世界主要國家軍民融合治理研究

張雪梅

內(nèi)容提要：軍民融合發(fā)展問題是各國都重視解決的一個重大問題。冷戰(zhàn)之后，以美國為代表的世界主要國家，不僅達成了軍民融合發(fā)展是實現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)共贏的最佳思路的共識，率先提出軍民一體化融合模式，而且形成了一套科學(xué)有效的治理體系。從治理理念看，以最大限度獲取安全收益為選擇；從治理主體看，國家主導(dǎo)作用日趨強化；從治理機制看，形成有效的互動制約性機制。

軍民融合作為統(tǒng)籌發(fā)展和安全的國家戰(zhàn)略，是一項重要的治國理政戰(zhàn)略。從治理角度，研究其作為一種現(xiàn)代國防經(jīng)濟生產(chǎn)方式如何打破軍民界限，科學(xué)運籌軍地資源要素，可實現(xiàn)“軍隊—經(jīng)濟—社會”良性互動的一體化發(fā)展。冷戰(zhàn)之后，以美國為代表的世界主要國家，不僅達成了“軍民融合發(fā)展是實現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)共贏的最佳思路”的共識，率先提出軍民一體化融合模式，而且從治理理念、治理主體、治理機制等方面入手，形成了一套科學(xué)有效的治理體系。其中一些思路和做法值得我思考借鑒。

一、 從治理理念看，以最大限度獲取安全收益為選擇

軍民融合的最佳結(jié)果，無疑是魚和熊掌兼得，經(jīng)濟效益和安全效益齊具。從世界各主要國家相關(guān)經(jīng)驗看，不同國家雖然采取了軍民一體、寓軍于民、先軍后民、以軍帶民等不同模式以求兩者兼得，但在融合發(fā)展過程中一旦出現(xiàn)矛盾沖突，更主要的還是考慮能否最大限度地獲取安全收益。也就是說，國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，各主要國家基本側(cè)重于安全考慮。這一特點，在21世紀以來新一輪軍民一體化浪潮中表現(xiàn)得更加明顯：如果這種融入有利于國防安全，則實現(xiàn)融入；如果不利于國防安全，則不會為了單純提高經(jīng)濟效益而考慮融入。

面對21世紀以來大國戰(zhàn)略競爭的日趨升溫，“應(yīng)對大國威脅”已經(jīng)成為當今世界主要國家確定國家戰(zhàn)略總體規(guī)劃的核心，這也決定了對軍民融合治理理念的選擇。比如，2015年，著眼應(yīng)對俄羅斯、中國等“大國威脅”，美國接連頒布新版《國家安全戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《亞太地區(qū)海上安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》等重要文件，將首要目標從此前的“打擊暴力極端主義”調(diào)整為“應(yīng)對國家威脅”，強調(diào)“大國之間發(fā)生戰(zhàn)爭的可能性仍然不大，但風(fēng)險在上升，美軍現(xiàn)階段和未來將更多關(guān)注此類風(fēng)險”①國防大學(xué)國防經(jīng)濟研究中心：《中國軍民融合發(fā)展報告2016》， 118-119頁，北京，國防大學(xué)出版社，2016。。俄羅斯則將目標指向美國和北約，2015年，普京簽署《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》，首次將美國及其盟友稱為俄羅斯的“政治對手”，并稱北約東擴是俄國家安全的威脅；新版《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》首次將北約軍事力量發(fā)展及北約加強在俄周邊部署視為首要威脅②參見中國國防科技信息中心：《世界武器裝備與軍事技術(shù)年度發(fā)展報告2014》，1頁，北京，國防科技工業(yè)出版社，2015。。印度也著眼構(gòu)建軍事大國和地區(qū)強國，突出加強中印邊境和海上軍事部署。大國戰(zhàn)略競爭的回歸，是冷戰(zhàn)以來國際戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生的最重要變化，這直接帶動了深層次的軍民一體化發(fā)展。

正是因為安全利益至上，當今世界各主要國家進行軍民融合頂層設(shè)計和制度規(guī)定時，對于哪些領(lǐng)域哪些項目可以實現(xiàn)“融入”、哪些領(lǐng)域哪些項目不能“融入”，都有明確界定。在國防科研與生產(chǎn)方面，世界各主要國家雖然強調(diào)競爭性采購，但也支持與保留武器裝備科研方面最核心的技術(shù)與人才，以法國為代表的一些國家的核心國防工業(yè)仍然由國家掌控，并規(guī)定不得由私營部門進入。在人才培養(yǎng)方面，美國、土耳其等國，盡管主張依托地方院校培養(yǎng)技術(shù)軍官，但也明確規(guī)定指揮軍官的生長必須由軍隊院校培養(yǎng)。在后勤社會化保障方面，各主要國家規(guī)定，社會化保障不包括“直接影響作戰(zhàn)任務(wù)或與公共利益關(guān)系極大的軍隊保障部門”，如日本的《裝備維修規(guī)則》，為了科學(xué)實施裝備品的軍外維護，對裝備品什么情況下需要由地方工廠實施維修有明確規(guī)定，并細化了裝備品軍外維修的分級，以及其維修范圍。

在上述明晰邊界的頂層設(shè)計中，強調(diào)國防尤其是軍隊指揮權(quán)的高度集中統(tǒng)一，是重中之重。比如，美國的最高協(xié)調(diào)機構(gòu)“國家安全委員會”，雖然經(jīng)過多年演變，已變成一個完全實體化的正式的、政府機構(gòu)性的組織，并設(shè)立專職助理，但其只為國防安全提供信息、決策、動員等方面的服務(wù)，而無關(guān)軍事指揮權(quán)。某些國家，即便設(shè)置“國家安全委員會”，但也只是議事性的、非常設(shè)性機構(gòu)，或僅有辦公室，沒有專職人員，其決策通常由國防部負責(zé)落實，所以更加無法介入國防與軍隊指揮權(quán)問題。另外，一些國家雖然把國防部作為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)，但這些國家的國防部往往是行政權(quán)國防部或民政權(quán)國防部，都沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，不參與指揮作戰(zhàn)，因而被專職賦予協(xié)調(diào)民用領(lǐng)域與國防相關(guān)的活動，尤其是為國防與軍隊建設(shè)提供民用資源方面的協(xié)調(diào)與保障。

二、從治理主體看，國家主導(dǎo)作用日趨強化

經(jīng)濟全球化日益加深世界各國之間在經(jīng)濟、政治和社會等領(lǐng)域的相互依存程度，政府在維護產(chǎn)業(yè)利益、緩解社會矛盾、提升綜合國力等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。這使得西方一些國家雖然奉行比較自由的市場經(jīng)濟體制，主張企業(yè)自由經(jīng)營，國家不得過多干涉，但在軍民融合領(lǐng)域，卻在注重發(fā)揮私營企業(yè)主體作用的同時，不斷加強國家主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用主要通過四種方式體現(xiàn)。

（一）頂層架構(gòu)主導(dǎo)

頂層架構(gòu)主導(dǎo)，即各主要國家都在政府或國防部設(shè)有頂層架構(gòu)即最高協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

比如，美國國家安全委員會作為國家安全的最高決策咨詢機構(gòu)，明確把工業(yè)和人力動員、保護基礎(chǔ)設(shè)施、全民防御、政策連續(xù)性和自然災(zāi)害、處理恐怖主義進行的軍事行動的后果等方面作為其重要決策內(nèi)容。其下專門設(shè)有“緊急準備與動員計劃政策協(xié)調(diào)委員會”，設(shè)常務(wù)秘書處，秘書處下設(shè)軍事動員、應(yīng)急通信、應(yīng)急反應(yīng)、工業(yè)動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協(xié)調(diào)組，分別負責(zé)本領(lǐng)域動員政策的制定和工作協(xié)調(diào)。

俄羅斯于2006年成立國防工業(yè)委員會，負責(zé)制定國防技術(shù)發(fā)展綱要和規(guī)劃、發(fā)展國防科技、監(jiān)察軍品生產(chǎn)等。日本是由總理大臣任主席的國防會議或安全保障會議負責(zé)有關(guān)軍民融合發(fā)展事項的決策。印度由總統(tǒng)和內(nèi)閣政務(wù)委員會直接管理包括國防和經(jīng)濟的若干戰(zhàn)略部門。以色列則是建立了國家主導(dǎo)的三級管理體制，推進本國軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展。

值得注意的是，這種頂層架構(gòu)主導(dǎo)主要是在頂層成立了相關(guān)組織機構(gòu)，但未見形成自上而下專門的組織體系，這表明一些武器裝備研制與采購等重大行為，主要是在軍隊頂層主管部門與國家部門與地方企業(yè)之間進行，而基本不涉及軍隊和地方中下層部門和機構(gòu)①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，23頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。

（二）合作協(xié)調(diào)主導(dǎo)

由于軍民融合戰(zhàn)略的實施牽涉軍民雙方，利益主體多元化且利益需求多樣化，為了推動軍民一體化進程，許多國家都非常重視發(fā)揮政府的牽頭合作與跨部門協(xié)調(diào)作用。

美國1993年成立了跨部門的國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會，由國防部高級研究計劃局（DARPA）局長任主席，成員來自海陸空三軍、商務(wù)部、能源部、運輸部、國家航空航天局和國家科學(xué)基金會等單位。美國國防部還制訂了信息技術(shù)交流計劃（ITEP），為的是給國防部和私營部門員工提供信息技術(shù)領(lǐng)域間的交流分享機會，以更好地了解彼此的信息技術(shù)實踐和挑戰(zhàn)，并通過合作解決這些挑戰(zhàn)，私營部門包括非公共或商業(yè)個人和企業(yè)，非營利組織，學(xué)術(shù)界，學(xué)術(shù)機構(gòu)和非政府組織，涵蓋廣泛的信息技術(shù)規(guī)劃，組織，人員配置，指揮，整合或控制等關(guān)鍵領(lǐng)域，時間范圍從3個月到1年不等②《美國國防部（DoD）正在尋求從事信息技術(shù)領(lǐng)域工作的國防部或私營部門雇員參加國防部的信息技術(shù)交流計劃（ITEP）》，美國國防部首席信息官，http://dodcio.defense.gov/In-the-News/Information-Technology-Exchange-Program/.。

英國、法國、德國等國家，也通過政府間合作和協(xié)調(diào)機構(gòu)來推動軍民結(jié)合。英國國防部參加了政府部級的首席科學(xué)顧問委員會，和工程與物理科學(xué)研究委員會（EPSRC）、基本粒子物理與天文學(xué)研究委員會（PPARC）、醫(yī)學(xué)研究委員會等基礎(chǔ)研究機構(gòu)都建有正式的交流與合作機制。此外，英國國防部還加強與軍外研究力量的信息交流，1992年的“探索者計劃”和1996年的“燈塔計劃”，都是為此目的展開的合作計劃。法國為建立軍方與工業(yè)界的新型合作關(guān)系，成立了由國防部武器裝備總署、軍種參謀部、工業(yè)界組成的一體化項目小組，參與采辦計劃的制訂和項目管理，以發(fā)揮重要的建議和監(jiān)查控制作用。法國國防部和研究部還在2001年1月簽訂了一項科技合作協(xié)議，并設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，以加強兩部科技合作與交流。德國國防部則通過加強與主管民用科研的聯(lián)邦研究與技術(shù)部的合作與協(xié)調(diào)，促進工業(yè)界參與軍民兩用技術(shù)的開發(fā)，還建立了統(tǒng)一的研究課題數(shù)據(jù)庫，便于相關(guān)部門檢索查找，簡化工作程序，避免重復(fù)研究。

（三）戰(zhàn)略規(guī)劃主導(dǎo)

美國、俄羅斯、英國等國家通過制定相關(guān)戰(zhàn)略，對不同發(fā)展階段的重大任務(wù)或重點領(lǐng)域進行方略設(shè)計和路線安排，從國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃軍民融合發(fā)展，以保證國防戰(zhàn)略目標與項目計劃的科學(xué)統(tǒng)一，使國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的融合更加扎實有效。

美國為建立一個“既滿足軍事需求又滿足商業(yè)需求的先進的國家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)”，先后制定了以國防科技工業(yè)調(diào)整為主要內(nèi)容的《國防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略》和《國家安全科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》。2000年，為達到采用新方式追求技術(shù)，以更經(jīng)濟的價格獲得先進的武器系統(tǒng)的目的，美國國防部又制定了新的《國防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》，并頒布《采辦改革：變革的命令》《兩用技術(shù)：旨在獲取經(jīng)濟可承受性前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》等一系列政策性文件，修改和提出了新的國防采辦備忘錄和措施，為各部門實施軍民融合戰(zhàn)略提供了政策依據(jù)和行為準則。

俄羅斯政府為推進高新技術(shù)領(lǐng)域軍民結(jié)合的發(fā)展，頒布了《2002～2006年國家技術(shù)基礎(chǔ)》《2002～2010年電子俄羅斯》和《2002～2011年全球?qū)Ш较到y(tǒng)發(fā)展綱要》等一系列高新技術(shù)發(fā)展計劃與文件。

英國政府為建立國家基礎(chǔ)上的創(chuàng)新體系，推出了《精明采辦戰(zhàn)略》《科技與創(chuàng)新戰(zhàn)略》《國防工業(yè)政策（白皮書）》《面向21世紀的國防科技和創(chuàng)新戰(zhàn)略》等政策規(guī)劃。法國也通過國防白皮書、《法國國防采購政策》等規(guī)劃文件，明確了法國國防工業(yè)采購與研究的原則。

（四）重點領(lǐng)域主導(dǎo)

世界各主要國家大多以決定戰(zhàn)爭勝負和影響國家安全與發(fā)展全局的關(guān)鍵領(lǐng)域為主導(dǎo)重點。

美國非常關(guān)注國防科技工業(yè)，其對“軍民一體”的定義，就是指“把國防科技工業(yè)基礎(chǔ)同更大的民用科技工業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合起來，組成一個統(tǒng)一的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)”①馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，19頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。美國政府為此制訂了《重組美國國防工業(yè)》的總計劃，逐步形成了“軍民一體”的國防建設(shè)體系。為尋求顛覆性技術(shù)，美國國防部于2016年7月在硅谷設(shè)立辦事處，軍地共同研究人工智能、機器人和3D打印等新興技術(shù)。為建設(shè)與應(yīng)用軍民共用重大項目GPS，美國建立了國家天基定位、導(dǎo)航與授時執(zhí)行委員會，由國防部、交通部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國土安全部、國家航空航天局等多個部門組成，負責(zé)GPS建設(shè)和應(yīng)用的重大決策和資源分析，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各個部門的共同利益②參見張代平、李潔、劉文平：《借他山之石攻軍民融合之玉——世界主要國家推進軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗及啟示》，載《衛(wèi)星應(yīng)用》，2014（9）。。

俄羅斯在普京上臺后，對蘇聯(lián)“軍民分離”的國防工業(yè)管理體制進行全面改革，特別是在信息化建設(shè)方面，開展全國全軍信息設(shè)備科研和生產(chǎn)的大協(xié)作，提出在2020年前形成“國防工業(yè)合成體”的發(fā)展目標。2015年4月1日，俄羅斯國防部組建太空監(jiān)視部隊，以保證航天器與國際太空站的安全，12月16日，又成立“國家機器人發(fā)展中心”，將發(fā)展軍用、特種和軍民兩用機器人系統(tǒng)作為俄聯(lián)邦科學(xué)、工藝和技術(shù)的優(yōu)先發(fā)展方向③參見《中國軍民融合發(fā)展報告2016》，128頁，北京，國防大學(xué)出版社，2016。。

三、從治理機制看，形成有效的互動制約性機制

世界各主要國家，特別是以美國為代表的發(fā)達國家經(jīng)過多年探索，在政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)和軍隊需求之間，形成了比較有效的互動性、制約性治理機制，并通過“實戰(zhàn)需求引領(lǐng)—計劃規(guī)范進程—適當利益激勵—標準控制質(zhì)量—投資安全管理”等一系列環(huán)節(jié)的法規(guī)，配套規(guī)范治理，逐漸打造出植根于整個國家乃至全球工業(yè)體系、具有顯著開放性和創(chuàng)新性的軍民一體化產(chǎn)業(yè)體系。其中，對需求、技術(shù)和融資的治理，是其關(guān)鍵和特色。

（一）需求機制

世界主要國家大多采用利益激勵、競爭采購、需求信息共享等方式，實現(xiàn)軍地需求匹配對接。

1.利益激勵

英國政府每年都要向有關(guān)商船企業(yè)支付一定的經(jīng)濟補償經(jīng)費，以調(diào)動其充分考慮戰(zhàn)時軍用需要進行商船設(shè)計建造的積極性，如預(yù)留戰(zhàn)時改裝接口，保證戰(zhàn)時能夠?qū)嵤┛焖賱訂T和征用；增加船體厚度，以抗擊可能的火力打擊等等。日本政府也將軍品產(chǎn)值占企業(yè)總產(chǎn)值10%以上的企業(yè)列為重點軍工企業(yè)，從經(jīng)費、政策、管理等方面予以政策傾斜；對于可生產(chǎn)軍品的小型民企，還提供適當財政補貼，以激勵這些企業(yè)積極承擔軍品生產(chǎn)。

2.競爭采購

一些國家通過制定各類法律法規(guī)，以強力推行公開競爭最大化采購。尤其是在裝備領(lǐng)域，在滿足軍事需求的同時，還能降低成本、保證質(zhì)量。

美國《2009 年武器系統(tǒng)采辦改革法》明確提出“競爭最大化”的要求，拓展競爭范圍；《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，每個行政部門和每項采購活動都要指定一個“競爭倡議人”，強制督導(dǎo)推進競爭；《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》強制要求，重大裝備采購項目必須有兩個或兩個以上的承包商制造樣機并開展樣機競爭。除法律推動外，美軍還適時利用戰(zhàn)時需求牽引裝備競爭采購。在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭進入“戰(zhàn)后”階段，面對防不勝防的路邊炸彈，美軍急需大量防地雷反伏擊車，在這種戰(zhàn)時需求的牽引下，先后有9 家公司參與該裝備的競爭，使美軍在較短的時間內(nèi)購置到2.2萬輛防地雷反伏擊車，有效減少了軍隊人員傷亡。

俄羅斯2012年12月頒布的《俄聯(lián)邦國家國防訂貨法》，明確要求通過招標競爭落實國防訂貨任務(wù)。以色列政府則鼓勵國營軍品公司和民用軍品公司平等參與武器裝備的科技研發(fā)競爭，競爭的充分有效使其通信設(shè)備、軟件、生物技術(shù)等，都在世界市場上占有一席之地。

目前，除核武器總體、火炸藥等具有高度專用、高度機密特點，需要國家嚴格控制的裝備研制生產(chǎn)外，世界主要國家的裝備領(lǐng)域均向全社會開放。

3.需求信息共享

隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，發(fā)達國家依托龐大的政策、項目、人才和承包商信息數(shù)據(jù)庫，通過門戶網(wǎng)站和電子終端等現(xiàn)代化平臺，雙向發(fā)布、分類發(fā)布需求信息，用會議、刊物和推送等方式交流信息，以解決信息不對稱問題，促進軍民高起點全方位的深度融合。

2012年，美國國防部建立了“國防創(chuàng)新市場”門戶網(wǎng)站，匯集不同部門、軍種和不同網(wǎng)站的信息，不僅通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會統(tǒng)一發(fā)布國防科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技重點投資領(lǐng)域，采辦項目和政策規(guī)定等各種軍轉(zhuǎn)民最新信息，實現(xiàn)國防部和工業(yè)界信息的雙向交流和無縫鏈接，還提供“民向軍”的自薦渠道，企業(yè)通過注冊和審核后，可以將自身的創(chuàng)新成果發(fā)布上傳到該網(wǎng)站，為軍方發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢技術(shù)和產(chǎn)品、尋找潛在供應(yīng)商提供了便利。目前，該網(wǎng)站已收到一萬多條中小企業(yè)推送信息。此外，美國還通過“聯(lián)邦政府商業(yè)機會”“國防部技術(shù)對接”“技術(shù)需求”“小企業(yè)創(chuàng)新計劃”等信息發(fā)布平臺，對不同項目實行分類發(fā)布，不放過潛在的競爭主體。比如，國防部技術(shù)對接網(wǎng)站就發(fā)布了“電磁系統(tǒng)技術(shù)評估”“無人機機載監(jiān)視和打擊系統(tǒng)”等60項公開項目信息，并發(fā)布“微型低溫快門組件”“先進電池技術(shù)”“無線網(wǎng)絡(luò)入侵偵察”等91個軍民熱點技術(shù)。對于非公開競爭類項目，則發(fā)布項目的內(nèi)容概要、主管部門聯(lián)系方式，有意愿的承包商可以根據(jù)這些信息申請合作。美國國防高級研究計劃局還定期邀請軍方、工業(yè)協(xié)會和企業(yè)召開技術(shù)研討會、項目發(fā)布會和產(chǎn)品博覽會等多種類型會議，為軍方和企業(yè)提供“面對面”“點對點”的交流機會，同時為軍方了解和掌握企業(yè)的先進技術(shù)和高科技產(chǎn)品提供機會。美國國防部技術(shù)對接網(wǎng)站每天通過電子郵件，根據(jù)承包商的技術(shù)優(yōu)勢和研究領(lǐng)域，向120個國防部實驗室、工業(yè)企業(yè)，以及大學(xué)科研院所等注冊用戶發(fā)送定制信息，確保信息在“最快時間”準確送達給“最正確承包商”。

德國也建立了完善的市場信息和服務(wù)系統(tǒng)。不但免費提供所有有關(guān)國防工業(yè)和軍品采購的信息和材料，而且與所有對國防項目感興趣的企業(yè)和公司保持密切聯(lián)系，隨時提供咨詢服務(wù)。

英國的“研究采辦機構(gòu)”每年都召開“國防研究信息發(fā)布會”，利用一天時間向參與裝備建設(shè)領(lǐng)域的機構(gòu)和人員，介紹國防研究計劃和裝備建設(shè)需求，特別是重要的預(yù)研項目和計劃，同時也為各個領(lǐng)域的研究人員研討和合作提供了機會。英國國防部每兩周出版一期項目指南，在國防部內(nèi)免費發(fā)送，公眾和承包商可以訂閱或通過網(wǎng)站下載。該指南不僅提供詳細的采購項目要求、聯(lián)系人員和方式，還包括未來可能的采購信息、附加的各種聲明、國防部相關(guān)報告等內(nèi)容。

日本防衛(wèi)省則專門設(shè)立“采辦信息中心”等機構(gòu)，通過裝備設(shè)施本部采辦信息網(wǎng)等網(wǎng)站，公布裝備研制和采購需求信息，為企業(yè)獲取裝備建設(shè)信息提供了有效途徑。

（二）技術(shù)機制

1.技術(shù)標準

軍用和民用技術(shù)之間因采用不同技術(shù)標準體系而存在的技術(shù)壁壘，是阻礙各國推進軍民融合戰(zhàn)略的重大難題。為了推動軍民融合的深入發(fā)展，各國都進行了程度不同的技術(shù)標準治理。如全面清理審查軍用標準，提高民用標準使用比例。

美國國防部規(guī)定，只有在確定沒有民用標準可用或民用標準不能滿足軍事需求時，才能采用軍用標準。美軍自1994年發(fā)布《規(guī)范與標準——辦事的新方法備忘錄》，允許承包商確定自己的質(zhì)量體系，并堅持美國民用質(zhì)量標準ANSI/ASQC-9000所規(guī)定的20項要素以來，已經(jīng)至少廢止了四千余項軍用規(guī)范（含單篇規(guī)范）和三百余項軍用標準，采納了1784項民用標準（非政府標準），大大提高了民用標準在國防部標準化文件中的比例①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，28-29頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。

日本在1999～2002年間，對其使用的技術(shù)標準手冊進行大面積清理，共修改或廢止軍事技術(shù)標準及技術(shù)規(guī)范10231項，占所有軍事技術(shù)標準的74%。2003年又用民用技術(shù)標準取代約1.8萬項防衛(wèi)廳專用的軍品標準和規(guī)范，并強調(diào)盡可能多地采購商業(yè)產(chǎn)品和采用商業(yè)規(guī)范②參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，29頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。

法國國防部也認為只要能滿足軍事需求，應(yīng)更多地采用民用標準，更多地使用按商用規(guī)范生產(chǎn)出來的民品，而不必全部使用高性能、高價位的軍用產(chǎn)品。

另外，以性能規(guī)范為標準推行單一標準規(guī)范、質(zhì)量體系和會計制度，使軍用和民用產(chǎn)品的質(zhì)量體系與工藝規(guī)程合二為一，已在英美兩國得到全面推行。這種在亦軍亦民企業(yè)中推行的“單一過程協(xié)議”的最大好處，就是能夠充分發(fā)揮承包商的積極性和創(chuàng)造能力，使其結(jié)合自身特點和情況，靈活安排任務(wù)的具體內(nèi)容和時間、交付的項目資料和適用標準規(guī)范，使之既適合生產(chǎn)軍品，又適合生產(chǎn)民品，還可降低研制與生產(chǎn)成本。

2.軍民兩用技術(shù)開發(fā)應(yīng)用

軍用技術(shù)與民用技術(shù)的深度融合不僅在標準治理，更重要的是對開發(fā)和應(yīng)用環(huán)節(jié)進行治理，以保證融合起步早、融合深、效益高。因此，世界許多國家注重通過制訂規(guī)劃計劃、引入競爭機制、成立管理機構(gòu)并投入巨額資金、重視利用民用技術(shù)與產(chǎn)品等方式推動民用技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用與軍用技術(shù)商業(yè)化過程，促進國民經(jīng)濟與國防建設(shè)同步發(fā)展。

美國從20世紀90年代開始，先后制訂和實施了先進概念技術(shù)演示計劃、技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、技術(shù)再投資計劃、兩用科學(xué)技術(shù)計劃等多項專項計劃以支持軍民兩用技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用。俄羅斯政府先后制定發(fā)布了《1991～1995年國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)綱要》《1995～1997年俄聯(lián)邦國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)專項計劃》《1998～2000年國防工業(yè)改組與轉(zhuǎn)產(chǎn)專項規(guī)劃》《2001～2006年國防工業(yè)綜合體改革與發(fā)展》等規(guī)劃，對軍民兩用技術(shù)開發(fā)進行了規(guī)劃。英國國防部將兩用技術(shù)開發(fā)作為重要戰(zhàn)略，不僅與貿(mào)工部聯(lián)合進行科研計劃，聯(lián)合投資開發(fā)航空領(lǐng)域軍民兩用技術(shù)，而且采用競爭機制，鼓勵具有較強技術(shù)力量的民用機構(gòu)開發(fā)軍用技術(shù)。德國也以加快發(fā)展軍民兩用技術(shù)作為科研重點，強調(diào)軍用與民用的合作與協(xié)調(diào)，促進工業(yè)界參與軍民兩用技術(shù)的開發(fā)。為避免國防技術(shù)基礎(chǔ)與應(yīng)用研究課題與民用技術(shù)有關(guān)課題的交叉重復(fù)，德國總裝備部門非常注意與民用科研管理部門的協(xié)調(diào)，共同規(guī)劃預(yù)研工作。日本則以簽訂國防合同為手段，促進先進技術(shù)，尤其是軍民兩用先進技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。

近年來，隨著軍隊信息化建設(shè)高潮的到來，各國加大了對信息技術(shù)這類軍民兩用技術(shù)的資金投入和保障。發(fā)展信息化武器裝備所需要的高新信息技術(shù)，特別是核心技術(shù)，大多掌握在地方高技術(shù)企業(yè)或公司手中，這使得世界主要國家在推進軍民融合戰(zhàn)略時，越來越重視民用技術(shù)與產(chǎn)品的應(yīng)用。美國軍事裝備研發(fā)經(jīng)費從20世紀60年代占國家科研總經(jīng)費支出的一半下降到如今的15%，但對民品采購的比例卻擴大到20%。這種直采民用技術(shù)與產(chǎn)品的方式，不僅沒有讓美軍裝備技術(shù)下降，反而令其迅猛發(fā)展。英軍信息化武器裝備所采用的高技術(shù)中，民用技術(shù)也達80%以上①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，32頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。

為了防止軍工壟斷，保證民企能公平競爭，早在1986年，美國國會就通過了《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》，授權(quán)政府科研機構(gòu)向私營企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，或簽訂合作研發(fā)協(xié)議。該法案有力推動了國防科技和民用科技的統(tǒng)合，依靠民間科技力量大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，在確保軍事技術(shù)水平提高的同時，也促進了民用工業(yè)技術(shù)水平的提高，收到了事半功倍的效果。1991年，美國國防部又成立“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”，作為軍民用技術(shù)轉(zhuǎn)移的牽頭管理機構(gòu)，通過與能源部、商務(wù)部等部門的協(xié)調(diào)，促進軍民用技術(shù)的雙向轉(zhuǎn)移。美軍提出的盡量選擇“商用現(xiàn)成產(chǎn)品與技術(shù)”（簡稱COTS）的軍事采購政策，實質(zhì)是依托、借鑒和利用成熟的商業(yè)技術(shù)、商業(yè)產(chǎn)品來滿足軍事需求，從而實現(xiàn)軍事技術(shù)與民用技術(shù)、軍工產(chǎn)業(yè)與民用產(chǎn)業(yè)、軍事需求與商業(yè)需求之間的結(jié)合與協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，在低成本實現(xiàn)軍事技術(shù)和裝備的發(fā)展、更新、升級的同時，達到軍民結(jié)合、以民養(yǎng)軍的良性互動，提高美軍獲取高技術(shù)能力的目的。世界其他主要國家從20世紀90年代開始，也在武器裝備采辦中引入競爭機制，建立健全軍用技術(shù)與裝備招投標制度。

正是對軍民兩用技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的有效治理，美國、英國、法國、德國、日本等世界主要國家的軍民兩用技術(shù)融合率非常高，達到了85%的核心軍事技術(shù)是民用技術(shù)，80%以上的民用關(guān)鍵技術(shù)可直接用于軍事目的。美國國防部推選的國防關(guān)鍵技術(shù)與商務(wù)部列出的提高經(jīng)濟競爭力的關(guān)鍵技術(shù)中，約80%是重疊的①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發(fā)展》，30頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014。。

（三）融資機制

1.基于利益基礎(chǔ)的市場與政府關(guān)系治理方式

融資治理的實質(zhì)，是基于利益基礎(chǔ)上的市場與政府關(guān)系治理。以美國為代表的發(fā)達國家軍民融合度之所以相當高，固然與其不斷追加國防支出有關(guān)，但僅憑有限的國防經(jīng)費遠遠滿足不了龐大的軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出。因此，一些發(fā)達國家憑借自身成熟的市場體制和資本市場體系，利用有限的國防軍費撬動龐大的社會資本，為打造一個開放的創(chuàng)新的軍民一體化軍工產(chǎn)業(yè)體系提供雄厚的資金保障，并通過安全審查機制、風(fēng)控管理機制等進行有效安全治理。世界主要國家在融資治理上的主要代表，是美國式的將軍工企業(yè)與金融機構(gòu)、共同基金形成利益共同體，所形成的以證券市場為主、金融為中介的證券市場主導(dǎo)型融資治理模式。這一模式最大特點，就是借助市場的力量，使社會基金大量進入軍工領(lǐng)域，實現(xiàn)金融資源與軍工實業(yè)的有效對接。具體而言，主要采取三種方法進行融合。

美國六大軍民融合企業(yè)機構(gòu)持股前五位統(tǒng)計（2018.02.19）

其一，財團與企業(yè)聯(lián)姻。目前，在美國軍民融合企業(yè)中占據(jù)重要地位的，主要是洛克希德·馬丁公司、波音公司、諾斯羅普·格魯門公司、通用動力公司、雷神公司和美國聯(lián)合技術(shù)公司。這六家公司均進入世界十大軍工集團行列，且順利完成上市。通過剖析其主要機構(gòu)持股者和比例，可以看出企業(yè)與金融機構(gòu)資本資金的關(guān)聯(lián)，進而找到支撐美國軍工企業(yè)發(fā)展的“內(nèi)生動力”。從上表（48頁）可以看出，美國道富集團、先鋒集團、富達管理研究公司等作為控制美國經(jīng)濟的主要金融機構(gòu)和基金，每家都至少持股三家世界級軍民融合企業(yè)，其中道富集團和先鋒集團是六大企業(yè)的共同股東。從五家機構(gòu)投資占比之和看，最高達37.22%，其他幾家平均也在25%以上。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，美國財團與軍工企業(yè)聯(lián)姻緊密，憑借全球資產(chǎn)管理優(yōu)勢及成熟的資本運作經(jīng)驗，助力企業(yè)增強競爭力，而企業(yè)的大量國內(nèi)外訂單和高新技術(shù)發(fā)展，又會給金融投資者帶來豐厚的資金回報。這種循環(huán)使得美國金融機構(gòu)與企業(yè)形成緊密的利益共同體，為軍民融合產(chǎn)業(yè)壯大創(chuàng)造了巨大發(fā)展空間。美國傳統(tǒng)國防供應(yīng)商通用原子能公司并非上市公司，最近十幾年能從早期的核武器和電磁炮生產(chǎn)方向，轉(zhuǎn)向無線和激光技術(shù)，在全球無人機市場迅速崛起，并順利完成企業(yè)轉(zhuǎn)型，就是得益于背后以摩根財團為首的金融巨頭穩(wěn)定、持久、專業(yè)的資金助力。又如，花旗銀行財團曾經(jīng)控制從事軍火生產(chǎn)的波音公司和聯(lián)合飛機公司，是美國噴氣式轟炸機、民兵-Ⅲ洲際導(dǎo)彈、阿波羅計劃，以及制造火箭和宇宙空間發(fā)射器等軍用產(chǎn)品的主要承包商。

其二，股東結(jié)構(gòu)多元化。美國軍民融合企業(yè)還向公司管理層、公司員工、社會公眾等開放入股，通過多元化的股東結(jié)構(gòu)融通更多社會資金。這些股民雖然持股比例有限，但對于企業(yè)發(fā)展有著重要的內(nèi)外激勵作用。一方面，有利于使員工股權(quán)收益與企業(yè)利潤保持一致，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在動力；另一方面，軍工企業(yè)代表國家技術(shù)發(fā)展的前沿，員工一般能獲得穩(wěn)定的股權(quán)回報，又能給社會公眾投資者信心，使大量公眾資金涌入軍工企業(yè)，進一步促進企業(yè)發(fā)展。

其三，資產(chǎn)證券化。就是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券進行融資的方式。它不改變公司股東的股權(quán)比例，又能盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)質(zhì)量，改善資產(chǎn)負債表，拓寬融資渠道，有效緩解企業(yè)資金壓力。因而，眾多大型軍工企業(yè)都有資產(chǎn)證券化經(jīng)歷，通過與投資者分享收益，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型擴張。比如，2006年，雷神公司將價值1.73億美元的資產(chǎn)抵押給SPE，從而獲得1.13億美元的證券化融資①參見胡棟梁：《我國軍民融合產(chǎn)業(yè)融資問題研究》，24頁，東北財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015。。

除了證券市場主導(dǎo)型融資方式外，還有兩種融資模式。

其一，通過發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，大力吸引社會資金進入軍工領(lǐng)域。日本是兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，受國際公約約束，不能擁有專門的國有軍工企業(yè)。但日本政府卻通過財政補貼、制定金融優(yōu)惠政策、設(shè)立政策性金融機構(gòu)和引入國際資本等方式，推動軍、民、政協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)日本走出了“寓軍于民”的軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路徑。特別是其注重設(shè)立支持軍工發(fā)展的政策性金融機構(gòu)，為難以從民間借貸的民品企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)提供貸款，鼓勵企業(yè)發(fā)展軍民融合產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)民間資金向政策支持的產(chǎn)業(yè)方向流動，這對于日本政府優(yōu)化政策性產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)寓軍于民的軍民融合產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略意義重大。又如以色列，其1993年成立的YOZMA基金，也是由政府出資1億美元成立的。不過在完成引導(dǎo)社會資本的任務(wù)后，政府又通過資本回購方式退出，既保證了收益，又實現(xiàn)了滾動投資。

其二，通過成立公共項目基金方式，將私有資金與政府政策配套，以進入軍民融合相關(guān)項目領(lǐng)域。比如，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金（Australian Infrastructure Fund）成立于 1997 年，主要業(yè)務(wù)范圍是引入社會資本投向交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括航空、輕軌、海港及收費公路，主要項目有珀斯機場、昆士蘭機場、新皇家阿德萊德醫(yī)院、澳大利亞巴拉臘特水處理中心等。這一基金的成立，不僅使澳大利亞政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出從原來占預(yù)算的14%下降到現(xiàn)在的5%，而且在全球市場中已占據(jù)重要地位，基金量超過1.04萬億澳元（約1733億美元），近15年年度復(fù)合增長率超過11%①《 澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金市場概況》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/nbgz/201210/20121008375236.html.。還有，歐盟結(jié)構(gòu)和投資基金（ESF）、沙特公共投資基金（PF）、以色列 YOZMA基金，以及美國為支持中小企業(yè)發(fā)展成立的SBIC政府引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金、DARPA基金等，都是類似基金，體現(xiàn)了軍民融合領(lǐng)域?qū)ι鐣Y金的開放性和融入度。

2.基于安全基礎(chǔ)上的融資風(fēng)險治理

軍民融合產(chǎn)業(yè)的涉軍涉密特性，決定其融資特性，既需要基于效益基礎(chǔ)上的利益治理，還需要基于安全基礎(chǔ)上的風(fēng)險治理。美國和歐洲等國家和地區(qū)規(guī)定，外商投資必須經(jīng)過國防安全審查。通過修改相關(guān)投資法規(guī)，這些國家對可能影響其自身利益或國家安全的外國投資都有設(shè)限。

美國根據(jù)1950年《國防生產(chǎn)法》中的“?？松チ_里奧規(guī)定”（The Exon-Florio Provision），建立起現(xiàn)行的外國投資審批制度。這一規(guī)定授權(quán)總統(tǒng)對國防及其相關(guān)部門的外資進行管制。1992年，美國國會又通過《?？松チ_里奧修正法》，增加對外國政府控制的企業(yè)在美并購進行安全審查的條文。2003年，美國出臺《保護重要基礎(chǔ)設(shè)施和資產(chǎn)的國家戰(zhàn)略》，對農(nóng)業(yè)、水資源、公共衛(wèi)生、應(yīng)急服務(wù)、國防工業(yè)、電信、能源、運輸、銀行金融、化工、郵電、信息技術(shù)等12個重要基礎(chǔ)設(shè)施部門予以保護。

2005年，法國政府頒布法令，規(guī)定外國公司如投資證券、研發(fā)、竊聽設(shè)備、與產(chǎn)品安全相關(guān)的審查服務(wù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施的信息體系、密碼服務(wù)、武器裝備生產(chǎn)、涉及國防部合同的設(shè)計和設(shè)備供應(yīng)等戰(zhàn)略性部門，必須得到部一級批準才被許可②《如何認識和順應(yīng)經(jīng)濟全球化》，百度文庫，https://wenku.baidu.com/view/822eb40590c69ec3d5bb7596.html.。

目前，加拿大議會也正醞釀修改《加拿大投資法》，將外國投資的審查范圍，從某些價值很大和敏感的部門，擴大到任何可能影響國家安全的部門。