重視發(fā)揮新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的作用

■杜學峰

治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)和價值目標。新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展進入新階段，城鄉(xiāng)人口流動性增強，部分農(nóng)村勞動力會繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，部分城市人口會下鄉(xiāng)，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)將更加復雜。要有效調(diào)動、高效組織各類主體參與鄉(xiāng)村振興，需要構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。治理有效，明確了要如何凝聚農(nóng)村各方力量實現(xiàn)振興的問題。近年來，一支重要的社會力量在鄉(xiāng)村發(fā)展中興起，并以多種形式和渠道參與到鄉(xiāng)村振興的各個方面，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)提供重要的支撐。各級黨委政府要及時總結(jié)經(jīng)驗，通過制度設(shè)計和平臺搭建等方式，積極支持、正確引導這支力量，充分發(fā)揮好他們在鄉(xiāng)村治理中的作用。

一、當下的鄉(xiāng)村治理需要新的思維

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基礎(chǔ)和組成部分，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新中國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從人民公社模式到“鄉(xiāng)政村治”模式的歷史變遷和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。觀察改革開放以來的中國鄉(xiāng)村治理，可以發(fā)現(xiàn)，村民自治作為推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度設(shè)計，是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，盡管曾經(jīng)發(fā)揮過一定的作用，但也存在著制度失靈的問題，包括最基礎(chǔ)的“四個民主”的制度設(shè)計在鄉(xiāng)村也無法真正落地。

長期以來，農(nóng)村基層治理只是在實踐環(huán)節(jié)做了一些修修補補的工作，并沒有從根本上對鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展進行過認真深刻的整體思考。反思下來看，我們過去在治理思維上存在嚴重偏差，導致理論分析和實際操作都基本脫離中國農(nóng)村社會的實際。在新的歷史階段，鄉(xiāng)村治理要有新的思維，這就是要實事求是地認識城市社會與鄉(xiāng)村社會的區(qū)別，采取不同于城市社會并切實體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點的治理方式。城市社會與鄉(xiāng)村社會最大的區(qū)別是什么呢？鄉(xiāng)村是熟人社會，城市是生人社會，這是認識與探討鄉(xiāng)村治理的大前提，若離開了這個大前提，就會機械地把城市治理模式直接套用到鄉(xiāng)村治理之中，從而導致鄉(xiāng)村治理失效現(xiàn)象的產(chǎn)生。

從鄉(xiāng)村是熟人社會這個大邏輯前提出發(fā)，反思20世紀90年代以來中國鄉(xiāng)村治理失靈的根本癥結(jié)，以一種新思維、新思路去探索中國鄉(xiāng)村社會治理之路，黨的十九大報告第一次明確提出了鄉(xiāng)村治理的自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系。

為什么簡單依托單一的以“四個民主”為支撐的村民自治難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型變革中中國鄉(xiāng)村的有效治理？一方面，與中國鄉(xiāng)村文化和治理傳統(tǒng)有關(guān)。與西方法治主導的民主式制度治理之路不同，中國古代鄉(xiāng)村社會在幾千年的文明演化中，基于中國鄉(xiāng)村社會所特有的熟人關(guān)系社會，走出了一條符合我國傳統(tǒng)文化和治理實踐需要的德治主導式推舉制度之路。傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村是一個以血緣關(guān)系為紐帶的熟人社會，群落式的居住方式和相對開放的交往方式，使得在這樣一個小規(guī)模的熟人社會中，私人領(lǐng)域與公共空間邊界是相當模糊的。誰成為管理者不需要通過優(yōu)勝劣汰及投票競爭來決定，而是由這個鄉(xiāng)村最有威望的長老會來推薦管理者，經(jīng)過千百年的實踐檢驗，民主協(xié)商推薦制無疑是鄉(xiāng)村社會中最有效的社會治理模式。

另一方面，與我們的思維模式一直停留在城市社會治理有關(guān)。過去20多年，我們在農(nóng)村管理上試圖借鑒適應城市陌生社會管理的方式，當然被認為最好的是西方那套基于選舉民主為核心的自治模式。實踐下來，適應生人社會治理的制度設(shè)計，在中國鄉(xiāng)村社會卻難落地和易失靈，這并非因為中國農(nóng)民愚昧、素質(zhì)低、民主意識差，而是它與中國鄉(xiāng)村的熟人社會不相適應。這種簡單地將適應于生人社會的治理制度，機械地植入熟人社會治理之中，是導致民主選舉為基礎(chǔ)的村民自治在鄉(xiāng)村治理中效果打折扣的根本性原因。

當然，村民自治制度的價值也是不容置疑的。自治作為一種治理力量，對于社會秩序獲得和社會進步發(fā)展不可或缺。按照學者徐勇的理解，我國之所以選擇村民自治制度，在于這一制度內(nèi)含的自治所具有的特殊價值和力量：其一是社會內(nèi)在的力量；其二是低成本的社會組織和治理；其三是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。相對而言，于建嶸則更看重其民主啟蒙和權(quán)利覺醒的政治價值。村民自治制度存在著內(nèi)在的價值，村民自治并非“已經(jīng)死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”將獲得新生。正是基于其內(nèi)在的價值和力量，近年來各地在試圖“找回自治”，通過改變外在的實現(xiàn)形式，從而使得村民自治制度在新的歷史條件下獲得其生命力。

中國鄉(xiāng)村社會同樣需要民主。追求民主、法治、公平與正義是任何一個社會組織都應孜孜以求的奮斗目標，但達到民主、法治、公平與正義的方式和路徑卻是多樣化的。雖然當代中國鄉(xiāng)村已經(jīng)不是完全意義上的傳統(tǒng)熟人社會，而是一個比原來更加開放的鄉(xiāng)村社會，但鄉(xiāng)村熟人社會的基本特征沒有改變。黨的十九大報告提出的自治、法治與德治相結(jié)合的治理方式，正是適用于新時代中國鄉(xiāng)村最有效的治理模式。

二、新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理一支重要力量

傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)賢”，是指在本地以德行著聞的人，謂之“鄉(xiāng)紳”。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的中堅力量，鄉(xiāng)紳長期以來成為“皇權(quán)不下縣”的基層治理代理者，在維持國家秩序與汲取財稅資源等方面成為官僚體系的有力協(xié)助者?！班l(xiāng)賢一度成為最基層的治理末梢”。所謂“鄉(xiāng)紳治村”，發(fā)展久遠自然成為一種文化傳統(tǒng)。有學者根據(jù)其影響方式將歷史上的“鄉(xiāng)賢”，劃分為品德高尚的鄉(xiāng)賢、風節(jié)著聞的鄉(xiāng)賢、文章顯著的鄉(xiāng)賢和政績卓著的鄉(xiāng)賢等幾種類型。

從傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳到現(xiàn)代鄉(xiāng)賢，謂之“新鄉(xiāng)賢”，其中存在著歷史基因的延續(xù)并有所舍棄，歸因于兩者產(chǎn)生與運作的時代土壤有所變革。在這個維度上，現(xiàn)代新鄉(xiāng)賢不僅具有歷史合理性，而且具有現(xiàn)代適應性。新鄉(xiāng)賢，主體是指從鄉(xiāng)村走出去再回歸鄉(xiāng)土，以自己的經(jīng)驗、學識、專長、技藝、財富，以及文化修養(yǎng)和道德力量，參與農(nóng)村建設(shè)和治理的賢達人士。也有學者將“鄉(xiāng)賢”的范圍從道德與才能的層面擴展到“名人”領(lǐng)域，尤其凸顯“文化名人”。有的則將知識分子、退休官員、企業(yè)家和海外華人華僑等群體也納入現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的主體范圍，從而豐富了鄉(xiāng)賢的研究對象。此外，就鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村關(guān)系角度看，鄉(xiāng)賢可以分為“本村在場”“本村不在場”“外部嵌入在場”“外部嵌入不在場”等四種不同類型。從類型學意義上分析新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用及其路徑或許更有現(xiàn)實價值。

如今，現(xiàn)實地看，在很多地方，活躍著一批新鄉(xiāng)賢，他們是村居優(yōu)秀基層干部、經(jīng)濟文化能人、回鄉(xiāng)退休干部職工、道德模范和身邊好人。他們在鄰里間威望高、口碑好，用嘉言懿行垂范鄉(xiāng)里，用鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁感染百姓，成為鄉(xiāng)村治理中的一股新的力量。在鄉(xiāng)村當?shù)厝诵哪恐?，“鄉(xiāng)賢”是文明鄉(xiāng)風的引導者、良好風尚的傳播者、公益事業(yè)的帶動者、矛盾糾紛的調(diào)處者、村居自治的推動者。

作為農(nóng)村基層政治生活中一個引人注目的政治現(xiàn)象，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，既有對傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村在形式上的歷史傳承，又有內(nèi)涵上的拓展、創(chuàng)新和超越。由于鄉(xiāng)賢群體具有文化和歷史特性，因而他們在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不可替代的作用。在社會層面，可以有效化解鄉(xiāng)村社會矛盾；在政治層面，有利于帶動基層民主建設(shè)；在經(jīng)濟層面，有利于提升鄉(xiāng)村公共服務水平；在文化層面，有利于傳承和踐行優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及社會主義核心價值觀。從實際運作來看，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的行為主要體現(xiàn)在民情聯(lián)絡、矛盾調(diào)解、行為引領(lǐng)、話語宣傳等方面，所產(chǎn)生的效果主要包括提升鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給績效、增強鄉(xiāng)村公共性的培育程度、提升鄉(xiāng)村公共秩序的維護能力以及增強公共話語的宣講效力等方面。

三、上海鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的探索與實踐

重視鄉(xiāng)賢文化研究和推廣，始于浙江上虞。如今各地都在積極探索新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村振興的路徑和機制，積累了不少經(jīng)驗。上海郊區(qū)在將鄉(xiāng)賢引入基層治理方面做了很多卓有成效的探索。以奉賢為例，從2015年，當?shù)卣烷_始從制度設(shè)計層面推動鄉(xiāng)賢參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理。當年10月，奉賢區(qū)出臺了《關(guān)于推動鄉(xiāng)賢參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施方案》，通過建立保障、激勵和評價機制，培育有影響力并且扎根村居社區(qū)的社會力量，形成村居黨組織、村居委會、村居社會力量和村居民共同參與社區(qū)治理的工作格局。

今天，一大批成長于鄉(xiāng)土、奉獻于鄉(xiāng)里的新鄉(xiāng)賢走進人們視野。他們懷著濃濃的鄉(xiāng)情，在引導文明鄉(xiāng)風、傳播良好風尚、帶動公益事業(yè)、調(diào)處矛盾糾紛、推動村居自治中發(fā)光發(fā)熱，樹立起了奉賢鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的樣板。

其一，幫扶村民解難題。在莊行鎮(zhèn)馬路村，村民們有兩難，一是老年人吃飯、娛樂、休閑難，二是閑散人員再就業(yè)難。作為村里鄉(xiāng)賢，上海輝賢波爾山羊合作社理事長金德輝主動接了這樁難事。針對吃飯、娛樂、休閑難，他獻出老宅，改建成睦鄰點，引入助餐、服務、娛樂等各類公益性服務，為老人解難。針對再就業(yè)難，他在合作社里騰出崗位，根據(jù)閑散人員特長進行招聘。40多歲的丁輝榮有廚師證，就聘用他為合作社的廚師；57歲的楊書昌擅長綠化養(yǎng)護，就讓他管理合作社的樹木，不少就業(yè)者很快找回人生的自信。受益者張洪明說：“是德輝幫助我走出了人生的低谷，現(xiàn)在，我已經(jīng)被提拔做了合作社的組長了?！?/p>

其二，協(xié)調(diào)矛盾促和諧。過去，許多情況下，由于村民往往過多考慮自身利益，村干部做群眾工作難度大、有阻力。如今，有鄉(xiāng)賢出面做中間人，事情就會很容易解決。在鄉(xiāng)賢帶動下，鄉(xiāng)村自治氛圍越來越活躍，很多村民樂當志愿者，為他人做貢獻，村里“小老人助老老人”等鄰里互助這樣的良好風氣蔚然成風。

其三，服務民生做貢獻。在青村，有一個小群體，即曾為經(jīng)濟社會發(fā)展做出過貢獻的女干部，平均年齡70歲左右，年齡最大的已經(jīng)90多歲了。這些人退休以后，部分因疾病等各種原因在經(jīng)濟和精神心理等方面遇到困擾，生活不盡如人意，但當?shù)卣畬用嬗蛛y有精力兼顧，這便成了民生保障的空白點。作為青村鎮(zhèn)的鄉(xiāng)賢，57歲的趙幼梅創(chuàng)辦了奉賢區(qū)華盛社會工作服務中心，在全鎮(zhèn)發(fā)起一項名為“溫暖你的心”——關(guān)愛困難老婦女干部的公益項目，以社會組織的形式，為政府補上這塊“短板”，成為當?shù)卣裆Ｕ戏矫嬉恢弧把娱L的手”。

其四，宣講政策引領(lǐng)人。76歲的施於民是莊行鎮(zhèn)楊溇村“出鏡率”最高的鄉(xiāng)賢，退休前擔任過干部，退伍前曾任空軍轟炸機領(lǐng)航員、領(lǐng)航參謀，光是自己的故事就足夠新奇、刺激。2016年加入楊溇的鄉(xiāng)賢隊伍后，主動要求結(jié)合特長，負責村里宣講工作。兩年時間，施於民在楊溇村累計開過50堂課、4場故事會，幾乎家家戶戶都能認出這個時常騎著電瓶車、頭發(fā)雪白的老爺子。他僅憑一張嘴，講活了黨的政策；講美麗鄉(xiāng)村不照本宣科，講文明創(chuàng)建拿親身經(jīng)歷說事，村民愛聽他的故事，也愛聽他的道理。

四、發(fā)揮好新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的積極作用

在全力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要充分重視并切實發(fā)揮好鄉(xiāng)賢這支力量的重要作用。就參與鄉(xiāng)村治理，我們建議要從以下幾個方面著力。

（一）重視并挖掘好鄉(xiāng)賢參與治理的功能價值

隨著我國農(nóng)村城市化的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村治理人才流失、主體弱化、對象多元化、環(huán)境復雜化等問題凸顯，鄉(xiāng)賢文化在鄉(xiāng)村治理中的作用越來越強大。當前鄉(xiāng)村治理體制的轉(zhuǎn)換激活了新鄉(xiāng)賢，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村協(xié)同治理，能夠發(fā)揮其突破體制約束、完善資源配置機制、彌補鄉(xiāng)村治理人才短缺等方面的優(yōu)勢，在協(xié)同治理中能夠起到“幫、扶、帶”的作用，發(fā)揮“喉舌”和“解壓器”功能，成為民眾與外界的橋梁，引領(lǐng)民眾團結(jié)互助，強化基層黨的建設(shè)。因此，要進一步加大對鄉(xiāng)賢的引導和培育力度，建立鄉(xiāng)賢培育體系，儲備鄉(xiāng)賢人才；為鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村發(fā)展構(gòu)建更多平臺，將鄉(xiāng)賢的鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)情引導到鄉(xiāng)賢反哺家鄉(xiāng)、奉獻鄉(xiāng)里、服務鄉(xiāng)村上來，鼓勵他們積極參與鄉(xiāng)村治理，在推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化以及全方位的發(fā)展中發(fā)揮作用。

（二）探索新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理的路徑方式

1.黨建引路搭平臺，凝心聚力謀發(fā)展。積極探索“村黨組織+鄉(xiāng)賢”鄉(xiāng)村治理模式，黨組織要主動做好引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和凝聚鄉(xiāng)賢的工作。通過開展多種形式的活動，以鄉(xiāng)愁凝聚鄉(xiāng)賢，鼓勵鄉(xiāng)賢以自己的經(jīng)驗、學識開展走訪、調(diào)研，針對美麗鄉(xiāng)村、脫貧幫扶、村集體投資等重大課題，提出意見建議。以黨建引領(lǐng)進一步整合資源，根據(jù)鄉(xiāng)賢骨干各自的特長，發(fā)揮其親緣、人緣、地緣優(yōu)勢，動員一切力量，積極參與社會治理。

2.建立完善參與機制，暢通鄉(xiāng)賢治村渠道。鄉(xiāng)賢力量來到鄉(xiāng)村，要發(fā)揮作用，必須要有平臺和機制。要通過建立組織，設(shè)計載體，形成制度，引導鄉(xiāng)賢參事議事。比如建立鄉(xiāng)賢議事會、鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會、鄉(xiāng)賢工作室等等，名稱叫法不是重要的，明確做什么和怎么做是關(guān)鍵。基層實踐中，做什么問題上可以明確鄉(xiāng)賢在推進鄉(xiāng)風文明、參與村級公共事務管理、為村“兩委”提供決策咨詢、維護公序良俗等方面的主要職責任務；在環(huán)境整治、拆除違章建筑、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村上獻計獻策，有力出力，有錢出錢。怎么做，可以探索多渠道多形式發(fā)現(xiàn)和培育新鄉(xiāng)賢，不斷擴大鄉(xiāng)賢群體，增強服務鄉(xiāng)村發(fā)展的力量；匯集新鄉(xiāng)賢，設(shè)立黨小組，聚集黨員骨干，定期開展活動，將鄉(xiāng)賢們緊緊凝聚在一起，形成合力；通過定期召開聯(lián)誼會、座談會，經(jīng)常性個別溝通請教，讓鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)各項工作中真正發(fā)揮作用。

（三）破解鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理面臨的新問題

近年來，在實踐層面，各級黨委政府堅持黨建引領(lǐng)，推動鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理做了不少探索。比如，發(fā)現(xiàn)和培育在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的鄉(xiāng)賢能人，帶動幫扶，為村民排憂解難；組建農(nóng)村鄉(xiāng)賢隊伍、設(shè)立鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會、建立鄉(xiāng)賢工作室等方式，發(fā)揮在外鄉(xiāng)賢和黨員的優(yōu)勢和作用，通過鄉(xiāng)賢力量，反哺農(nóng)村發(fā)展，帶動農(nóng)民致富等等。在理論研究層面，鄉(xiāng)賢文化研究成果的確不少，也不凡有很多真知灼見，但是從新鄉(xiāng)賢如何更好地參與農(nóng)村社區(qū)治理來看研究尚有不足之處。一是農(nóng)村逐漸“社區(qū)化”管理后，鄉(xiāng)賢如何在其中扮演好鄉(xiāng)村治理的過渡性的角色，過去農(nóng)村是依靠人情建立起來的社會信任和契約。但現(xiàn)代的社區(qū)化管理是在規(guī)則意識上建立起來的，這種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，新鄉(xiāng)賢如何應對和調(diào)適。二是在社會主要矛盾轉(zhuǎn)向人們對美好生活向往的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會的美好向往包括哪些內(nèi)涵，新鄉(xiāng)賢可以在哪些方面促進這些美好生活的形成。三是新鄉(xiāng)賢如何處理好與農(nóng)村社區(qū)行政主體的關(guān)系，兩者如何在農(nóng)村社區(qū)治理中協(xié)調(diào)配合。這些問題還需要進一步深入研究和在實踐中破解。