村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制探究

張耀威

摘 要：2018年12月29日十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法的決定，決定將村委會(huì)、居委會(huì)的任期由3年改為5年。中國特色社會(huì)主義基層民主自治建設(shè)得到了進(jìn)一步發(fā)展，一方面任期的延長有利于村務(wù)村治經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策的連續(xù)性，另一方面也使鄉(xiāng)村秩序得到穩(wěn)定維護(hù)。而且任期延長似乎是全國行政制度的風(fēng)潮，這一舉措也正是響應(yīng)憲法修改。在1980年之前，我國的基層治理主要是人民公社制度，這是一種財(cái)產(chǎn)公有制的中央集權(quán)式的管理模式，與當(dāng)時(shí)的國家整體政治制度相似，也是當(dāng)時(shí)的國家政治制度的一部分。隨著改革開放的初步發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)政治的變化，我國基層也開始了自我改革，然而這種改革是以點(diǎn)帶面式的發(fā)展，最終發(fā)展出了自下而上的影響。

隨著共和國時(shí)代的社會(huì)主義民主自治探索，在村民委員會(huì)制度的逐步完善同時(shí)，村委會(huì)的內(nèi)外矛盾也日益凸顯出來。例如某村的村委會(huì)主任涉黑、某村的選舉“賄選內(nèi)幕”、某村的財(cái)務(wù)不透明導(dǎo)致的胡亂攤派等。盡管建立了許多監(jiān)督制度，例如監(jiān)督委員會(huì)、信息公開制度等，但是以上矛盾根本沒有得到有效治理，而隨著習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的出現(xiàn)，再加上近期的村委會(huì)任期改革，那么我國的村級(jí)民主監(jiān)督亟待重構(gòu)。

文章主要是論述我國的村級(jí)民主監(jiān)督結(jié)構(gòu)弊病以及如何進(jìn)行重構(gòu)，筆者通過對我國村級(jí)監(jiān)督的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面村委本身有不作為、亂作為、懶政、怠政以及欺騙村民的行為，另一方面村民迫于生活壓力而忙于經(jīng)濟(jì)謀生和個(gè)人意識(shí)知識(shí)匱乏導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)不行使、監(jiān)督權(quán)被侵犯不救濟(jì)。從社會(huì)角度的三個(gè)方面來說，第一國家整體的政治面貌影響了村級(jí)監(jiān)督制度，第二我國的村級(jí)監(jiān)督結(jié)構(gòu)混亂導(dǎo)致監(jiān)督效力失效，第三我國的村級(jí)“彈劾制度”沒有有效建立，第四我國的“懲戒制度”不完善導(dǎo)致村委的公權(quán)行使人消極行政胡亂作為。而以監(jiān)督制度整體上來說，我國的各個(gè)制度中的監(jiān)督權(quán)不獨(dú)立，最終會(huì)導(dǎo)致全國監(jiān)督的失效。

我國的村級(jí)民主監(jiān)督重構(gòu)分為兩大結(jié)構(gòu)建設(shè)，一個(gè)是從內(nèi)部村級(jí)自治制度結(jié)構(gòu)的重建，一個(gè)是從外部監(jiān)督組成因素的重建。文章將以天津市楊臺(tái)村為例，對我國的村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制提出新的研究角度，提出新的重構(gòu)思路。文章將著重論述監(jiān)督獨(dú)立、權(quán)力平行和黨委在監(jiān)督中的地位以及三者的關(guān)系。通過文章之研究，對村級(jí)監(jiān)督的研究提出新思路，從而提高鄉(xiāng)村民主治理之水平，得出開展村務(wù)監(jiān)督建設(shè)工作實(shí)踐之新結(jié)論，豐富我國民主自治之建設(shè)、村級(jí)民主監(jiān)督等方面之新理論，對實(shí)踐工作具有一定參考價(jià)值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：分權(quán)與制衡；村民委員會(huì)；監(jiān)督機(jī)制；民主自治；村級(jí)監(jiān)督

一、緒論

（一）研究的背景和問題的提出

1.研究的背景

法律背景：1978年12月十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)了農(nóng)村改革的決策，至1985年人民公社制度集權(quán)制度由村民委員會(huì)的自治制度完全代替。1988年11月4日《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過并頒布實(shí)施，至此村民自治制度得到了法律的肯定和保護(hù)，此后也進(jìn)行了一系列的修改。

2018年12月29日十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議，表決通過了關(guān)于修改村民委員會(huì)組織法的決定，村民委員會(huì)每屆任期五年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任。而具體的選舉程序由村民選舉委員會(huì)進(jìn)行。對于村委會(huì)的任期修改，我國學(xué)術(shù)界和各級(jí)人大代表討論了很多年，大致的觀點(diǎn)包括：（1）隨著改革開放的發(fā)展，農(nóng)村的人口變化越來越大，三年任期難以掌控。（2）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度越來越快，三年任期不適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）選舉的經(jīng)濟(jì)代價(jià)過大，損耗高。（4）三年任期不利于維護(hù)農(nóng)村秩序穩(wěn)定。

社會(huì)背景：針對村委會(huì)的運(yùn)行問題，后陳村首先創(chuàng)立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度，學(xué)術(shù)界也對村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行了理論分析和探討，在此之前也有針對村委會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，但是這些監(jiān)督機(jī)制的效果并不明顯。首先是村委會(huì)的民主選舉方面，賄選、操縱等現(xiàn)象屢禁不絕，仍然十分普遍。其次是村委會(huì)的管理方面，財(cái)務(wù)不公開、假賬、怠政等現(xiàn)象也是廣泛存在。最后是民主決策方面，決策審查機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制雖然已有設(shè)立，但是這些制度被虛置化，效力嚴(yán)重不足。

截至2018年，全國有55萬多個(gè)行政村、2億多農(nóng)戶，面對如此龐大的農(nóng)村規(guī)模，有效的管理、穩(wěn)定的秩序才能維護(hù)好農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！叭r(nóng)”問題是我國深化改革治國理政的重中之重?！叭r(nóng)”問題的根本解決將夯實(shí)全社會(huì)繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。首先要進(jìn)行制度改革，好的制度才能落實(shí)政策，而制度改革的核心就是權(quán)力的分立與制衡，而監(jiān)督機(jī)制又是權(quán)力制衡原則的前提，所以如何構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是我國農(nóng)村改革的關(guān)鍵。

天津市楊臺(tái)村，屬于天津市東麗區(qū)下轄的一個(gè)行政村，全村共有1470多畝地，792戶人家，有本村社員也有外來人員，共計(jì)1638人。近五年來，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論和民調(diào)民情綜合分析來看，楊臺(tái)村的村民委員會(huì)的運(yùn)行存在大量問題，在土地開發(fā)國家政策的執(zhí)行方面存在許多問題，有民眾反應(yīng)存在貪污賄賂現(xiàn)象，楊臺(tái)村的村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制改革亟待進(jìn)行。

2.問題的提出

我國的村民委員會(huì)任期的修改與憲法修改有很大的關(guān)系，監(jiān)察院的設(shè)立與農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制的問題也促使我國基層民主自治的監(jiān)督機(jī)制改革亟待進(jìn)行。我國村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制仍存許多問題，任期的延長與連選連任給監(jiān)督帶來了更大的障礙，也給基層民主監(jiān)督改革帶來了更多的考驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨的十九大提出了農(nóng)村振興戰(zhàn)略，并且強(qiáng)調(diào)必須健全自治、法治、德治三者相結(jié)合的農(nóng)村治理體系，為新時(shí)代的農(nóng)村治理提出了明確的要求?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》首次將農(nóng)村治理以黨內(nèi)法規(guī)的形式納入農(nóng)村基層黨組織的工作任務(wù)，為加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村治理指引了方向、提供的遵循。

村民委員會(huì)與黨委在農(nóng)村民主自治制度中的權(quán)力比較集中，也是村級(jí)民主監(jiān)督改革重要對象，如何有效解決兩委權(quán)力關(guān)系，如何解決村民委員會(huì)、村民會(huì)議、黨委、監(jiān)督委員會(huì)四者的關(guān)系就是我國的基層民主自治改革主要問題。

本文將從監(jiān)督村委會(huì)的哪些方面、如何對村委會(huì)監(jiān)督、如何重構(gòu)三會(huì)一委的監(jiān)督關(guān)系進(jìn)行論述，將引用最新修改的《村民委員會(huì)組織法》和黨的路線進(jìn)行重構(gòu)，并且會(huì)引用以天津市楊臺(tái)村等一些村的案例進(jìn)行舉例說明，指出村委會(huì)運(yùn)行的問題及成因，并最終為我國基層民主自治制度的監(jiān)督機(jī)制提出可行性建議。

（二）研究的目的及意義

1.研究的目的

針對我國的村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的問題，本文將從實(shí)踐及理論兩個(gè)方面為我國的村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制改革提出更加可行的、更加規(guī)范的建議。

本文通過搜集關(guān)于我國村級(jí)民主監(jiān)督的文獻(xiàn)，總結(jié)出學(xué)者的理論，通過實(shí)地考察沿海內(nèi)陸地區(qū)的個(gè)別村莊的村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀，分析并提出問題，通過拆解監(jiān)督機(jī)制中村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、村民會(huì)議與黨委之間的監(jiān)督關(guān)系，找出監(jiān)督機(jī)制的問題的原因，并進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制重構(gòu)，為我國農(nóng)村深化改革提出實(shí)踐和理論雙方面的建議，豐富我國基層民主自治的研究思路，擴(kuò)展我國的社會(huì)主義民主政治的理論，為我國的農(nóng)村治理立法工作提出新思路。

2.研究的意義

（1）村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制研究有利于農(nóng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定。一方面，有效的監(jiān)督機(jī)制能夠保障制度穩(wěn)定，制度穩(wěn)定能夠保障農(nóng)村政治穩(wěn)定，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定。另一方面，有效的監(jiān)督機(jī)制將提升村委會(huì)和黨委的公信力，從而緩和現(xiàn)在的農(nóng)村內(nèi)部矛盾。村委會(huì)與黨委管理著農(nóng)村的主要資源，對村委會(huì)和黨委進(jìn)行有力的監(jiān)督，是使農(nóng)村正常發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。

（2）村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制研究有利于黨對農(nóng)村地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。首先只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好的開展農(nóng)村治理工作，所以如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是重要問題。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下開展選舉、決策、管理工作，所以黨委便是村委會(huì)的負(fù)責(zé)人，對村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制改革，提升監(jiān)督水平，將提升村民對黨委的認(rèn)可和信任，從而加強(qiáng)黨對農(nóng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)。

（3）村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制研究有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上層建筑決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以構(gòu)建良好的農(nóng)村民主自治制度決定著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有力的監(jiān)督機(jī)制將使我國的農(nóng)村民主自治制度更加完善，嚴(yán)格限制三會(huì)一委的權(quán)力行使，規(guī)范基層民主制度運(yùn)行，懲戒違反監(jiān)督機(jī)制的行為，從而使農(nóng)村資源公平分配，經(jīng)濟(jì)高效率的運(yùn)作，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序長治久安。

（三）研究理論及相關(guān)文獻(xiàn)

1.研究文獻(xiàn)

我國的基層民主自治制度理論研究隨著時(shí)代發(fā)展，相關(guān)理論研究不斷取得新的進(jìn)展，對監(jiān)督機(jī)制的認(rèn)識(shí)和研究也更加全面和深化。不僅理論研究取得了重大成果，實(shí)地考察研究也步入快車道。監(jiān)督機(jī)制問題隨著農(nóng)村民主制度問題的大量出現(xiàn)越來越受到許多專家及政府官員的關(guān)注，他們通過不同的視野對監(jiān)督機(jī)制問題深入研究，為我國基層民主自治理論和實(shí)踐方法提供了重要參考。

學(xué)者們通過實(shí)踐考察和理論研究對村級(jí)監(jiān)督機(jī)制問題進(jìn)行了全面深入的分析。有的認(rèn)為，我國監(jiān)督機(jī)制的問題出在群眾身上，群眾的權(quán)利意識(shí)不足，沒有有效行使自己的監(jiān)督權(quán)。但是從總體來看，村民的監(jiān)督權(quán)大多被權(quán)力主體限制了，一些村委會(huì)通過欺騙、恐嚇、賄賂等手段對村民進(jìn)行不正當(dāng)行為。有些學(xué)者認(rèn)為我國的監(jiān)督制度生效受到“兩委”的阻礙，他們認(rèn)為村“兩委”的權(quán)力歸于集中，財(cái)政、決策、管理甚至監(jiān)督權(quán)“兩委”都要占一些，導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制失效。車德志認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力和責(zé)任，提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員素質(zhì)能力，細(xì)化完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度和運(yùn)行機(jī)制。李金哲認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過提高懲戒機(jī)機(jī)制的獨(dú)立性與權(quán)威性，強(qiáng)化懲戒機(jī)制中的科學(xué)性與規(guī)范性。盛磊認(rèn)為，主要是民主參與機(jī)制不完善、民主參與意識(shí)淡薄、封建思想存在、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后影響村民選舉的積極性，相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)督機(jī)制不完善等，并提出改進(jìn)措施，培養(yǎng)村民民主意識(shí)，激發(fā)村民的參與熱情，引導(dǎo)村民樹立現(xiàn)代法治思維和民主觀念，健全完善基層民主選舉的相關(guān)法律法規(guī)，建立健全長效監(jiān)督機(jī)制，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。王殿、甘霞認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村”兩委”成員思想認(rèn)識(shí)，構(gòu)建農(nóng)村利益管控機(jī)制；創(chuàng)新工作制度，轉(zhuǎn)變工作方式；提高村民民主意識(shí)，推進(jìn)民主監(jiān)督；加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化交流，構(gòu)建和諧的”兩委”關(guān)系。等等。

1.簡述主要的理論觀點(diǎn)

（1）監(jiān)督機(jī)制不完善 一些學(xué)者認(rèn)為，我國的監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督設(shè)計(jì)不夠具體化，導(dǎo)致我國的村民委員會(huì)監(jiān)督效率不高，滋生了腐敗問題。但是從這種觀點(diǎn)來看，我國的監(jiān)督機(jī)制并非是不健全，而是沒有建立有效的監(jiān)督，無效的監(jiān)督卻增加機(jī)構(gòu)只會(huì)造成冗雜的機(jī)制，而不利于監(jiān)督。

（2）民主參與度低 一些學(xué)者認(rèn)為我國的民主參與度過低，這種觀點(diǎn)的是沒有看到我國的民主制度的缺陷，我國的民主制度最大缺陷便是沒有輿論監(jiān)督，據(jù)調(diào)查，全國大部分的政府網(wǎng)站對政政務(wù)公開都是消極對待，許多非機(jī)密的信息都不愿意進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公開，網(wǎng)站只宣揚(yáng)政績，卻從不對地區(qū)實(shí)際情況如是公開，這也給筆者的調(diào)查帶來許多困難。如此，民眾便無法進(jìn)行政務(wù)參與。

（3）民主意識(shí)不夠、群眾認(rèn)知能力不夠 我國的地區(qū)宣傳度不夠，民眾對待行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)非常冷漠，這主要是我國的行政機(jī)構(gòu)與民主自治組織脫離群眾有關(guān)，一方面許多行政機(jī)構(gòu)與自治組織基本上全是黨員，他們只服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，而忽略了民眾的聲音，另一方面由于一些在“權(quán)力制度‘的設(shè)計(jì)領(lǐng)域并沒有使民眾真正的能夠參與進(jìn)來的制度設(shè)計(jì)。

（4）沒有建立完善有效的懲戒機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制的“姊妹”制度便是“懲戒“制度，雖然我國的行政法與刑法對基層民主自治一些方面作出了規(guī)定，但是從整體的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)來看，我國的懲戒機(jī)制并沒有與監(jiān)督機(jī)制有效結(jié)合，并且監(jiān)督機(jī)制中的懲戒機(jī)制效力不足。

（5）法律法規(guī)不健全 我國的《村委組織法》系列法規(guī)關(guān)于監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)過于宏觀，過于抽象，這樣不利于基層民主自治的施行，許多行政村的村委會(huì)監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)更多是形式，而沒有使監(jiān)督機(jī)制有效的運(yùn)行，發(fā)揮其民主監(jiān)督的實(shí)際功能。

（四）研究內(nèi)容及方法

1.研究內(nèi)容

我國的村民委員會(huì)在農(nóng)村自治制度起著舉足輕重的作用，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)總領(lǐng)農(nóng)村管理與決策大權(quán)，掌握著農(nóng)村地區(qū)的主要資源。我們通過文獻(xiàn)檢索、政策、期刊、論文等對村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制展開研究。首先分析出村民委員會(huì)的權(quán)力方面，其哪些方面受到監(jiān)督。其次分析出針對村民委員會(huì)的監(jiān)督主體，研究監(jiān)督主體如何對村民委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

2.研究框架

（1）分析監(jiān)督機(jī)制的基本理論。

（2）分析國內(nèi)村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀。

（3）分析監(jiān)督機(jī)制的問題及成因。

（5）對村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的改革提出理論基礎(chǔ)。

（5）進(jìn)行村民委員會(huì)及監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)。

3.研究方法

（1）文獻(xiàn)檢索法。在展開研究之前，通過對大量的搜索和分析，對監(jiān)督機(jī)制問題產(chǎn)生了刻的認(rèn)識(shí)，同時(shí)為了后續(xù)研究提供思路和理念，也為了避免重復(fù)研究。而后得出學(xué)術(shù)界的主要觀點(diǎn)，通過對實(shí)地研究考察，理論與實(shí)踐相結(jié)合，結(jié)合文獻(xiàn)理論構(gòu)思出新的觀點(diǎn)和思路，分析問題，得出結(jié)論，提出新的重構(gòu)理論和方法。

（2）比較分析法。通過不同的理論比較，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)例進(jìn)行分析，得出一般性結(jié)論。對本文的調(diào)查對象進(jìn)行個(gè)例研究。

（3）綜合分析法。統(tǒng)籌一體、多維研究才能對更好的對問題產(chǎn)生更深刻的認(rèn)識(shí)，也才能提出更加深度的建議，通過綜合法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科進(jìn)行綜合分析，進(jìn)行多為研究、統(tǒng)籌一體，對監(jiān)督機(jī)制改革提出更加全面的建議。

二、村民監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的相關(guān)概念及理論

（一）村民委員會(huì)監(jiān)督主體及概念

1.黨委的監(jiān)督

我國的黨委對村民自治組織有著絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)也對中國的各個(gè)自治組織有著監(jiān)督權(quán)，村民委員會(huì)在民主自治制度中行使決策、管理的權(quán)力，村黨委聽從中央黨委的命令向下下達(dá)中央部署，村民委員會(huì)服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)，受黨委監(jiān)督，從而使共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制運(yùn)行。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的一些政治及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中提供幫助，各農(nóng)村的派出所也是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村委會(huì)有著密切的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，二者在一定程度上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是在監(jiān)督機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不受理農(nóng)村民眾的上訪和檢舉，因?yàn)檫@是村民自治的內(nèi)部事務(wù)。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)最早創(chuàng)立于后陳村，是農(nóng)村基層民主自治的群眾監(jiān)督組織，主要是對村民委員會(huì)的決策、管理行使監(jiān)督權(quán)。我國的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由黨委領(lǐng)導(dǎo)、村委會(huì)支持而行使監(jiān)督權(quán)，總體上來說，我國村務(wù)監(jiān)督委員的監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性比較弱。

4.村民會(huì)議的監(jiān)督

由全體村民或村民代表組成的自治機(jī)構(gòu)，成員可通過村民會(huì)議以一定的比例對村委會(huì)成員進(jìn)行投票除名，也可以通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的提議對村民委員會(huì)的成員進(jìn)行審查監(jiān)督。

5.村民（群眾）的監(jiān)督

村民（群眾）監(jiān)督是我國的非常普遍的監(jiān)督途徑，但是在我國的“監(jiān)督權(quán)力”制度的角度來講，這種監(jiān)督方式實(shí)際上并沒有存在于公權(quán)監(jiān)督的體系中，眾多學(xué)者對監(jiān)督理論的討論并沒有注意到公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)監(jiān)督的關(guān)系與區(qū)別。村民（群眾）監(jiān)督是村民的私權(quán)監(jiān)督，包括質(zhì)詢、檢舉、提議等等形式。

（二）監(jiān)督機(jī)制與權(quán)力制衡的概念及理論

1.分權(quán)與制衡

孟德斯鳩認(rèn)為，是西方資本主義國家的基本政治制度的建制原則。在監(jiān)督機(jī)制的體現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互獨(dú)立、互相制衡。三權(quán)分立的具體機(jī)制為行政、司法、立法三大權(quán)力分屬三個(gè)地位相等的不同政府機(jī)構(gòu)，由三者互相制衡。

法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出著名的“三權(quán)分立”理論。他在《論法的精神》中，將國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。所謂三權(quán)分立，就是通過法律規(guī)定，將三種權(quán)力分別交給三個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)執(zhí)掌，既保持各自的權(quán)限，又要相互制約保持平衡。孟德斯鳩這一思想對美國的憲法制定者影響很大，美國憲法規(guī)定，國會(huì)可以彈劾總統(tǒng).分權(quán)的目的在于避免獨(dú)裁者的產(chǎn)生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執(zhí)法（行政）、司法三大權(quán)于一身，容易造成權(quán)力的濫用。

2.權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力監(jiān)督屬于分權(quán)與制衡原則的組成部分，但是鑒于我國的監(jiān)督理論的研究缺陷，所以本文特別予以說明。權(quán)力監(jiān)督是兩個(gè)主體之間的監(jiān)督，即互相監(jiān)督原則，如果只產(chǎn)生單向監(jiān)督，即監(jiān)督與被監(jiān)督，將會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的失衡，而使監(jiān)督權(quán)失效，最終使整個(gè)權(quán)力失衡歸于集權(quán)專制。

3.民主自治

民主自治是一個(gè)綜合概念，這其中包括民主的權(quán)力模式與自治的行政模式，民主相對于專制而言，而自治相對于集權(quán)而言，前者是政治參與的對象，后者中央與地方的關(guān)系。我國的民主便是人民民主專政，即在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下集中使用權(quán)力。我國的自治也是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行自我管理。

（三）監(jiān)督主體的形成與發(fā)展

我國的監(jiān)督主體的形成，最早是仿效蘇聯(lián)的人民監(jiān)察委員會(huì)，后來產(chǎn)生“三三”制監(jiān)督模式（這也是當(dāng)時(shí)的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)），建國以后我國廢除國民黨的六法全書，從法律制度上并沒有建立法制監(jiān)督體系，但是仍然沿用并發(fā)展了蘇聯(lián)的監(jiān)督模式。在我國的基層監(jiān)督機(jī)制方面，由于農(nóng)村在改革開放之前采用的是人民公社制度，各生產(chǎn)大隊(duì)、黨組織等機(jī)構(gòu)在農(nóng)村行使權(quán)力進(jìn)行管理，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)督機(jī)制總體來說并不存在。直到上世紀(jì)八十年代，我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村級(jí)監(jiān)督機(jī)制才初步形成，發(fā)展至今，出現(xiàn)了黨——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——村民會(huì)議——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)——村民群眾模式的監(jiān)督機(jī)制，但是這種結(jié)構(gòu)的發(fā)展仍然是從形式上的建立，并沒有觸及到監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

（四）監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行與實(shí)際效力

1.監(jiān)督機(jī)制的村委會(huì)選舉階段的運(yùn)行及效力

我國的村民委員會(huì)選舉由村民選舉委員會(huì)召集進(jìn)行，由監(jiān)督委員會(huì)、黨委進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，但是黨委也同時(shí)開展干部選舉，未經(jīng)過一定比例的選舉不得進(jìn)行黨委干部選舉。監(jiān)督委員會(huì)在選舉時(shí)對選舉的方式、地點(diǎn)、過程進(jìn)行監(jiān)督，并且在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)向村民會(huì)議報(bào)告，由村民會(huì)決定是否進(jìn)行處理。

但是在選舉時(shí)，由于監(jiān)督委員會(huì)與村委會(huì)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，監(jiān)委會(huì)由村委會(huì)提供經(jīng)濟(jì)支持，監(jiān)委會(huì)往往對村委會(huì)的選舉采取包庇行為，從而使監(jiān)督失效。而黨委與村委共同把持村務(wù)大政，且村委會(huì)由黨委領(lǐng)導(dǎo)，一些黨委直接行使村委的權(quán)力，出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象。

2.監(jiān)督機(jī)制的村委會(huì)決策層的運(yùn)行及效力

在進(jìn)行村委決策時(shí)，黨委往往決定著村委的決策權(quán)，相當(dāng)于黨委直接行使，而導(dǎo)致我國的黨委監(jiān)督失效。我國的監(jiān)督委員會(huì)則有權(quán)對決策進(jìn)行審查、質(zhì)詢，但不直接參與決策。監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督作用往往由于其從屬于村委會(huì)而失效。

3.監(jiān)督機(jī)制的村委會(huì)管理層的運(yùn)行及效力

在村委會(huì)的管理方面，由于村民（群眾）監(jiān)督的弱態(tài)勢，村民監(jiān)督往往非常無力，一旦不能向當(dāng)?shù)卣显L，并失去了維權(quán)途徑。村委會(huì)下轄的人民調(diào)解委員會(huì)往往受到利益驅(qū)使而不公正調(diào)解損害當(dāng)事人權(quán)益。

我國的監(jiān)督委員會(huì)、黨委、村委會(huì)是屬于強(qiáng)勢的自治組織的公權(quán)機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議往往被村委會(huì)、黨委虛置化。

（五）本章小結(jié)

我國的監(jiān)督機(jī)制歸根結(jié)底是實(shí)質(zhì)的設(shè)計(jì)缺陷，盡管從形式來看，監(jiān)督主體眾多的，但是由于缺乏互相監(jiān)督、權(quán)力不制衡、監(jiān)督不獨(dú)立的原因?qū)е挛覈谋O(jiān)督機(jī)制失效。所以我國亟須建立科學(xué)的監(jiān)督體系，以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)加快完善。

嚴(yán)格限制村民自治組織的權(quán)力配置，防止出現(xiàn)權(quán)力專斷現(xiàn)象，要逐步建立完善的懲戒制度，從而使我國的監(jiān)督體系能夠自下而上的推動(dòng)。

以形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合逐步銜接黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主自治的監(jiān)督，達(dá)到黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和零腐敗的治國理政水平。

三、楊臺(tái)村村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀及分析

（一）楊臺(tái)村村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

楊臺(tái)村現(xiàn)設(shè)有村民委員會(huì)、黨委支部、村會(huì)議，但是楊臺(tái)村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)并沒有完整建立。其中村委會(huì)下轄人民調(diào)解委員會(huì)、法律服務(wù)中心、退伍軍人服務(wù)處、還遷辦。近五年來，為了響應(yīng)國家的農(nóng)村改造、城中村改建等號(hào)召，黨委、村委會(huì)利用職權(quán)對楊臺(tái)村的土地集中管理，對國家交付并對村民進(jìn)行還遷。在村民委員會(huì)對楊臺(tái)村的土地管理中，村民的權(quán)益受到極大損害，為此村民行使監(jiān)督權(quán)向東麗區(qū)政府上訪檢舉，有效的維護(hù)了自身權(quán)益。但是村民委員會(huì)的貪污現(xiàn)象持續(xù)多年，黨委監(jiān)督并沒有發(fā)揮作用。

村民會(huì)議長期不舉行，導(dǎo)致楊臺(tái)村的村民代表無法行使監(jiān)督權(quán)。

（二）楊臺(tái)村村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的問題

1.沒有建立完整的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)在楊臺(tái)村的村民自治的辦公區(qū)域并沒有給村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立場所，缺乏硬件措施。

2.村民委員會(huì)與黨委合一，村委就是黨委，黨委就是村委，職權(quán)不明。黨委不行使監(jiān)督權(quán)，村委會(huì)的貪污腐敗現(xiàn)象十分猖獗，導(dǎo)致兩委權(quán)力合流。

3.村民只能通過向地方政府上訪舉報(bào)才能維護(hù)自身權(quán)益，或者通過網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)才能獲得關(guān)注。

4.級(jí)監(jiān)督缺乏內(nèi)部懲戒機(jī)制，面對村委會(huì)的不正當(dāng)行為，基層自治組織內(nèi)部不能第一時(shí)間對違法違規(guī)的行為人作出懲罰性措施。

（三）楊臺(tái)村村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的問題成因分析

1.權(quán)力配置模糊

我國的政治體制是中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，但是并不意味著黨委直接行使權(quán)力。楊臺(tái)村村民委員會(huì)的許多權(quán)力（決策權(quán)、管理權(quán)）由黨委直接行使，黨委甚至直接掌握著村委的印章。

黨委一方面行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一方面又行使監(jiān)督權(quán)，往往淪為自我監(jiān)督。導(dǎo)致黨委的監(jiān)督失效。

2.單向監(jiān)督模式

黨委與村委實(shí)際呈現(xiàn)著監(jiān)督與被監(jiān)督，黨委實(shí)際上受上級(jí)監(jiān)督，并沒有受到有效的監(jiān)督督促，而楊臺(tái)村的村民會(huì)議虛置化，導(dǎo)致村委會(huì)形式上只剩下來自黨委的監(jiān)督。

在進(jìn)行楊臺(tái)村土地交付時(shí)，村黨委以黨的名義一把抓權(quán)行使村委會(huì)的職權(quán)，而村委會(huì)又不能實(shí)際對黨委進(jìn)行監(jiān)督，楊臺(tái)村的監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡。

3.缺乏村務(wù)監(jiān)督

楊臺(tái)村以搬遷為名義，直接取消了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，在新的辦公場所并沒有給村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立工作場所，村民無法向村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)反應(yīng)權(quán)利被侵害的事實(shí)。我國的法律規(guī)定村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生。

4.缺乏村民輿論監(jiān)督

村民無法在村里進(jìn)行輿論監(jiān)督輿論檢舉，導(dǎo)致村民權(quán)益被村委會(huì)侵害的第一時(shí)間得不到解決。村級(jí)監(jiān)督缺乏輿論監(jiān)督時(shí)監(jiān)督機(jī)制失效的主要原因。有效的監(jiān)督可以第一時(shí)間對違法行為進(jìn)行糾正和懲罰。

（四）本章小結(jié)

楊臺(tái)村由于國家的農(nóng)村改造政策進(jìn)行了土地征集交付，在這期間村委會(huì)與黨委雖然完整的征收了村民土地卻沒有合法的補(bǔ)償，而侵吞了村民財(cái)產(chǎn)或者拖延補(bǔ)償和還遷。楊臺(tái)村缺乏完整的監(jiān)督機(jī)制，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的缺乏加重了村委會(huì)的濫用職權(quán)現(xiàn)象，而村民只能通過向地方政府檢舉申訴，這個(gè)過程極為漫長，監(jiān)督途徑大量缺失，監(jiān)督效力嚴(yán)重不足是楊臺(tái)村監(jiān)督無力的重要原因。必須完善楊臺(tái)村的監(jiān)督機(jī)制形式結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

四、村村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)

（一）結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的理念及思想

以習(xí)近平新時(shí)代特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想，結(jié)合科學(xué)的權(quán)力制衡理論，基于我國農(nóng)村治理的實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制重構(gòu)。從原則的角度上，基于分權(quán)與制衡的原則，嚴(yán)格劃分權(quán)力，為監(jiān)督機(jī)制提供給形式鋪墊。加強(qiáng)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，以多黨制中的監(jiān)督制衡原則建立村級(jí)黨委監(jiān)督，即建立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨委監(jiān)督機(jī)制。參考司法獨(dú)立原則的思想，建立監(jiān)督獨(dú)立結(jié)構(gòu)，獨(dú)立選舉、獨(dú)立運(yùn)行。建立健全村級(jí)輿論監(jiān)督，擴(kuò)充村民的民意發(fā)表途徑。建立互相監(jiān)督的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，使民主自治組織之前權(quán)力平衡、監(jiān)督平衡。

（二）“三會(huì)三黨委”（村民會(huì)議（黨委）——村委會(huì)（黨委）——監(jiān)委會(huì)（黨委））的分權(quán)制衡模式

多黨制有廣泛民意性、強(qiáng)力監(jiān)督性、監(jiān)督靈活性等優(yōu)點(diǎn)，采取其中的優(yōu)點(diǎn)對我國的村級(jí)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)。即將村級(jí)黨委一分為三鑲嵌到村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)委會(huì)、村民會(huì)議中，實(shí)現(xiàn)細(xì)化監(jiān)督。

同時(shí)為了防范黨委直接干預(yù)三會(huì)權(quán)力行使，賦予“三會(huì)”監(jiān)督權(quán)對黨委監(jiān)督，并經(jīng)由村民會(huì)議予以懲罰。在堅(jiān)持我國的政治體制不變的情況下吸收西方先進(jìn)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制改革。

（三）監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督獨(dú)立原則

我國的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的日常運(yùn)行經(jīng)濟(jì)來源由村委會(huì)提供，監(jiān)委會(huì)成員的補(bǔ)貼也有村委會(huì)提供，所以應(yīng)當(dāng)對村委會(huì)財(cái)務(wù)予以限制，其所有的財(cái)務(wù)決策皆由村民會(huì)議審批，如此監(jiān)督委員會(huì)便可以獨(dú)立運(yùn)行。

監(jiān)督委員會(huì)行使獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，黨委不得干預(yù)。由于我國黨委擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以如果黨委可以干預(yù)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致黨委本身不受監(jiān)督。

（四）建立村級(jí)輿論監(jiān)督

允許村民在行政村轄區(qū)和網(wǎng)絡(luò)上自由出版關(guān)于本村的報(bào)刊，發(fā)表對本村的意見，對本村的不正當(dāng)現(xiàn)象進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和舉報(bào)，允許村民隨時(shí)對村務(wù)質(zhì)詢、提議、調(diào)查，建立相關(guān)的妨礙懲戒機(jī)制，即妨礙村民行使監(jiān)督權(quán)，村民會(huì)議可以予以懲罰。

（五）建立“雙向“監(jiān)督的權(quán)力制度體系

我國的監(jiān)督體系向來是“單向“監(jiān)督模式，監(jiān)督體系是由上而下的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，即監(jiān)督與被監(jiān)督的模式，并非權(quán)力制衡原則的互相監(jiān)督。而監(jiān)督與被監(jiān)督的模式造成整個(gè)監(jiān)督鏈的失衡，黨委作為最高的監(jiān)督主體，其受到的監(jiān)督途徑單一、監(jiān)督效果微弱。

村民委員會(huì)之所以受到黨委的監(jiān)督效力微弱，在于村民委員會(huì)沒有有效的對黨委行使監(jiān)督權(quán)，只有“雙向”監(jiān)督體制才能使整個(gè)監(jiān)督體制發(fā)揮作用。

本章小結(jié)：

綜上所述，建立健全村級(jí)監(jiān)督機(jī)制只有從形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容相結(jié)合的角度出發(fā)，才能建立有效的監(jiān)督機(jī)制，才能加強(qiáng)的黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)零腐敗零貪污。

“權(quán)力制衡”是監(jiān)督機(jī)制建立的前提，明確權(quán)力配置，規(guī)范監(jiān)督權(quán)行使?！半p向”監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的核心，沒有互相監(jiān)督就沒有真正的監(jiān)督，所以監(jiān)督生態(tài)的完善需要民主自治組織之間的監(jiān)督。

五、結(jié)語

我國的社會(huì)主義民主仍然在漫長的探索當(dāng)中，其發(fā)展必然要經(jīng)過實(shí)踐和時(shí)間的考驗(yàn)，要經(jīng)過人民的考驗(yàn)，最終必然會(huì)取得重大成就。隨著時(shí)代發(fā)展，村民委員會(huì)作為我國基層民主制度的代表揚(yáng)帆起航茁壯成長，我國的村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制也相應(yīng)地日趨完善。同時(shí)，也應(yīng)看到我國基層民主制度中，針對村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的不足，應(yīng)當(dāng)將理論與實(shí)際相聯(lián)系去完善我國的村級(jí)監(jiān)督機(jī)制。分析了我國村民委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行問題和監(jiān)督主體之間關(guān)系問題及成因。

我國的村級(jí)監(jiān)督機(jī)制，形式上，主體缺乏，有些行政村至今不建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者以不正當(dāng)利益撤銷監(jiān)督委員會(huì)。實(shí)質(zhì)上，監(jiān)督主體之間不能互相獨(dú)立、互相制衡。

我國的監(jiān)督機(jī)制中的“單向”監(jiān)督模式使監(jiān)督機(jī)制失效，應(yīng)當(dāng)建立完善的雙向監(jiān)督。單向監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督與被監(jiān)督的模式，在公權(quán)監(jiān)督制度中，勢必導(dǎo)致一方的不被監(jiān)督，所以這種監(jiān)督模式將導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制的失效。應(yīng)當(dāng)建立公權(quán)主體之間的互相監(jiān)督模式，使“雙向”監(jiān)督模式能夠建立起來。輿論監(jiān)督制度是我國監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，是監(jiān)督機(jī)制的核心與基石。

在整體的監(jiān)督機(jī)制中，私權(quán)監(jiān)督缺乏完善，而輿論監(jiān)督是私權(quán)監(jiān)督的重要組成部分，必須設(shè)立村民輿論監(jiān)督的途徑。建立分權(quán)與制衡原則的權(quán)力分配制度，建立監(jiān)督獨(dú)立運(yùn)行的制度體系。由于我國的政治體制的特殊性，人民民主集中制使我國的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)不能越過這一框架，但是我國的可以結(jié)合分權(quán)與制衡原則，嚴(yán)格限制村民自治的機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，權(quán)力分立，互相制衡，建立監(jiān)督權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的體系。

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