規(guī)范促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展
——淺析財(cái)金〔2019〕10號(hào)文

文/付軍明 周雨 劉東旭

一、出臺(tái)背景

自2018年8月，國(guó)家審計(jì)署全面開展地方政府隱性債務(wù)審計(jì)工作，并要求對(duì)隱性債務(wù)“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”以來，由于各方對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)知和在操作標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，PPP項(xiàng)目的入庫(kù)和落地受到了一定影響，地方政府在推進(jìn)PPP的過程中也有些無所適從。

財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱10號(hào)文）的出臺(tái)，對(duì)PPP規(guī)范操作的標(biāo)準(zhǔn)和隱性債務(wù)的界定做出了說明，為后續(xù)PPP規(guī)范發(fā)展指明了方向。10號(hào)文傳達(dá)了“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的明確信號(hào)，對(duì)于增強(qiáng)市場(chǎng)信心，充分發(fā)揮PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的突出作用意義重大，也表明PPP項(xiàng)目必須合規(guī)地做、高質(zhì)量地做，有利于促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展。

二、10號(hào)文內(nèi)容及創(chuàng)新點(diǎn)

1. 明確“正負(fù)面”清單，強(qiáng)化規(guī)范約束

10號(hào)文首次對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式進(jìn)行了明確，對(duì)操作過程中應(yīng)該注意的關(guān)鍵點(diǎn)和可能出現(xiàn)的問題進(jìn)一步細(xì)化?！罢?fù)面”清單通過總結(jié)PPP發(fā)展過程中已經(jīng)出現(xiàn)的問題，及時(shí)為后續(xù)PPP管理運(yùn)作提出制度性約束，以保障PPP規(guī)范、良性發(fā)展，特別是在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控、推進(jìn)PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理等方面具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。10號(hào)文明確了規(guī)范的PPP項(xiàng)目的六大條件以及新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的三個(gè)要求，為地方政府規(guī)范操作PPP制定了清晰的邊界條件，將大大提高PPP的運(yùn)作效率。對(duì)于符合“正面”清單規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動(dòng)和落實(shí)，對(duì)于出現(xiàn)“負(fù)面”清單所列問題的項(xiàng)目，則必須按照法律法規(guī)及時(shí)整改乃至清退出庫(kù)。此次的規(guī)范要求基本是對(duì)以往相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化，因此，對(duì)于正在實(shí)施的合規(guī)PPP項(xiàng)目并不會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。

2. 細(xì)化權(quán)責(zé)分工，防控運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方和政府方在PPP項(xiàng)目中應(yīng)明確自身權(quán)責(zé)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，以保證PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)順利推進(jìn)。根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控”三大原則，一般來說社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。10號(hào)文將“社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任”的做法列入了“負(fù)面清單”，出現(xiàn)此類情況要及時(shí)整改，否則已入庫(kù)項(xiàng)目也會(huì)面臨清退出庫(kù)的結(jié)果。在現(xiàn)有的PPP操作實(shí)踐中，“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象已經(jīng)初顯，對(duì)于運(yùn)作周期長(zhǎng)達(dá)二、三十年的PPP項(xiàng)目來說，后續(xù)運(yùn)營(yíng)階段的管理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變得不可控，而政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目一旦出現(xiàn)該情況則會(huì)直接增加財(cái)政支出壓力，消耗財(cái)政資源。此項(xiàng)規(guī)定有利于強(qiáng)化社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目中后期運(yùn)營(yíng)責(zé)任的承擔(dān)，也是后續(xù)實(shí)施根據(jù)“績(jī)效考核”結(jié)果付費(fèi)的基礎(chǔ)。

3. 項(xiàng)目庫(kù)“能進(jìn)能出”，以合規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)

2018年上半年P(guān)PP項(xiàng)目經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的清理退庫(kù)，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)共清理退庫(kù)PPP項(xiàng)目2557個(gè)，涉及金額達(dá)到3萬億元，整改完善項(xiàng)目共2005個(gè)。此次清理退庫(kù)給PPP市場(chǎng)造成了巨大的震蕩，項(xiàng)目庫(kù)單月凈增項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模都出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長(zhǎng)。隨著2018年下半年鼓勵(lì)社會(huì)資本投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目、對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目給予傾斜等政策相繼出臺(tái)，PPP市場(chǎng)釋放出回暖信號(hào)。2019年P(guān)PP嚴(yán)監(jiān)管的趨勢(shì)持續(xù)強(qiáng)化，10號(hào)文也提出要“依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)測(cè)，完善項(xiàng)目庫(kù)‘能進(jìn)能出’的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不以入庫(kù)為項(xiàng)目合規(guī)‘背書’”。同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“未按規(guī)定通過物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的項(xiàng)目，無法整改或逾期整改不到位的應(yīng)當(dāng)予以清退?！笨梢灶A(yù)見，未來PPP項(xiàng)目管理庫(kù)在規(guī)范PPP發(fā)展過程中將會(huì)發(fā)揮更大的作用，各參與方也應(yīng)該全面客觀地評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不能僅僅以項(xiàng)目是否入庫(kù)作為判定項(xiàng)目是否合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。

4. 付費(fèi)完全與績(jī)效掛鉤，避免支出責(zé)任固化

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）提出“通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”PPP項(xiàng)目將不得入庫(kù)。10號(hào)文進(jìn)一步要求“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。以政策文件的形式明確規(guī)定財(cái)政支付與績(jī)效考核100%掛鉤，有利于約束社會(huì)資本承擔(dān)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)責(zé)任，避免“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象，也有利于推動(dòng)PPP回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的初心。

5. 嚴(yán)守10%支出紅線，禁止政府基金補(bǔ)貼

財(cái)政部PPP中心主任焦小平此前明確表示，10%的紅線不能破。此次10號(hào)文重申“確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%”，并建立支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，“對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)”。為嚴(yán)守10%紅線，嚴(yán)堵支出漏洞，10號(hào)文也明確“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，防止通過政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來規(guī)避一般公共預(yù)算10%的硬性約束。需要明確的是，10%紅線的設(shè)定是出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，而非約束PPP的發(fā)展。

6. 審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式

在10%支出紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”，“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)?！闭顿M(fèi)項(xiàng)目的收入直接來源于財(cái)政支出，以往部分項(xiàng)目出現(xiàn)了承諾固定回報(bào)、約定回購(gòu)安排等行為，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際由政府兜底，使PPP成為變相的舉債融資行為。這一規(guī)定對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目做出了限制，對(duì)財(cái)力有限的地區(qū)不利。此處的一個(gè)特殊情況是，污水、垃圾項(xiàng)目因?qū)嵭惺罩蓷l線管理表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式，但實(shí)質(zhì)上有使用者付費(fèi)，10號(hào)文按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，對(duì)此類PPP項(xiàng)目作了例外規(guī)定，未將其列入政府付費(fèi)項(xiàng)目范圍，這一特殊處理也是延續(xù)了前期國(guó)家對(duì)污水、垃圾項(xiàng)目全面推進(jìn)PPP模式的政策精神。

7. 明確隱性債務(wù)行為，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目管理

10號(hào)文要求“健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)”。對(duì)于“存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的；通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的”，已入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，相關(guān)單位及個(gè)人將被依法問責(zé)。PPP項(xiàng)目形成的政府支出責(zé)任是否為政府隱性債務(wù)一直是熱議話題，10號(hào)文也首次明確“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”。此次文件的出臺(tái)有利于統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)，明確隱性債務(wù)邊界，便于地方PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。

8. 營(yíng)造公開透明環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)資本信心

此前財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)政企合作投資基金管理的通知》“要求中國(guó)PPP基金積極探索與民營(yíng)資本合作的模式、路徑，對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目要給予傾斜”。10號(hào)文繼續(xù)加大對(duì)民資和外資參與PPP的支持力度，提出要向民營(yíng)企業(yè)“推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持”，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和PPP基金方面提供相應(yīng)的便利，也“不得對(duì)外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件”。民營(yíng)資本一直是PPP的重要參與主體，但無論是參與項(xiàng)目數(shù)量還是投資額相比國(guó)企都還有一定差距。從政策層面為民營(yíng)資本參與PPP提供更多支持，讓民營(yíng)資本有更多機(jī)會(huì)參與PPP項(xiàng)目，有利于充分激發(fā)民營(yíng)資本活力。

10號(hào)文也再一次強(qiáng)調(diào)了PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)在運(yùn)營(yíng)管理過程中的重要作用，提出要依托PPP綜合信息平臺(tái)，及時(shí)、充分向公眾披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。地方政府也應(yīng)該加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，“依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期”，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。營(yíng)造公開透明的環(huán)境，才能讓民營(yíng)資本更有信心、更有意愿地參與PPP項(xiàng)目，也有利于進(jìn)一步挖掘社會(huì)資本潛力。

9. 加大金融支持力度，探索規(guī)范融資方式

政策支持能否真正實(shí)現(xiàn)PPP市場(chǎng)回暖，起決定作用的還是融資環(huán)節(jié)。隨著嚴(yán)監(jiān)管、防范地方政府隱性債務(wù)等要求的進(jìn)一步明確，PPP的操作管理愈發(fā)規(guī)范，但也面臨著融資難的現(xiàn)實(shí)問題。10號(hào)文提出，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)“結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜采取注入資本金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目”。在項(xiàng)目符合規(guī)范，且財(cái)政支出責(zé)任未超過10%紅線的前提下，政府財(cái)政支出仍然是支持PPP發(fā)展的重要保障。積極引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大對(duì)PPP項(xiàng)目的投資力度，是目前拓寬項(xiàng)目資本金來源的有效途徑。10號(hào)文“鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道”，給目前社會(huì)資本退出難問題提出了可行的解決方法，也是對(duì)項(xiàng)目公司成立后股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的一個(gè)正面回應(yīng)。

10. 聚焦重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，支持收益性公益項(xiàng)目

2018年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，提出要“聚焦脫貧攻堅(jiān)、鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域短板”，“鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目”。10號(hào)文再次提出要“優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目”。這些項(xiàng)目資金需求大且?guī)в泄嫘?，PPP是緩解地方政府在這些領(lǐng)域財(cái)政支出壓力的重要方式，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效的有效途徑。未來，有一定收益的公益性項(xiàng)目將成為PPP實(shí)施的重點(diǎn)，民間資本在這些領(lǐng)域?qū)⒂懈嗟膮⑴c機(jī)會(huì)和更便利的操作環(huán)境。

三、結(jié)束語

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中對(duì)2019年的工作任務(wù)進(jìn)行了部署，其中關(guān)于PPP的內(nèi)容包括創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式、落實(shí)民間投資支持政策、增強(qiáng)政府契約意識(shí)等多個(gè)方面，傳遞出政府進(jìn)一步優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境，支持、推進(jìn)PPP發(fā)展的決心。此次10號(hào)文對(duì)后續(xù)PPP規(guī)范操作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，為推進(jìn)PPP提供了準(zhǔn)確的制度性標(biāo)準(zhǔn)，有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，促進(jìn)PPP更好地發(fā)展。但該文件在有些方面的要求尚不夠具體，后續(xù)還需要出臺(tái)相關(guān)政策文件進(jìn)一步明確。

10號(hào)文是PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)，相信隨著PPP政策法規(guī)的不斷完善，市場(chǎng)參與主體的合力推進(jìn)，我國(guó)的PPP事業(yè)一定能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在公共服務(wù)供給中發(fā)揮出越來越大的作用。