無廢城市，來了

文丨■ 曉 荷

國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，提出在全國范圍內(nèi)選擇10個左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘性谌杏蚍秶鷥?nèi)開展“無廢城市”建設(shè)試點。所謂“無廢城市”，就是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，核心是建設(shè)一種新的經(jīng)濟體系和社會發(fā)展模式，從根本上解決自然資源瓶頸以及廢物處置對稀缺土地資源的占用問題。

因勢而謀

中國每年新增固體廢物100億噸左右，意味著每平方公里的土地每年要承受新增固廢0.1萬噸的環(huán)境壓力。若考慮到區(qū)域經(jīng)濟差異，東部地區(qū)可能不止這個數(shù)字。

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在今年1月23日發(fā)表的一篇署名文章指出：我國是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達600億－700億噸。固體廢物產(chǎn)生強度高、利用不充分，部分城市“垃圾圍城”問題十分突出，與人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距。至此，開展“清廢”專項行動、建設(shè)“無廢城市”已勢在必行。

李干杰表示，推進“無廢城市”建設(shè)是中共中央、國務(wù)院在打好污染防治攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會關(guān)鍵階段作出的重大改革部署，是建設(shè)美麗中國的細胞工程，將引導(dǎo)全社會減少固廢產(chǎn)生，提升城市固廢管理水平，加快解決久拖不決的固廢污染問題，提高人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感。

建設(shè)“無廢城市”不但有利于從城市整體層面繼續(xù)深化固廢管理制度改革，探索建立長效體制機制，而且還可加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時為探索建立分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合工作機制，加快構(gòu)建固廢源頭產(chǎn)生量最少、資源充分循環(huán)利用、非法轉(zhuǎn)移傾倒和排放量趨零的長效體制機制提供了有力抓手。

長期以來，中國固廢減量化、資源化和無害化的制度設(shè)計和實施的剛性不足，激勵與約束機制不完善。十八大以來，中共中央、國務(wù)院把固廢污染防治擺在生態(tài)文明建設(shè)突出位置，持續(xù)推進固廢進口管理制度改革，加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

實際上，固廢問題本質(zhì)是發(fā)展方式、生活方式和消費模式問題。當(dāng)前部分地區(qū)在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴重影響城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。而建設(shè)“無廢城市”將使固廢管理與城市供給側(cè)改革相銜接，與城市建設(shè)和管理有機融合，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、消費模式，提高城市綠色發(fā)展水平。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員程會強認為：“目前國內(nèi)固廢問題包括長期存在、危險性大、有轉(zhuǎn)移趨勢等特點。目前未經(jīng)科學(xué)處置的固廢往往長期存放或非法掩埋，且數(shù)量在不斷增加。非法處置的固廢往往污染河源湖泊、農(nóng)田土壤，對居民健康和生態(tài)環(huán)境造成極大危害。固廢產(chǎn)生地有的采取隱蔽手段，異地非法轉(zhuǎn)移固廢，導(dǎo)致污染擴張?！?/p>

順勢而為

當(dāng)前我國固體廢物產(chǎn)生量大，快遞包裝等新業(yè)態(tài)也帶來新的問題。這與我國所處的發(fā)展階段息息相關(guān)，是長期實行“大量生產(chǎn)、大量消費、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費模式帶來的結(jié)果。因此推進生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化發(fā)展，正是“無廢城市”建設(shè)的重要內(nèi)容。

方案提出，實施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長，推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，促進主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用，踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用，提升風(fēng)險防控能力，強化危險廢物全面安全管控，激發(fā)市場主體活力，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式等主要任務(wù)。

生態(tài)環(huán)境部固管中心副主任臧文超表示，從試點內(nèi)容看，“無廢城市”建設(shè)試點更加強調(diào)在補齊短板的前提下，協(xié)同推進提升全市域固體廢物綜合管理水平。在突出不同固體廢物特殊性的同時，更加強調(diào)系統(tǒng)集成。在具體舉措上，主要圍繞理順城市層面固體廢物污染防治與循環(huán)利用的體制和長效機制，下功夫包括建立部門責(zé)任清單，集成國家單項試點可推廣應(yīng)用的制度、機制和模式，探索建立固體廢物綜合管理制度和技術(shù)體系。

方案提出，到2020年系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，試點城市在固體廢物重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展。通過在試點城市深化固體廢物綜合管理改革，總結(jié)試點經(jīng)驗做法形成一批可復(fù)制、可推廣的“無廢城市”建設(shè)示范模式為推動建設(shè)“無廢社會”奠定良好基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人表示，“無廢城市”及其長效機制建設(shè)需要一個探索的過程，按照試點先行與整體協(xié)調(diào)推進相結(jié)合、先易后難、分步推進的原則，擬在全國范圍內(nèi)選擇10個左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_展“無廢城市”建設(shè)試點。方案要求2019年上半年試點城市政府印發(fā)實施方案。

該負責(zé)人還表示，在篩選試點城市時，首先考慮國家戰(zhàn)略布局在京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域中選擇代表性、帶動作用較強的城市；其次綜合考慮東中西不同地域、不同發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)特點和地方政府積極性等因素，優(yōu)先選取開展過或正在開展各類固體廢物回收利用試點并取得積極成效的城市；三要在國家生態(tài)文明試驗區(qū)中選取工作基礎(chǔ)較好的城市。

路線圖

如何建設(shè)“無廢城市”，《方案》也給出了具體時間表和路線圖。

到2020年系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立綜合管理制度和技術(shù)體系，形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式，為建設(shè)“無廢社會”奠定基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓表示，生態(tài)環(huán)境部將會同相關(guān)部門和單位，啟動試點城市篩選工作，組建專家團隊，指導(dǎo)各地試點實踐。

根據(jù)《方案》，試點城市由省級有關(guān)部門推薦，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門篩選確定。試點城市政府是責(zé)任主體，負責(zé)編制試點實施方案，經(jīng)環(huán)境部評審?fù)ㄟ^后，2019年上半年印發(fā)實施。2021年3月底前，試點城市政府對本地試點總體情況、成效及問題等進行評估總結(jié)后上報。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門進行評估，成效突出的給予通報表揚，并把行之有效的改革創(chuàng)新舉措制度化。

《方案》提出多項目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)階段以大宗工業(yè)固廢、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢為重點，強化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置。到2020年，基本建成廢棄產(chǎn)品逆向回收體系；秸稈綜合利用率達85%以上；重點用膜區(qū)當(dāng)季地膜回收率達80%以上；基本實現(xiàn)同城快遞環(huán)境友好型包裝材料全面應(yīng)用等。

值得注意的是，在“無廢城市”試點建設(shè)過程中，必然需要地方財政的大力支持。就全國而言，2018年中國GDP再邁新臺階，首次突破90萬億元大關(guān)，同比增長6.6%。今年1月以來，多個省份2018年經(jīng)濟成績單同樣亮眼，其中江蘇省首次邁入“9萬億俱樂部”，北京GDP首次突破3萬億元，成為繼上海后第二個GDP超3萬億元的城市。

2018年之前，已有14個城市GDP破萬億元，除上海、北京、廣州外，2011年至2017年，深圳、天津、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、青島、無錫、長沙GDP分別破萬億元。越來越多的城市加入“萬億俱樂部”意味著城市經(jīng)濟發(fā)展有了堅實之基，在環(huán)境環(huán)保和污染治理方面也有了更大底氣和實力。

李干杰表示，試點城市政府要統(tǒng)籌運用各相關(guān)支持政策，加大各級財政資金統(tǒng)籌整合力度，支持“無廢城市”建設(shè)，明確試點資金范圍和規(guī)模。鼓勵金融機構(gòu)在風(fēng)險可控前提下，加大對“無廢城市”建設(shè)試點金融支持。

《方案》提出，積極培育第三方市場，打造一批固廢資源化利用骨干企業(yè)。在不增加地方政府債務(wù)前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現(xiàn)與社會資本風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。此外，《方案》還要求嚴格監(jiān)管執(zhí)法，強化對試點城市綠色礦山建設(shè)、建筑垃圾處置、固廢資源化利用督導(dǎo)檢查，依法嚴厲打擊固廢危廢非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為。對固廢監(jiān)管不力、任務(wù)未完成的，將依紀依法嚴肅追究責(zé)任。

他山之石

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規(guī)劃目標(biāo)。國際社會成立了“無廢國際聯(lián)盟”、歐洲國家成立了“無廢歐洲網(wǎng)絡(luò)”、日本成立了“無廢研究院”等組織，2015年美國市長會議發(fā)布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年全球23個城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯(lián)酋馬斯達爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個城市已明確提出建設(shè)“無廢城市”，其建設(shè)成效已獲得國際社會認可。

絕大多數(shù)城市在制定“無廢城市”目標(biāo)前，均已有數(shù)十年甚至上百年的廢棄物管理經(jīng)驗，這為實現(xiàn)“無廢城市”奠定了良好基礎(chǔ)。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)、家庭分類投放、廢棄物處理商負責(zé)收集運輸及處理，商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)則多為單獨簽約專門服務(wù)商。

值得一提的是，由于生活廢棄物的產(chǎn)生者較多，分類投放、收集、運輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時制定專門的方案單獨回收及處理有機生活廢棄物（如廚余）；部分城市提供生活廢棄物上門收集服務(wù)。整體來看，由于廢棄物管理體系較為完善，大多數(shù)案例城市征收的垃圾費已經(jīng)能夠完全覆蓋相關(guān)支出，廢棄物管理進入了良性運轉(zhuǎn)軌道。

政府是建立“無廢城市”最主要的責(zé)任人，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條復(fù)雜，充分調(diào)動市場資本及專業(yè)技術(shù)有助于更有效的管理。案例城市均是這方面的典范，比如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理（包括回收循環(huán)利用、焚燒、填埋）均外包給一家運營上百年的廢棄物處理公司，并與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負責(zé)家庭不可回收利用廢棄物的收集處理，將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商，同時允許眾多的私營企業(yè)及非營利機構(gòu)廣泛參與到廢棄物收集、運輸、處理的各個環(huán)節(jié)。

靈活的市場手段有助于促進廢棄物產(chǎn)生者的行為改變，間接為“無廢”目標(biāo)做貢獻，同時也是政府部門的收入來源。與此同時，新技術(shù)的發(fā)展給廢棄物管理帶來了便利，為實現(xiàn)“無廢”提供了更多可能。馬斯達爾城作為阿聯(lián)酋政府規(guī)劃建立的新城，在設(shè)計廢棄物運輸體系時摒棄了傳統(tǒng)的貨車或卡車，而修建低能耗的地下平板貨運系統(tǒng)，提升了運輸效率，也減少了人工成本。此外，案例城市積極研究并引入可降解材料，采用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術(shù)及硬件等。

頂層設(shè)計

要做好“無廢城市”建設(shè)試點工作，要加強頂層設(shè)計，完善法律基礎(chǔ)，還要加大政策支持力度，增強投資強度，強化科技支撐能力。強化國家財政專項資金、政府性投資等直接投入對市場的帶動作用，加大國家財政預(yù)算在固體廢物資源化領(lǐng)域的投入，同時引導(dǎo)社會資本進入資源化利用產(chǎn)業(yè)市場。

近幾年，我國固廢產(chǎn)業(yè)始終保持高昂的發(fā)展勢頭，行業(yè)內(nèi)企業(yè)積極探索，找到了不少好的模式，而“無廢城市”建設(shè)也必將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推劑。

比如貴州開磷集團實現(xiàn)了以磷石膏、黃磷爐渣等“三廢”資源綜合利用技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前已形成了資源綜合利用產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、檢驗、應(yīng)用體系，完成了在民用建筑、工業(yè)廠房、辦公和廣場等公共場所、公路、礦山井下充填等領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，均取得較好效果。公司的產(chǎn)品生產(chǎn)與應(yīng)用徹底改變了企業(yè)傳統(tǒng)意義上的“資源—廢物—排放”的線型物質(zhì)流動過程，實現(xiàn)了“資源—產(chǎn)品—再生資源—產(chǎn)品”的循環(huán)物質(zhì)流動模式。

在浙江省杭州市余杭區(qū)，“虎哥回收”（浙江九倉環(huán)境有限公司）構(gòu)建了一條從“居民家庭—服務(wù)站—物流車—總倉”的生活垃圾分類高速公路。借助這條生活垃圾“高速公路”，實現(xiàn)了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置，回收垃圾資源化利用率達到95%以上。

寧波市為打造完整的垃圾分類處置體系，變“鄰避”為“鄰利”，籌集社會資金17億，采用PPP模式，建設(shè)運行生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠。其中，焚燒廠項目榮獲中國循環(huán)經(jīng)濟最佳實踐獎、財政部第二批PPP示范項目和省工業(yè)旅游示范基地。有效扭轉(zhuǎn)了近年來“垃圾圍城”的被動局面，成為國內(nèi)首個擁有完整分類處置設(shè)施的城市。

這些模式和做法的共性，是準確把握了循環(huán)經(jīng)濟的三原則（減量化、循環(huán)化、再利用）和固體廢物污染防治“三化”（減量化、資源化、無害化）。“企業(yè)若想抓住‘無廢城市’建設(shè)試點機遇，就要根據(jù)行業(yè)和企業(yè)特點抓好節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)，做好精細化管理，合理配置資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟?！?/p>

“羅馬不是一天建成的”，建成“無廢城市”也不可能一蹴而就?！暗离m邇，不行不至；事雖小，不為不成。”相信通過全社會的共同努力，一座座“無廢城市”必將成為建設(shè)美麗中國的“細胞工程”，在中華大地綻放異彩。