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    城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實踐

    2019-04-26 10:04馬桂芳
    柴達(dá)木開發(fā)研究 2019年6期
    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合發(fā)展

    馬桂芳

    摘要:城鄉(xiāng)融合既充分認(rèn)同城市和鄉(xiāng)村的個體地位,又突出二者的平等地位。只有在理論層面充分認(rèn)識城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源的統(tǒng)籌利用,既要依靠市場機(jī)制推進(jìn),也要更好發(fā)揮政府作用,城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能在實踐中求同存異。

    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合;鄉(xiāng)村振興

    我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)業(yè)與農(nóng)村短板重重,發(fā)展中的不平衡、不充分問題較為突出。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),明確了新時代鄉(xiāng)村發(fā)展思路,是城鄉(xiāng)發(fā)展重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在同等地位,改變過去以城市發(fā)展為主、外延擴(kuò)張城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,逐步走向城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展的道路。

    一、城鄉(xiāng)融合在鄉(xiāng)村振興中的地位

    黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?,F(xiàn)城鄉(xiāng)融合是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵途徑。

    (一)城鄉(xiāng)融合不同于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化

    城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心在于凸顯城市和鄉(xiāng)村的個體地位。城鄉(xiāng)一體化則淡化了城市和鄉(xiāng)村的個體獨立性,強(qiáng)調(diào)以發(fā)展城市的理念大力發(fā)展鄉(xiāng)村。而城鄉(xiāng)融合既充分認(rèn)同城市和鄉(xiāng)村的個體地位,又突出二者的平等地位,強(qiáng)調(diào)在發(fā)展過程中應(yīng)該重視城鄉(xiāng)間的共性與差異性,在充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)間獨特價值的差異基礎(chǔ)上,因地制宜謀劃設(shè)計城鄉(xiāng)之間高度融合的發(fā)展路徑。

    (二)城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵

    離開城鄉(xiāng)融合,就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興,任何體制設(shè)計和政策制定都可能會有失偏頗。當(dāng)前,我國大多數(shù)鄉(xiāng)村作為幾千年文化的傳承地,其振興應(yīng)是更高層次上的振興,即在經(jīng)濟(jì)、社會及文化等各方面,通過科學(xué)方式在與城市共同發(fā)展的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)全面高于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村水平的發(fā)展。

    二、城鄉(xiāng)融合的要素特征

    無論是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,還是城鄉(xiāng)融合,根本在關(guān)注城鄉(xiāng)一體化主體性問題。從實踐看,城鄉(xiāng)本身就是密不可分的互構(gòu)一體。因此,核心在于融合一體化中主導(dǎo)者的確定問題。現(xiàn)實是,目前的統(tǒng)籌一體化是城市支配了鄉(xiāng)村,是犧牲鄉(xiāng)村本土特色的一體化和城市化。如果忽略一體化背后的屬性和內(nèi)在機(jī)制,就會步入誤區(qū),而無法破解融合發(fā)展一體化真正的困境和難題。因為融合發(fā)展并不是以一方兼并另一方的方式實現(xiàn)的,不該讓城市的快速繁榮建立在犧牲鄉(xiāng)村靜靄發(fā)展的基礎(chǔ)上,要強(qiáng)調(diào)各自主體的互補(bǔ)差異化發(fā)展,美麗中國不能沒有美麗鄉(xiāng)村,保護(hù)和尊重鄉(xiāng)村發(fā)展,城鄉(xiāng)融合,才能實現(xiàn)真正的融合發(fā)展。

    (一)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)融合的前提

    城鄉(xiāng)融合需要尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律,在此基礎(chǔ)上,精準(zhǔn)預(yù)測城鄉(xiāng)未來發(fā)展趨勢,編制行之有效的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)不同區(qū)域交通條件、居住條件和就業(yè)條件的差異,根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢,分別制定長期和短期發(fā)展計劃,合理有效安排宅基地的用地規(guī)模,引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)格、街道布局,同時,制定村莊合并規(guī)劃,促進(jìn)人口適度向交通條件和居住條件好的村莊集中。鼓勵交通和居住條件較差的村莊向其他村莊搬遷轉(zhuǎn)移。

    (二)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距是城鄉(xiāng)融合的條件

    縮短城市和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及公共服務(wù)方面的差距,弱化鄉(xiāng)村資源對城市單方面的貢獻(xiàn),使城鄉(xiāng)之間相互吸引交融。建立分級醫(yī)療診療制度,由縣級醫(yī)院承擔(dān)主要區(qū)域人口的基本醫(yī)療。均衡教育資源,提高教育質(zhì)量。逐漸建立相對完善的公交交通體系,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間交流。完善鄉(xiāng)村活動廣場、公園等設(shè)施,豐富文化娛樂活動,縮小城鄉(xiāng)差距,扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村的空心化等問題。要讓鄉(xiāng)村跟上城市發(fā)展的步伐,持久發(fā)展,除了農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐外,公共服務(wù)也要達(dá)到一定水平,開闊的空間、綠色宜人的景觀、安靜的居住環(huán)境和濃厚的傳統(tǒng)文化氛圍,都應(yīng)成為吸引人的重要元素。

    (三)生產(chǎn)要素自由流動是城鄉(xiāng)融合的途徑

    城鄉(xiāng)融合的根本特征是生產(chǎn)要素的雙向流動,生產(chǎn)要素自由流動,一方面有助于整體資源配置效率的提高,另一方面可以讓喜歡城市生活和鄉(xiāng)村生活的人各得其所,單向流動均不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這就要求在頂層制度設(shè)計以及政策設(shè)計方面全方位統(tǒng)籌考慮,為避免資本要素過度向城市流動,就要促進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營用地的自由流轉(zhuǎn),在核心鄉(xiāng)鎮(zhèn)村布局無污染的非農(nóng)產(chǎn)業(yè),打破在外地就業(yè)的鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)人口所面臨的種種城市化壁壘,并對在本地市縣鎮(zhèn)就業(yè)的城市非農(nóng)人口逐漸放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制,以防鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象加劇,提升鄉(xiāng)村活力。

    (四)正向激勵政策的形成是城鄉(xiāng)融合的重點

    行之有效的政策措施在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鄉(xiāng)融合方面發(fā)揮著重要作用。比如,戶籍制度、土地制度、農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策都要長期維持政策的正向激勵需要,并根據(jù)發(fā)展階段呈現(xiàn)出的新問題,對政策進(jìn)行及時和適度調(diào)整,避免政策正向激勵減弱甚至轉(zhuǎn)為負(fù)向人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,才可能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

    三、國外城鄉(xiāng)融合模式及借鑒

    (一)美國模式

    在美國很難看到明顯的城鄉(xiāng)差距,因而其城鄉(xiāng)融合模式十分獨特。

    眾所周知,消除城鄉(xiāng)差距是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合主要目標(biāo)之一,也就是說,無論在城市還是在鄉(xiāng)村,所有居民都可以享受到均等的公共服務(wù)品。在我國,大多數(shù)居民喜歡生活在大都市,而美國很多大學(xué)、公司都在小鎮(zhèn)上。究其原因,無外乎是美國鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)基本上涵蓋了所有能夠在大都市享受到的便利生活,避開了大都市的高房價、高擁堵與高污染。美國的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)從以下幾個方面為民眾提供了公共品服務(wù),且呈現(xiàn)從低到高臺級層次。

    1.居民家庭基本公共品服務(wù)。也就是居家過日子最基本的生活需求,如,供水、供電以及下水道、垃圾處理和有線網(wǎng)絡(luò)、無線網(wǎng)絡(luò)等。

    2.社區(qū)基本公共品服務(wù)。社區(qū)服務(wù)應(yīng)該有MALL(購物中心)等類似的商業(yè)服務(wù),可以解決購物、休閑以及金融服務(wù)和餐飲、娛樂等需求。

    3.社會服務(wù)。包括教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)。中小學(xué)教育、醫(yī)療服務(wù)、社保救濟(jì)等服務(wù)均等。通過體系安排,把幾千個小鎮(zhèn)帶動起來,這些大學(xué)小鎮(zhèn),有些快速成長為大學(xué)城,有些成為創(chuàng)業(yè)中心與新技術(shù)中心。大量的公司總部設(shè)在小鎮(zhèn),小鎮(zhèn)基本圍繞公司的需求而建,擴(kuò)展的機(jī)會也比較大。公司員工、家屬都在此,員工家屬又為公司日后人員的擴(kuò)充提供人員儲備。有些大公司還設(shè)有公司大學(xué)與公司醫(yī)院,基本上解決了員工的教育與醫(yī)療問題。MALL的連鎖也解決了公司居民的衣食住行等問題。

    4.出行服務(wù)。普通公路應(yīng)該連接到居民生活的每一個角落,更應(yīng)該連入高速路網(wǎng)。密集的高速公路與鐵路網(wǎng),把小鎮(zhèn)居民與外部世界連接在一起。在美國,小鎮(zhèn)機(jī)場分布密度極大。立體化的交通出行體系極大地提升了小鎮(zhèn)居民的出行便捷程度。

    (二)其他國家

    以城鄉(xiāng)融合促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展受到世界發(fā)達(dá)國家的普遍重視,像英國和德國均采取了有效措施予以推進(jìn),盡管取得了成績,但鄉(xiāng)村發(fā)展中的一些問題并沒能得到徹底解決。在英國和德國,鄉(xiāng)村環(huán)境與條件絲毫不遜色于城市,居住在鄉(xiāng)村的人口中有很多是城市就業(yè)人口,鄉(xiāng)村已成為安靜、美麗、富裕和健康的代名詞。不過,大多數(shù)國家并沒能做到城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。如日本,特別是年輕人呈現(xiàn)不斷向城市流動的趨勢,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口老齡化日益加劇,盡管日本鄉(xiāng)村的居住環(huán)境非常優(yōu)美,但是在活力方面略顯不足。這些發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)融合實踐告訴我們,通過城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一個長久的工程,絕不是一蹴而就的,而是需要付出幾十年甚至幾代人的不懈努力。

    (三)啟示

    綜上所述,城鄉(xiāng)等值是城鄉(xiāng)融合的前提,提升農(nóng)村公共品服務(wù),逐步消除城鄉(xiāng)巨大差距是城鄉(xiāng)融合的著力點。目前,不論在青海省還是在海西州,城鎮(zhèn)居民家庭基本公共服務(wù)只能說基本上滿足了。因為,鄉(xiāng)村廁所及下水道就是個問題,由于缺乏下水道與污水處理系統(tǒng),還有相當(dāng)一部分農(nóng)民家里用旱廁。多數(shù)鄉(xiāng)村牧區(qū)的購物環(huán)境還很差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級缺少銀行網(wǎng)點服務(wù)。文化娛樂設(shè)施少,社區(qū)醫(yī)院病人寥寥無幾,醫(yī)療資源不均等使看病難依然是老大難問題。近年來,盡管農(nóng)牧區(qū)道路村村通工程發(fā)展很快,但自然村之間道路條件差的現(xiàn)象仍然存在。與外界的高速路網(wǎng)連接發(fā)展很快,但地區(qū)間差距很大,小型機(jī)場依然匱乏。

    目前,與全國其他地區(qū)一樣,青海省很多農(nóng)牧區(qū)居民都在中心城市買房定居,不愿意在鄉(xiāng)村生活,根本原因除了鄉(xiāng)村收入較低、就業(yè)機(jī)會較少外,公共品服務(wù)跟不上也是一個重要原因。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾都愿意把孩子送到省會城市上學(xué),因為教學(xué)水平遠(yuǎn)比村鎮(zhèn)高是重要原因。如何借助其他國家的經(jīng)驗,把過度集中在大中城市的資源往鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)與農(nóng)村遷移,是未來城鄉(xiāng)融合的著力點與關(guān)鍵點。

    總而言之,城鄉(xiāng)融合對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有極其重要的意義。因為,城鄉(xiāng)融合的主要目標(biāo)是城鄉(xiāng)間人口結(jié)構(gòu)性置換,城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局銜接、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化及城鄉(xiāng)之間有效聯(lián)通。上述目標(biāo)的實現(xiàn),要發(fā)揮市場決定性因素,在積極發(fā)揮政府政策作用的同時,要防止過度依賴行政手段,而忽視市場作用。城鄉(xiāng)融合既要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率,更要突出社會資源公平分配??梢?,城鄉(xiāng)融合任重而道遠(yuǎn),這一過程不僅需要較長時間,而且也需要對政策尺度準(zhǔn)確把握。在未來,城鄉(xiāng)融合將成為推動我國鄉(xiāng)村振興的重要支點,鄉(xiāng)村振興有望邁入一個新的發(fā)展階段。鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求解決鄉(xiāng)村與城市如何共處的問題,是將鄉(xiāng)村置于城市完全不同的方向進(jìn)行發(fā)展,還是使之與城市融合式發(fā)展,是面臨的一個重大抉擇。

    四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)“新海西”的重要途徑

    城鄉(xiāng)融合發(fā)展是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求,是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于解決當(dāng)前海西城鄉(xiāng)面臨的突出問題具有重要意義。

    (一)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是帶動鄉(xiāng)村振興的核心引擎

    在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民一直處于弱勢地位,致使鄉(xiāng)村發(fā)展中不平衡不充分問題最為明顯,并已經(jīng)成為制約海西全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題之一。農(nóng)牧民收入低于城鎮(zhèn)居民收入,城鄉(xiāng)交通及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給差距依舊較大,農(nóng)村教育、醫(yī)療和社會保障水平較低。實踐證明,以城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸、覆蓋、傳播,從而建立融合、互動、耦合的城鄉(xiāng)關(guān)系,形成城鄉(xiāng)和諧的良好局面,是帶動鄉(xiāng)村振興的核心引擎。

    從發(fā)展視角不難看出,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求。海西州雖然城鎮(zhèn)化程度較高,但城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提升。因為大量的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以從根本上融入城市社會中,常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差較大。人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)粗放低效。城鎮(zhèn)化總體滯后于工業(yè)化,且區(qū)域差異較大。城鎮(zhèn)化進(jìn)程,一方面,表現(xiàn)為吸納集聚過程,即在城鎮(zhèn)化初期,農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素加快向城市集中,出現(xiàn)城鄉(xiāng)分離。另一方面,表現(xiàn)為擴(kuò)散輻射過程,即隨著城市經(jīng)濟(jì)能量增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)升級,要求拓展地理空間、轉(zhuǎn)移初級產(chǎn)業(yè),走向城鄉(xiāng)融合。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合方略,有利于從根本上解決長期以來城鎮(zhèn)化發(fā)展模式粗放帶來的諸多矛盾和問題,有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    (二)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的關(guān)鍵舉措

    近年來,海西通過踐行五大發(fā)展理念,農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境得到改善,但一些深層次的問題依舊存在。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,城鎮(zhèn)要素集聚和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,有利于大幅提高勞動生產(chǎn)率和資源利用效率,增強(qiáng)創(chuàng)新能力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,有利于促進(jìn)城市文明向農(nóng)村延伸,實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會共同發(fā)展、全面進(jìn)步,使全體人民共享現(xiàn)代文明成果。

    五、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要處理好政府與市場的關(guān)系

    城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中,處理好市場與政府的關(guān)系、體制機(jī)制與政策體系的關(guān)系尤為重要。建立城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制,要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用有機(jī)結(jié)合。

    (一)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用

    城鄉(xiāng)融合的實質(zhì)就是把城鄉(xiāng)關(guān)系定位為市場關(guān)系,讓城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動取決于市場。一旦城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素能按照市場信號在城鄉(xiāng)間自由流動和重新組合,城鄉(xiāng)差距才會逐步縮小。當(dāng)前,全面深化體制改革的重點與難點集中在生產(chǎn)要素市場化改革,尤其是戶籍制度和土地制度的改革。土地制度改革關(guān)鍵是如何使農(nóng)村土地集體所有制與市場經(jīng)濟(jì)相銜接的問題。十八屆三中全會提出農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路,賦予農(nóng)戶對土地享有承包權(quán),允許農(nóng)戶對承包地經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保,以獲得財產(chǎn)性收入。并允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價,使農(nóng)村土地與資本、勞力一樣,成為可以流動的商品。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制的基石,其改革的核心是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。破解農(nóng)民工市民化涉及戶籍、土地、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會保障等一系列改革難題。

    (二)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)資源配置中的作用

    通過制定發(fā)展目標(biāo)、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境、實施經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。海西州通過農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展、特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等舉措,城鄉(xiāng)融合發(fā)展走在全國前列。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的指導(dǎo)思想,把政府掌握的公共資源優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村,以此帶動城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化。

    從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”,再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,既反映了中央政策的一脈相承,又符合新時代的階段特征和具體要求。城鄉(xiāng)融合不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的融合,也體現(xiàn)為城鄉(xiāng)空間、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的融合。

    參考文獻(xiàn):

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    [6]呂風(fēng)勇.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本途徑在于城鄉(xiāng)融合 《中國國情國力》,2018

    (作者單位:中共青海省委黨校)

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