館、招待所執(zhí)行?！侗O(jiān)察法》第二十六條規(guī)定，適用留置措施時(shí)應(yīng)將被調(diào)查者留置在相關(guān)場(chǎng)所，但并未對(duì)“相關(guān)場(chǎng)所”予以明確規(guī)定。只是在《監(jiān)察法》第二十二條第三款指出，“留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。從確定性角度而言，此款規(guī)定屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，需依托或遵循其他相關(guān)規(guī)定方能實(shí)施。然而，相對(duì)于其他關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范而言，《監(jiān)察法》出臺(tái)較晚，導(dǎo)致暫時(shí)無法適用“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。

對(duì)被調(diào)查人員不予羈押，而是將其留置在特定場(chǎng)所，其重要目的就是隔離審查。對(duì)于留置的執(zhí)行場(chǎng)所，學(xué)界存在以下三種觀點(diǎn)。部分學(xué)者認(rèn)為，可以在看守所設(shè)立單獨(dú)的留置室作為留置的執(zhí)行場(chǎng)所或者直接在看守所執(zhí)行。然而，這種做法似乎一定程度上認(rèn)可了留置的“替代性羈押措施”或“準(zhǔn)羈押措施”，與留置的獨(dú)立屬性背道而馳。部分學(xué)者主張，留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)特有的調(diào)查手段，其執(zhí)行場(chǎng)所必須獨(dú)立于具有行政或刑事羈押性質(zhì)的場(chǎng)所，因此中央和地方政府有必要修建專門用于執(zhí)行留置措施和監(jiān)察人員進(jìn)行調(diào)查、審訊的獨(dú)立場(chǎng)所。另一部分學(xué)者指出，可以參照指定居所監(jiān)視居住的做法，在指定的賓館、招待所等類似場(chǎng)所執(zhí)行留置，[13]這類場(chǎng)所環(huán)境氛圍相對(duì)輕松，沒有看守所那樣高強(qiáng)度的壓抑感，有利于被調(diào)查人放松壓力、緩解抵抗情緒，有利于被調(diào)查人盡早交代問題，保證調(diào)查活動(dòng)的高效進(jìn)行。[14]

依筆者愚見，由于留置適用對(duì)象的廣泛性，實(shí)施后兩種“執(zhí)行場(chǎng)所”方案，必然會(huì)消耗大量的人力、物力、財(cái)力，一定程度上增加我國(guó)反腐監(jiān)察工作的各項(xiàng)成本。國(guó)家及各地方監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家反腐工作的主力軍，承擔(dān)著懲治貪污腐敗、打擊職務(wù)犯罪，追討貪污贓款、防止公款外流的重要職責(zé)。大量監(jiān)察成本的增加是否與國(guó)家監(jiān)察部門設(shè)立的初心和宗旨背道而馳？是“魚和熊掌不可兼得”，還是另辟蹊徑，兼顧監(jiān)察成本與監(jiān)察績(jī)效的平衡，需要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)法律規(guī)范或立法解釋來解決。

為了方便讀者查閱，筆者將拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住以及留置的法律性質(zhì)、決定主體、執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行期限總結(jié)在表1。

(二)留置的法律特征

1.兼具行政與刑事屬性。在留置誕生伊始，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其屬性與定位爭(zhēng)議極大，出現(xiàn)了“行政措施說”“行政兼刑事說”“刑事偵查說”“獨(dú)立屬性說”等諸多觀點(diǎn)。但隨著留置措施在實(shí)踐中的運(yùn)用及國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，其獨(dú)立屬性的定位日漸被學(xué)界大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可。筆者認(rèn)為，留置兼具行政和刑事雙重屬性。關(guān)于留置的行政屬性，可以從兩個(gè)方面分析。一方面，設(shè)立留置措施的目的是取代行政監(jiān)察手段“雙規(guī)”“雙指”，實(shí)現(xiàn)法治反腐與人權(quán)保障并重，但究其本質(zhì)仍屬于一種對(duì)違紀(jì)違法行為的調(diào)查措施[15]，難掩其行政屬性之實(shí)質(zhì)。另一方面，作為進(jìn)一步調(diào)查確定被執(zhí)行人是否確實(shí)存在違法、犯罪行為的調(diào)查手段，其與繼續(xù)盤問存在諸多類似之處，也難免有“行政強(qiáng)制”之嫌。同時(shí)，留置也具有刑事屬性。首先，留置具有類似拘留和逮捕的人身限制性，在執(zhí)行方式上也與指定住所監(jiān)視居住有“異曲同工”之處，因此，難逃其刑事強(qiáng)制性之“陰影”。其次，《刑事訴訟法》第一百七十條第二款亦明確了留置與拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住的銜接和轉(zhuǎn)化問題，也從側(cè)面證實(shí)了上述屬性。再次，從留置的法律后果來看，無外乎三種結(jié)果：一是經(jīng)查明無違法、犯罪事實(shí)，及時(shí)解除留置；二是被留置者涉嫌職務(wù)違法查證屬實(shí)，接受黨紀(jì)或行政處分；三是被調(diào)查者涉嫌職務(wù)犯罪，接受刑事處罰。被留置者除無任何違紀(jì)、違法行為，被及時(shí)解除留置外，至少要承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任，也表明了留置“行刑共體”之獨(dú)特法律屬性。

2.人身限制性。留置雖不屬于法律制裁手段，但作為《監(jiān)察法》確定的八種調(diào)查措施中唯一一項(xiàng)限制他人人身自由的措施，其嚴(yán)厲性可想而知。甚至有學(xué)者指出，留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的偵查手段，其強(qiáng)度類似于逮捕。[16]就留置的執(zhí)行期限而言，最長(zhǎng)時(shí)間為6個(gè)月，羈押期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了拘留，可以與拘役的執(zhí)行期限相提并論。同時(shí)，留置還存在折抵刑期問題，“留置一日折抵管制二日，留置一日折抵拘役、有期徒刑一日”，這也從側(cè)面印證了其人身限制性與嚴(yán)厲性。正是由于留置具有明顯的人身限制性特征，為了防止留置被過度濫用，造成公眾恐慌、社會(huì)秩序紊亂、侵犯人權(quán)等問題的發(fā)生，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)留置一直采取少用、慎用的態(tài)度。

3.謙抑性。留置的謙抑性的特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)適用條件由法律明文規(guī)定。相對(duì)于之前的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察，現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍更加全面，幾乎對(duì)國(guó)家財(cái)政供給人員實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但留置的適用，必須符合《監(jiān)察法》明文規(guī)定的涉案要件、證據(jù)要件和法定情形要件，并且上述三大要件缺一不可。(2)嚴(yán)格的審批程序。留置取代“雙規(guī)”“雙指”，就是為了減少和消除違法運(yùn)用監(jiān)察手段、侵害人權(quán)的問題。為了防止留置權(quán)濫用，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)采用留置措施需要由監(jiān)察機(jī)關(guān)集體決定并經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。(3)及時(shí)的糾錯(cuò)程序。依據(jù)《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)錯(cuò)誤留置、違法留置的被調(diào)查人員應(yīng)及時(shí)解除留置措施，同時(shí)依法追究違法適用留置的監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和主要負(fù)責(zé)人員的責(zé)任。(4)非優(yōu)先適用性。一方面，并不是對(duì)所有的被調(diào)查人員均可以適用留置，對(duì)涉嫌輕微職務(wù)違法人員不得啟動(dòng)留置。當(dāng)然，這不意味著實(shí)施其他調(diào)查措施是適用留置的必經(jīng)程序。另一方面，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先采取談話、訊問、查封、扣押等不具有強(qiáng)制性或者強(qiáng)制程度較輕的措施，能夠達(dá)到保障調(diào)查工作順利進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)盡量減少適用留置措施，以最大限度地保護(hù)被調(diào)查人的人身自由和權(quán)利。[17]若在調(diào)查過程中出現(xiàn)情勢(shì)變更和緊急情況，可對(duì)其補(bǔ)充適用留置。

4.兼容性。對(duì)被調(diào)查人員適用留置措施后，并不意味著其他的調(diào)查措施就必須解除和中止。留置作為唯一一項(xiàng)限制公民人身自由的監(jiān)察手段，可與其他七種調(diào)查措施兼容適用。留置的適用目的并非是限制或剝奪被調(diào)查人員的人身，而是讓被調(diào)查人員盡快交待違法違紀(jì)事實(shí)，以盡早查明案件事實(shí)，為司法機(jī)關(guān)提起公訴打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。[18]也就是說，留置的實(shí)質(zhì)是為了給監(jiān)察人員營(yíng)造一個(gè)有利的調(diào)查和辦案環(huán)境。因此，留置期間，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員一定會(huì)同時(shí)采取談話、訊問、搜查等其他調(diào)查或偵查手段，進(jìn)一步查清案件事實(shí)、固定證據(jù)，以更有效地打擊職務(wù)違法犯罪行為。

5.強(qiáng)制性。從法的本質(zhì)出發(fā)，是階級(jí)統(tǒng)治的工具。作為公法，監(jiān)察法與憲法一樣，同樣起著調(diào)整與公民私權(quán)利之間的關(guān)系的作用。監(jiān)察權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)器運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。留置的執(zhí)行機(jī)關(guān)雖是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。而公安機(jī)關(guān)是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其一項(xiàng)重大職能就是執(zhí)行拘留和逮捕，留置的適用需要由公安機(jī)關(guān)等國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，其強(qiáng)制力可見一斑。留置的適用可以為調(diào)查、談話提供一個(gè)相對(duì)隔離的工作環(huán)境，提高辦案效果。但對(duì)于被留置者而言，被“控制”起來肯定與其主觀意愿相背離，這是在公權(quán)力強(qiáng)制之下的被迫服從，甚至?xí)萑搿肮铝o援”的境地。在留置適用之初，為了調(diào)查的高效性、保密性，不允許律師介入。

三、留置的功能評(píng)析

(一)控制與隔離功能

1.限制人身自由，防止涉案人員自殺、潛逃?！氨徽{(diào)查人企圖逃跑、自殺的”是適用留置的四種法定情形中的一種。監(jiān)察部門通過審批程序，將被調(diào)查人控制在特定場(chǎng)所內(nèi)的一個(gè)重要的目的就是防止被調(diào)查人“聽到風(fēng)聲”后出逃或畏罪自殺，而并非懲治。過去，由于我國(guó)反腐立法及海外追逃、司法引渡機(jī)制的欠缺和不完善，導(dǎo)致貪官污吏潛逃海外，“犧牲自己，幸福一家”的現(xiàn)象日益增加，并造成大量的國(guó)有資產(chǎn)流失，為了節(jié)約司法成本，有效打擊犯罪，提前將涉嫌貪污受賄、職務(wù)違法犯罪的人員控制起來，不給其可乘之機(jī)，是防止被調(diào)查人出逃的有力舉措。

2.防止被調(diào)查人通風(fēng)報(bào)信、毀滅偽造證據(jù)?！翱赡艽┗蛘邆卧臁㈦[匿、毀滅證據(jù)的”是適用留置的又一法定情形。留置替代“雙規(guī)”“雙指”，解決了調(diào)查手段的合法性問題，但仍不離“隔離審查”之實(shí)質(zhì)。將被調(diào)查人加以限制并隔離在特定場(chǎng)所，切斷其與外界的不必要聯(lián)系，可能有如下考量：一是增強(qiáng)了案件的保密性，降低了被調(diào)查人自己或者指使他人偽造、毀滅證據(jù)的可能性?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，被留置者存在可能毀滅、偽造證據(jù)情形的，不要求在24小時(shí)內(nèi)應(yīng)當(dāng)通知家屬和所在單位。相對(duì)隔絕的留置場(chǎng)所，大大降低了被調(diào)查人與外界通風(fēng)報(bào)信的可能性，防止打草驚蛇。二是有利于保護(hù)案件重要證人。規(guī)定對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員也可適用留置，實(shí)施隔離審查，對(duì)保證證人的安全、固定有效證據(jù)起到重要的保障作用。

3.防止被調(diào)查人反供、串供。將被調(diào)查人單獨(dú)隔離、單獨(dú)訊問，一個(gè)重要的目的是避免“交叉感染”，防止串供、反供現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)察人員通過審查、篩選被調(diào)查人的供述，去偽存真、形成有效的證據(jù)鏈，有利于盡快查清案件事實(shí)，提高案件調(diào)查實(shí)效。2018年3月，浙江省東陽市紀(jì)委監(jiān)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)調(diào)查對(duì)象存在串供嫌疑，第一時(shí)間對(duì)被調(diào)查人采用留置措施，通過對(duì)被調(diào)查人員隔離審訊，逐步發(fā)現(xiàn)其口供漏洞并層層擊破，固定了23萬余元涉案款證據(jù)，并將相關(guān)證據(jù)移交司法機(jī)關(guān)，僅僅10天，案件宣布告破。在本案中，可以發(fā)現(xiàn)，適用留置措施將被調(diào)查人員單獨(dú)審訊、將重要證人單獨(dú)詢問，降低了案件當(dāng)事人反供、串供的可能性，為收集證據(jù)提供了有力保障，節(jié)約了司法成本。

4.減少因違法、犯罪造成的損失。將被調(diào)查人控制、隔離起來，查封或凍結(jié)其個(gè)人或單位賬戶，既能防止國(guó)有資產(chǎn)的外流，也可減輕后期被動(dòng)追回的壓力。對(duì)被調(diào)查人員實(shí)施留置措施，限制了其人身自由，使其很難繼續(xù)實(shí)施或組織相關(guān)人員實(shí)施違法、犯罪行為。對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員采取留置措施，同樣能起到減輕違法、犯罪后果的作用。

(二)調(diào)查和取證功能

1.獲取被調(diào)查人口供。調(diào)查的重要目的就是查找案件線索、固定案件證據(jù)、查清案件事實(shí)。由于口供證據(jù)之于其他類型證據(jù)，具備直接性、全面性、連貫性、親歷性等不可比擬的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，其在刑事訴訟證據(jù)體系中具有十分重要的地位和作用。但由于受英美法系“沉默權(quán)”“自白任意性原則”的影響，口供作為“證據(jù)之王”的證據(jù)地位受到?jīng)_擊。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，越來越多的零口供案件被定罪量刑。監(jiān)察人員要通過訊問獲取被調(diào)查人認(rèn)罪口供，可以說是監(jiān)察工作一項(xiàng)極為重要且艱巨的任務(wù)。有讀者疑惑，通過留置獲取被告人口供與司法改革的發(fā)展方向是否相互矛盾？其實(shí)，這并不矛盾。因?yàn)槁殑?wù)犯罪案件具備以下特點(diǎn)：(1)無明顯的被害人；(2)案件無真正物理意義上的犯罪現(xiàn)場(chǎng)；(3)案件往往不存在證人；(4)案件視聽資料和物證、書證等實(shí)物證據(jù)十分有限；(5)犯罪嫌疑人往往具有較高的文化水平和較強(qiáng)的反偵查能力。[19]這就導(dǎo)致了監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查難、取證難、破案難的瓶頸現(xiàn)象。因此，在調(diào)查此類案件時(shí)，通過被調(diào)查人尋求案件的“蛛絲馬跡”并讓被調(diào)查人認(rèn)罪伏法是非常重要的突破口。被留置者認(rèn)罪，能彌補(bǔ)調(diào)查的技術(shù)瓶頸引起的偵查漏洞，提高案件偵破效率。

2.尋找案件線索、固定案件證據(jù)。調(diào)查人員對(duì)被留置者展開訊問的目的有如下兩個(gè)：一是讓犯罪嫌疑人主動(dòng)交代犯罪事實(shí)。顯然，這是一種極其理想的狀態(tài)。雖然，我國(guó)構(gòu)建了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，但在司法實(shí)踐中，首次訊問時(shí)犯罪嫌疑人就能主動(dòng)認(rèn)罪的現(xiàn)象并不常見。二是在被調(diào)查人的陳述中找到有用的案件線索，以便搜集到與案件有關(guān)的物證、書證、證人證言等其他證據(jù)。通過口供線索搜集到的證據(jù)與被調(diào)查人的供述相互印證，形成完整和閉合的證據(jù)鏈，有助于盡快結(jié)案。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查部門一般由內(nèi)審組和外調(diào)組組成。內(nèi)審組的工作人員在保證被留置者正常休息的情況下，通過交叉訊問，從被調(diào)查人口中獲取案件的重要線索。外調(diào)組的工作人員趕赴案件“現(xiàn)場(chǎng)”，通過摸排、訊問證人，鎖定與案件有關(guān)的物證、書證以及證人證言。內(nèi)審組和外調(diào)組分工明確、密切配合，有利于盡早地查清案情，為順利提起公訴打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.便于偵破其他違紀(jì)違法犯罪案件。在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察方式主要以黨內(nèi)監(jiān)督行政監(jiān)察為主。隨著監(jiān)察體制改革的不斷深化和《監(jiān)察法》的出臺(tái)，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象幾乎實(shí)現(xiàn)了所有公職人員的全面覆蓋，③人數(shù)較之前呈現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)的趨勢(shì)。[20]下圖是北京、浙江、山西三個(gè)省級(jí)單位在推行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)前和試點(diǎn)后監(jiān)察對(duì)象的變動(dòng)情況。[21]

北京、浙江、山西監(jiān)察體制改革試點(diǎn)前后監(jiān)察對(duì)象對(duì)比情況

有的職務(wù)違紀(jì)違法犯罪案件牽連甚廣，涉案人員數(shù)量較多，在調(diào)查過程中往往會(huì)出現(xiàn)“拔出蘿卜帶出泥”的情況。有時(shí)，一個(gè)人的“落網(wǎng)”，并不僅僅只是一個(gè)個(gè)案，會(huì)牽涉到其他公職人員、非公職人員，牽連出其他違紀(jì)違法、犯罪事實(shí)。將涉案人員隔離審查，有利于感化教育、逐個(gè)突破，有利于違紀(jì)違法人員或犯罪嫌疑人敢于揭發(fā)他人，戴罪立功。

(三)安置與保障功能

1.保護(hù)留置者人身安全。在留置期間，被調(diào)查人的健康權(quán)、生命權(quán)不受非法迫害。被留置人員很有可能是某一嚴(yán)重職務(wù)違法或職位犯罪案件的關(guān)鍵人物或者重要證人，監(jiān)察機(jī)關(guān)要盡全力保障被留置者的人身安全，防止被調(diào)查人員被害等情況發(fā)生。從某種角度說，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過采用留置措施將被調(diào)查人控制起來，也是對(duì)被調(diào)查人員的妥善安置和人身安全保護(hù)。在留置場(chǎng)所，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該配備與案件復(fù)雜程度、涉案人員危險(xiǎn)程度相適應(yīng)的安保措施，必要時(shí)可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)予以配合和支持。

2.保障被留置者基本權(quán)利。為了有效懲治腐敗，《憲法》《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會(huì)必要的職責(zé)和調(diào)查權(quán)限?？墒菣?quán)力越大，風(fēng)險(xiǎn)就越大。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一項(xiàng)權(quán)力都應(yīng)放在制度的籠子里。自留置措施啟用以來，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)真總結(jié)“雙規(guī)”“雙指”之經(jīng)驗(yàn)，本著“慎用、少用、短用”的原則，在留置的適用對(duì)象、適用條件、留置場(chǎng)所、留置時(shí)限、審批權(quán)限和程序、留置場(chǎng)所的安全保障及被留置人合法權(quán)益保障等方面做了更加系統(tǒng)、詳盡的規(guī)范，使得留置的適用，既體現(xiàn)了手段的合法性、目的的正當(dāng)性，又兼顧了懲治腐敗和保障人權(quán)并重的原則。

(四)懲治與提效功能

1.特殊時(shí)期，重拳出擊。新時(shí)期，我們黨和國(guó)家面臨新的機(jī)遇，也將迎接新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)在中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年慶祝大會(huì)上指出：“執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的最大威脅就是腐敗?！币恢币詠?，貪腐問題在我國(guó)黨內(nèi)和公職部門屢禁不止，我國(guó)的反腐工作已經(jīng)到了攻堅(jiān)期和深水區(qū)。特殊時(shí)期，需重拳出擊?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)，標(biāo)志著黨和國(guó)家將對(duì)長(zhǎng)期以來的貪腐問題實(shí)行“蒼蠅”“老虎”一起打。留置取代“雙規(guī)”“雙指”，作為一種全新的監(jiān)察措施走上歷史舞臺(tái)，是國(guó)家監(jiān)察部門在這一特殊歷史時(shí)期打擊貪污、瀆職等職務(wù)違法、犯罪行為的“黃金權(quán)杖”。留置這一極具中國(guó)特色的監(jiān)察措施充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家重拳反腐力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松的政治方向，體現(xiàn)了黨和國(guó)家反腐敗“無禁區(qū)”“零容忍”，有腐必反、有貪必肅的態(tài)度和決心。

2.在法治的軌道下提高反腐績(jī)效。深化監(jiān)察體制改革，改出治理效能之變。浙江省作為我國(guó)第一批深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)，在推動(dòng)監(jiān)察工作向基層延伸、紀(jì)法貫通、法法銜接等方面取得了新進(jìn)展新成效。2017年3月17日，浙江省啟動(dòng)了震驚全國(guó)的留置第一案——余某某涉嫌貪污留置案。涉案人余某某僅被留置34天后，監(jiān)察人員就充分掌握了證據(jù)，將案件移交司法機(jī)關(guān)審查起訴。2018年上半年，浙江省共留置313人，留置案件起訴率高達(dá)70%。[22]再如，廣州市增城區(qū)留置第一案，從立案到采取留置措施、審查調(diào)查處分、移送司法機(jī)關(guān)，全案辦結(jié)僅用了4天。[23]涉案人張某航被增城區(qū)監(jiān)察委采取留置措施并被增城區(qū)紀(jì)委監(jiān)委給予開除黨籍、開除公職處分。留置措施吸取了“雙規(guī)”“雙指”高效性、強(qiáng)制性的優(yōu)勢(shì)，摒棄了其在適用過程中程序不合法、適用混亂的尷尬局面，是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的監(jiān)察措施，對(duì)推進(jìn)國(guó)家反腐工作及塑造清正廉潔的法治環(huán)境起到了舉足輕重的作用。

(五)感化與教育功能

1.警示職務(wù)違法犯罪人員。留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)為查清案件真相控制被調(diào)查人的羈押措施，最長(zhǎng)羈押期限可以長(zhǎng)達(dá)180天，嚴(yán)厲程度不亞于其他強(qiáng)制措施。通過對(duì)涉嫌職務(wù)違法、犯罪的公職人員適用留置措施，對(duì)其他公職人員有強(qiáng)烈的警戒和教育作用，讓其深知實(shí)施貪污賄賂、瀆職等違紀(jì)違法、犯罪行為將可能導(dǎo)致被談話訊問、扣押財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等不利后果。公職人員無論是出于畏罪心理還是高度的自律，留置的適用對(duì)于增強(qiáng)公職人員的廉政意識(shí)，營(yíng)造黨和國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部“不想腐、不能腐、不敢腐”的法治環(huán)境起到直接的作用。

2.教育感化被調(diào)查人員。留置期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員除了訊問被調(diào)查人員，查找案件證據(jù)線索、固定證據(jù)外，還要通過黨紀(jì)黨規(guī)和法律法規(guī)以及人文關(guān)懷，教育、感化被留置者，對(duì)被留置人員進(jìn)行世界觀、價(jià)值觀、人生觀改造，讓其認(rèn)清形勢(shì)，早日認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，主動(dòng)交代違紀(jì)違法事實(shí)，認(rèn)罪伏法?！皯颓氨押?、治病救人”是黨一貫的方針政策，既要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處腐敗分子，又要充分運(yùn)用政策教育挽救干部。[24]涉案人員可以通過積極主動(dòng)的自首、立功行為來獲取從寬處罰的機(jī)會(huì)，以早日重新投身國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)中。

3.有利于廉政教育與普法宣傳。監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)、工作態(tài)度、工作實(shí)效，直接關(guān)乎著我國(guó)監(jiān)察體制改革的成效，直接關(guān)乎著黨和國(guó)家的信用和形象。[25]隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革的不斷深化以及反腐進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)家監(jiān)察委不斷增強(qiáng)政務(wù)公開力度，通過各種形式公開對(duì)被調(diào)查人員適用留置措施情況及其處理結(jié)果。通過公開公示，加強(qiáng)廉政教育和普法宣傳，讓每一個(gè)中國(guó)人看到黨和國(guó)家打擊貪污腐敗的決心和信心，增強(qiáng)對(duì)黨和政府的信任，樹立對(duì)法律的崇高信仰，促進(jìn)法治國(guó)家目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①按照性質(zhì)拘留可以分為行政拘留、刑事拘留、司法拘留，本文中的“拘留”特指刑事拘留。

②依照公安部相關(guān)規(guī)定，流竄作案是指跨市、縣范圍連續(xù)案，或者在居住地作案后逃跑到外市、縣繼續(xù)作案；多次作案是指3次以上作案；結(jié)伙作案是指2人以上共同作案。

③《監(jiān)察法》第15條規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察:(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國(guó)有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！?/p>