紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的法規(guī)范解讀

●梁 坤

隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》（下文簡稱《監(jiān)察法》）于2018年3月20日施行，國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入了全新的發(fā)展階段?！侗O(jiān)察法》的重點(diǎn)內(nèi)容之一表現(xiàn)于將全國人大授權(quán)北京、山西、浙江3地監(jiān)察機(jī)關(guān)試點(diǎn)的12項(xiàng)措施予以法定化，具體反映在該法第四章即“監(jiān)察權(quán)限”部分的第18～30條。然而，從第18條開宗明義的表述來看，〔1〕該條第一句規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)”。這些措施應(yīng)該都屬于“調(diào)查措施”。與此相對的是，監(jiān)察程序在立案之前，實(shí)際上還存在著非常重要的“初步核實(shí)”程序。然而，《監(jiān)察法》卻沒有相應(yīng)地明確規(guī)定可以采用的初核措施。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，兩種程序存在實(shí)際上的交織，于是措施的適用在初步核實(shí)階段不予區(qū)分，而立案后則呈現(xiàn)出一定的差異。原因在于，如果實(shí)行“雙立案”〔2〕“雙立案”即同步進(jìn)行紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。參見劉東飛：《為調(diào)查措施劃出“硬杠杠”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年6月17日第1版。，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)《監(jiān)察法》采取監(jiān)察調(diào)查的同時，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)也可以同時根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)并于2019年1月1日施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（下文簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》）〔3〕其前身是中央紀(jì)委于2017年1月8日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》。適用相應(yīng)的措施。

由此觀之，紀(jì)檢監(jiān)察措施的適用因兩種程序的交織而表現(xiàn)出較為復(fù)雜的面相，實(shí)踐中必定存在因程序不同而產(chǎn)生的分類適用的現(xiàn)象。順著這個思路出發(fā)，除了辦案程序不同的因素以外，還可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察措施因辦案階段、案件類型等多個方面的區(qū)別而在規(guī)范層面表現(xiàn)出的細(xì)分適用的情況，從而令紀(jì)檢監(jiān)察程序與改革前的職務(wù)犯罪偵查程序存在極大的差異。從措施分類適用的角度進(jìn)行研究，對于深層次理解和把握監(jiān)察體制改革后紀(jì)檢監(jiān)察程序的實(shí)際運(yùn)行，具有重要的理論和實(shí)務(wù)意義。本文擬從《監(jiān)察法》和《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的文本出發(fā)，在全面考查紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的基礎(chǔ)上揭示內(nèi)在的法理，并提出完善相應(yīng)措施分類適用的學(xué)理建議。

一、紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的規(guī)范考察

（一）依據(jù)辦案階段的分類適用

1.談話函詢和初步核實(shí)階段的措施

從紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案的基本程序階段來看，可以分為立案前的談話函詢、初步核實(shí)和正式立案后的審查調(diào)查這3個基本的階段?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五章專門規(guī)定了“談話函詢”，而具體則可以細(xì)分為談話和函詢這兩種不同的措施的規(guī)范?！?〕兩種措施的區(qū)別在于，談話是面對面的，函詢則是書面的。談話和函詢可分別使用，也可疊加使用。參見沈葉：《談話函詢怎么開展》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第6期。初核措施則規(guī)定在第34條：“核查組經(jīng)批準(zhǔn)可以采取必要措施收集證據(jù)，與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說明，調(diào)取個人有關(guān)事項(xiàng)報告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，〔5〕“查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息”是“查詢”措施的具體表現(xiàn)。進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)。對被核查人員及相關(guān)人員主動上交的財物，核查組應(yīng)當(dāng)予以暫扣。需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。”相比1994年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中的初核方式，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》授權(quán)的措施除了“暫扣”而外，還出現(xiàn)了“三增”：一是增加了調(diào)取個人有關(guān)事項(xiàng)報告，二是增加了查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，三是增加了審批后可以采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境措施等三種方式?！叭觥斌w現(xiàn)了《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》關(guān)于“調(diào)查手段要寬”的思想?！?〕參見劉建華：《關(guān)于問題線索初核的五大變化》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年4月26日第8版。據(jù)此，執(zhí)紀(jì)程序中的初核措施包括“談話、查詢、調(diào)取、鑒定、勘驗(yàn)、暫扣、技術(shù)調(diào)查、限制出境”。

《監(jiān)察法》并未明確規(guī)定立案前的談話函詢程序，但是在對監(jiān)察對象的問題線索進(jìn)行處置時，根據(jù)《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》一書的說明，也包含“談話函詢”方式。〔7〕參見中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社出版2018年版，第180頁。對于初核措施，《監(jiān)察法》第38條只是原則性地規(guī)定，“需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組?！薄夺屃x》一書則對可以采用的初核措施進(jìn)行了較為詳細(xì)的說明：“核查組經(jīng)批準(zhǔn)可采取必要措施收集證據(jù)，比如與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說明，調(diào)取個人有關(guān)事項(xiàng)報告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)等。如需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！薄?〕同上注，第184頁?？梢姡摃鴮ΡO(jiān)察程序中初核措施的說明與《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中的規(guī)定相比，除了未明確授權(quán)“暫扣”而外，其余措施保持了一致。但是，這樣的總結(jié)實(shí)際上存在著疏漏。根據(jù)葉青教授對監(jiān)察實(shí)務(wù)的梳理，目前監(jiān)察機(jī)關(guān)在初核程序中使用的措施包括“談話、詢問、查詢、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、限制出境”〔9〕葉青：《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)與銜接》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。，補(bǔ)充了常用的“詢問”措施。不過，該觀點(diǎn)卻又沒有列出“調(diào)取”措施。因此綜合分析而論，監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案前的初核程序中可以采取的措施具體包括9種，即“談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、暫扣、技術(shù)調(diào)查、限制出境”，也即在上述《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了實(shí)際存在的“詢問”措施。

2.立案調(diào)查階段的措施

由于初步核實(shí)后的立案程序既可能是執(zhí)紀(jì)程序，也可能是監(jiān)察程序，抑或兩種程序“雙立案”后并軌開展，因此相應(yīng)措施就需要根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》的規(guī)定分別適用抑或混同適用。根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第七章“審查調(diào)查”第40條之規(guī)定，執(zhí)紀(jì)審查程序在立案后除了可以使用上述初核階段的9項(xiàng)措施而外，還可以使用“凍結(jié)、查封、扣押（暫扣、封存）”這3項(xiàng)措施。

如果立案后系監(jiān)察程序抑或進(jìn)行“雙立案”調(diào)查，《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”所載明的措施除了初核階段的8項(xiàng)措施而外，也包括“凍結(jié)、查封、扣押”。除此之外，《監(jiān)察法》還授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案后可采取“訊問、搜查、留置”措施，從而相較《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》所授權(quán)的措施更多。此外，參考《刑事訴訟法》第二編第二章“偵查”部分“偵查措施”的內(nèi)容包含“通緝”，且《監(jiān)察法》第29條也規(guī)定了“通緝”，因此紀(jì)檢監(jiān)察程序中規(guī)定的重要措施實(shí)際上還包括“通緝”。為此，紀(jì)檢監(jiān)察程序中可以采取的措施在納入“函詢”之后，實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到如表1所示的16種：

表1 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在不同辦案階段可以采取的措施

（二）依據(jù)案件類型的分類適用

由于案件類型在立案前往往還不是特別明確，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》相應(yīng)地并未據(jù)此規(guī)定相關(guān)措施的分類適用。而在立案之后，執(zhí)紀(jì)審查程序和監(jiān)察調(diào)查程序則在措施適用方面呈現(xiàn)出顯著的不同。具體而言，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第七章“審查調(diào)查”部分也未明確規(guī)定“凍結(jié)、查封、扣押”這3項(xiàng)措施適用的案件類型。換言之，盡管執(zhí)紀(jì)程序中的措施存在立案前和立案后的區(qū)分，但是辦案的整個流程并不存在基于案件類型的適用差異。

然而，如果按監(jiān)察程序立案，《監(jiān)察法》中規(guī)定的15種措施（未含函詢）則因案件類型的不同而呈現(xiàn)出明顯的差異。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)既查辦職務(wù)違法又查辦職務(wù)犯罪，不同的案件類型決定了措施適用上的分化。具體到該法第18～30條來看，相應(yīng)措施的適用根據(jù)職務(wù)違法、嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪、重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪而進(jìn)行了細(xì)分。如表2所示，某些措施可以適用于所有4類案件，如調(diào)取、詢問、查詢、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、限制出境；職務(wù)犯罪調(diào)查程序?qū)Ρ徽{(diào)查人采取訊問措施，而職務(wù)違法案件則對被調(diào)查人采取談話措施；凍結(jié)措施僅適用于嚴(yán)重職務(wù)違法及職務(wù)犯罪程序；訊問、搜查措施僅適用于職務(wù)犯罪程序；通緝措施由于根據(jù)《監(jiān)察法》第29條只能適用于“依法應(yīng)當(dāng)留置而在逃的被調(diào)查人”，因此與留置措施一樣只能適用于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件；技術(shù)調(diào)查的運(yùn)用最為嚴(yán)格，只能適用于“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”案件。

表2 《監(jiān)察法》授權(quán)的監(jiān)察措施在不同案件類型中的適用〔10〕《監(jiān)察法》第23條將“查詢”“凍結(jié)”措施規(guī)定在同一條文，并指明適用于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，顯屬不妥。因?yàn)椤安樵儭蹦耸浅鹾顺绦蚣八邪讣刚{(diào)查時常用的措施，因此表2將這兩種措施適用的案件類型進(jìn)行了區(qū)分。

（三）依據(jù)特定程序要件的分類適用

除了上述兩種分類而外，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》還對某些重要措施具體適用的程序要件提出了特別的要求，這主要體現(xiàn)在兩個方面：

1.某些措施需要履行特定的審批手續(xù)

例如，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第40條規(guī)定，“審查調(diào)查組可以依照黨章和監(jiān)察法，經(jīng)審批進(jìn)行談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押（暫扣、封存）、勘驗(yàn)檢查、鑒定，提請有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施?！钡?4條則強(qiáng)調(diào)初核階段“需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)”，從而對這一階段適用這兩種措施的程序提出了更高的要求。而就《監(jiān)察法》規(guī)定的措施而言，李建明副委員長于2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的立法草案說明則是將其具體分為了3類：一是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施。二是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所；留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)需要采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施的，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！?1〕參見李建明：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法〉（草案）的說明》，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122532994.htm，2018年6月29日訪問。盡管第一類措施中的相當(dāng)部分在實(shí)踐中也需要經(jīng)過審批，但是該立法草案說明并未就此予以特別強(qiáng)調(diào)；第二類措施即留置則強(qiáng)調(diào)了要“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批”；第三類措施即技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境則需要“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”。從監(jiān)察措施審批程序的不同要求來看，足見該法的起草者對適用這些措施的程序要件持有不同的認(rèn)識。

2.某些措施的開展需要滿足特殊的程序要求

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》均對一些措施規(guī)定了特殊的程序要求，從而區(qū)別于其他措施，這里以見證制度和錄音錄像制度為例進(jìn)行說明。例如，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第47條規(guī)定了對“查封、扣押（暫扣、封存）”措施的見證，而《監(jiān)察法》第24條、第25條則針對“搜查、查封、扣押”措施規(guī)定了見證。而其他措施的適用則無這樣的要求。

另一項(xiàng)特殊的要求即同步錄音錄像制度。如表3所示，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》均規(guī)定了一些應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像的措施，相比《刑事訴訟法》第121條只規(guī)定對部分案件的訊問措施進(jìn)行全程錄音錄像而言表現(xiàn)出更強(qiáng)的規(guī)范力度。雖然兩份法規(guī)對相應(yīng)措施的表述存在一定的差異，但是由于執(zhí)紀(jì)程序中“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的審查調(diào)查談話”以及監(jiān)察程序中的“訊問”均適用于被調(diào)查人，因此兩種程序所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像的措施實(shí)際上并無實(shí)質(zhì)上的不同。與此相對的是，兩份法規(guī)并沒有明確要求對其他措施的適用也要進(jìn)行全程錄音錄像。由此可見，對不同的措施分類要求進(jìn)行全程同步錄音錄像，在規(guī)范力度上存在顯著差別。

表3 應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像的紀(jì)檢監(jiān)察措施

二、紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的基本邏輯

（一）措施是否具有強(qiáng)制屬性從總體上影響自身的分類適用

從表1所列的16種措施來看，可以根據(jù)是否具有強(qiáng)制屬性及強(qiáng)制性的大小進(jìn)行分類，其法理基礎(chǔ)可參考刑事訴訟中對“任意偵查”與“強(qiáng)制偵查”的區(qū)分。這兩種類型的偵查在程序法上最為突出的意義，就是以立案為時間點(diǎn)劃分偵查措施在不同程序階段的適用。換言之，“立案為強(qiáng)制偵查（調(diào)查）提供了法律根據(jù)?！薄?2〕龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。按照熊秋紅教授的總結(jié)，刑事偵查中可以采取的強(qiáng)制性措施包括三類：第一類為針對人的強(qiáng)制性措施，如逮捕、拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘傳；第二類為針對物的強(qiáng)制性措施，如搜查、查封、扣押、凍結(jié)；第三類為針對隱私的強(qiáng)制性措施，如竊聽電話、攔截電子郵件等技術(shù)偵查措施?！?3〕參見熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。無論屬于哪一類強(qiáng)制性措施，都只能在刑事立案之后適用。在監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)開展的職務(wù)犯罪偵查程序也明顯地體現(xiàn)出以立案為時間標(biāo)準(zhǔn)而對偵查措施的區(qū)分。例如，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第173條規(guī)定，在初查過程中,可以采取的是“詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等”措施，而不得對初查對象采取強(qiáng)制措施、“查封、扣押、凍結(jié)”措施及技術(shù)偵查措施。

在紀(jì)檢監(jiān)察程序中，從理論上講同樣可以存在“任意調(diào)查”與“強(qiáng)制調(diào)查”的區(qū)分。如表1所示，“凍結(jié)、查封、扣押（封存）、訊問、搜查、留置、通緝”這幾種典型的強(qiáng)制性措施只能在立案之后方可采取，而不能夠在立案前運(yùn)用。與此相對的是，談話函詢階段的函詢并不具有強(qiáng)制性，而“談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定”這幾種典型的任意性措施的適用則可以貫穿整個辦案流程。從這些措施來看，紀(jì)檢監(jiān)察程序以立案為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“任意調(diào)查”與“強(qiáng)制調(diào)查”，與過去檢察機(jī)關(guān)以同樣標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分任意偵查與強(qiáng)制偵查并無不同。不過，紀(jì)檢監(jiān)察程序在初步核實(shí)階段最為特殊的表現(xiàn)在于可以進(jìn)行“技術(shù)調(diào)查、限制出境”。由此可見，紀(jì)檢監(jiān)察程序以立案為標(biāo)準(zhǔn)對任意性措施及強(qiáng)制性措施進(jìn)行區(qū)分，從整體角度可以成立，但是并不能完全照搬刑事偵查理論關(guān)于任意偵查與強(qiáng)制偵查的差異化適用。

而從表2來看，《監(jiān)察法》則是針對不同的案件類型而對調(diào)查措施進(jìn)行了分類安排，其中突出表現(xiàn)為區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查而適用不同的措施。這也就是陳光中教授所謂的將調(diào)查程序區(qū)分為一般調(diào)查和特殊調(diào)查后，〔14〕陳光中教授認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查可以分為兩類，一是針對違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查；二是針對職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于原來的職務(wù)犯罪的刑事偵查。參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。調(diào)查措施在運(yùn)用方面表現(xiàn)出來的差異。由于職務(wù)犯罪調(diào)查程序類似于過去的職務(wù)犯罪偵查程序，調(diào)查活動的性質(zhì)決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)需要而且有必要采用一些具有強(qiáng)制屬性的措施進(jìn)行調(diào)查。某些具備典型強(qiáng)制屬性的措施就只能在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中適用，而不能用于調(diào)查職務(wù)違法。例如上文根據(jù)表2的分析已經(jīng)說明，“訊問、搜查”這兩種典型的強(qiáng)制性調(diào)查措施只能用于職務(wù)犯罪辦案程序，而立案之后的“技術(shù)調(diào)查”則只能用于“重大貪污、賄賂等職務(wù)犯罪”。

（二）公民人身及財產(chǎn)權(quán)利可能遭受的侵犯制約相應(yīng)措施的適用

對任意性措施和強(qiáng)制性措施予以分類適用除了基于其本身的強(qiáng)制性而外，還有一個重要的原因在于，它們對公民基本權(quán)利所可能造成的侵犯存在著顯著的差異。這里可以再參考《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第173條的規(guī)定：在初查過程可以采取的“詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取”措施乃是“不限制初查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施”。而偵查立案之后采取的強(qiáng)制措施、“查封、扣押、凍結(jié)”及技術(shù)偵查措施則分別關(guān)系到人身自由、財產(chǎn)權(quán)及隱私權(quán)等基本權(quán)利。

紀(jì)檢監(jiān)察程序中各種措施的分類適用也有必要得到類似的處理。例如有學(xué)者也指出，“不同調(diào)查措施在限制公民權(quán)利的類別和程序上有較大差異，應(yīng)作分別規(guī)定，不宜寬泛處理?！薄?5〕秦前紅、石澤華：《目的、原則與規(guī)則：監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)》，《求是學(xué)刊》2017年第5期。實(shí)際上，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的制定理念就包括“在充分授權(quán)的同時加以限權(quán)，防止擅自擴(kuò)大范圍、侵害公民基本權(quán)利”?！?6〕沈葉：《立案審查的規(guī)矩與紅線》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第9期。具體到表1所示，在紀(jì)檢監(jiān)察程序的初核階段，可以采取的措施除了暫扣、技術(shù)調(diào)查、限制出境而外，談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定均屬于不涉及初核對象人身、財產(chǎn)的措施。由此可見，初核程序從總體而言還是限制了對基本權(quán)利侵犯可能性較強(qiáng)的措施的適用。而從《監(jiān)察法》所規(guī)定的只能在立案后可以采取的措施來看，凍結(jié)、查封、扣押屬于限制財產(chǎn)權(quán)利的措施，訊問、留置、通緝則屬于限制人身自由的措施，搜查則可能同時限制兩種基本權(quán)利。由此可見，只能在監(jiān)察立案后采取的措施全部屬于限制公民基本權(quán)利的措施。

表3的內(nèi)容則為紀(jì)檢監(jiān)察措施與公民基本權(quán)利之間的關(guān)系提供了另一個有益的考察視角。之所以根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》要對“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的審查調(diào)查談話、查封、扣押（暫扣、封存）涉案財物等重要取證工作”的全過程進(jìn)行同步錄音錄像，其重要的功能就在于“使執(zhí)紀(jì)審查人員的審查、調(diào)查活動完全置于監(jiān)控之下；保障雙方權(quán)利，主要體現(xiàn)在對被審查、調(diào)查人的自由表達(dá)、休息權(quán)等人身權(quán)利、民主權(quán)利的充分保障，避免其受非法取證行為的傷害”。〔17〕王連敏：《如何做好執(zhí)紀(jì)審查期間錄音錄像工作》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年12月20日第8版。錄音錄像制度的這種功能定位實(shí)際上與我國現(xiàn)行偵查程序中的訊問錄音錄像是一致的，均屬于權(quán)力主導(dǎo)型，以規(guī)制偵查訊問為目標(biāo)，從而規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)的違法偵查或不正訊問?！?8〕參見董坤：《偵查訊問錄音錄像制度的功能定位及發(fā)展路徑》，《中國法學(xué)》2015年第6期。而《監(jiān)察法》之所以要求對訊問、搜查、查封、扣押等重要取證工作要進(jìn)行同步錄音錄像，其目的也大抵如此，以此在規(guī)范這些措施實(shí)際開展的同時確保被調(diào)查人的人身、財產(chǎn)方面的基本權(quán)利得到切實(shí)保障。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察案件查辦的特殊性決定相應(yīng)措施的重點(diǎn)適用

紀(jì)檢監(jiān)察辦案的特殊性就對相應(yīng)措施的分類適用產(chǎn)生了決定性的影響，這里從兩個角度展開分析。

1.立案前程序更重視秘密調(diào)查措施的適用

如表1所示，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定了談話函詢階段的兩種措施及初核階段的“談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、暫扣、技術(shù)調(diào)查、限制出境”這9種措施。這些措施按照公開與否可分為“面對面”和“背對背”兩種方式：與被核查人本人談話了解情況，乃是“面對面”直接收集言詞證據(jù)的方式；與其他相關(guān)人員談話、要求相關(guān)組織作出說明、調(diào)取個人有關(guān)事項(xiàng)報告、查閱復(fù)制文件賬目檔案等，就屬于在被核查人未知情的情況下收集言詞、實(shí)物證據(jù)的方式?！?9〕參見沈葉：《怎樣把初步核實(shí)做實(shí)做細(xì)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第8期。實(shí)際上，這些措施在實(shí)踐中運(yùn)用的比例并不一致。例如，從北京市監(jiān)委在試點(diǎn)期間開展的工作來看，查詢、調(diào)取、談話作為經(jīng)常性的手段使用最多?！?0〕參見曾東鋒、劉昆：《監(jiān)察調(diào)查走進(jìn)公眾視線》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年1月5日第4版。在這其中，特別是查詢和調(diào)取乃是初核實(shí)踐中最為重要的兩種“背對背”措施。其原因在于，紀(jì)檢監(jiān)察程序針對的初核對象多為公職人員，且部分案件中的這類人員甚至身居要職，這一方面要求立案必須慎之又慎，另一方面則要求許多案件的初核十分有必要以秘密方式進(jìn)行。因此，紀(jì)檢監(jiān)察辦案的特殊性決定了初核程序在其中占有極其重要的地位，因此與公安機(jī)關(guān)開展的刑事偵查多從現(xiàn)場勘查開始便已經(jīng)為社會所知不可相提并論。由于查詢和調(diào)取可以秘密開展，〔21〕例如，劉玫教授在分析監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)取措施的時候，反對有學(xué)者所提出的“調(diào)取應(yīng)當(dāng)為扣押措施所取代”的觀點(diǎn)。其理由之一就在于，在扣押發(fā)生的場合，證據(jù)的持有者一般會知悉此措施的存在；而調(diào)取則可以秘密進(jìn)行，即在調(diào)取的過程中被調(diào)取材料的持有者并不知情，甚至持有者在該材料使用完畢被歸還后仍不知情。參見劉玫：《論監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第1期。在初核階段為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所青睞便顯得順理成章。與此相對的是，這一階段講究盡可能不接觸初核對象，以免打草驚蛇，因此談話、詢問、勘驗(yàn)檢查、暫扣等能夠令外界所知的措施必然會受到限制。雖然下文還將探討技術(shù)調(diào)查措施在初核階段適用的適當(dāng)性問題，但是《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》將其規(guī)定為初核程序中可以采用的措施，或許也與其屬于秘密調(diào)查措施有很大的關(guān)系。與此相對的是，《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，立案調(diào)查決定不僅應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報相關(guān)組織，而且涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的還應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布。于是，立案成為區(qū)分調(diào)查是否公開的分界線?！?2〕參見陳雷：《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。相對于初核程序，監(jiān)察程序在正式立案后在采取公開監(jiān)察措施方面就有了更大的靈活度。

2.限制出境措施貫穿辦案程序的始終

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》與《監(jiān)察法》極具特色地均規(guī)定了“限制出境”措施。雖然這種措施在部分刑事案件的偵查中也具有重要意義，但是并不屬于《刑事訴訟法》所明確規(guī)定的偵查措施。紀(jì)檢監(jiān)察程序?qū)ｉT授權(quán)這種措施，而且還將其適用貫穿于包括初核和立案調(diào)查在內(nèi)的辦案程序之始終，足見其意義重大。一部分違法犯罪的公職人員在位期間通過各種權(quán)力尋租方式做好了東窗事發(fā)之后出境外逃的準(zhǔn)備，因此適時、及時采取限制出境措施，可以確保紀(jì)檢監(jiān)察程序的順利開展。總之，限制出境措施貫穿辦案全流程，從而與多數(shù)強(qiáng)制性措施只能在立案后運(yùn)用存在顯著區(qū)別，這種狀況與紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的前述兩種邏輯無關(guān)，而根本上是由反腐工作的實(shí)際形勢所決定的。

三、紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的實(shí)質(zhì)：比例原則的貫徹及其不足

（一）措施分類適用總體上體現(xiàn)了比例原則的貫徹

上文總結(jié)了《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《監(jiān)察法》中規(guī)定的措施分類適用所體現(xiàn)出來的基本邏輯，雖然各有側(cè)重，但是從深層次的法理來看都應(yīng)當(dāng)屬于比例原則的現(xiàn)實(shí)貫徹。從近期來看，一些研究《監(jiān)察法》的學(xué)者已經(jīng)撰文呼吁將比例原則應(yīng)用于監(jiān)察程序或監(jiān)察措施的塑造之中。例如，有觀點(diǎn)提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制性的調(diào)查（原文為“偵查”）手段或強(qiáng)制措施時，應(yīng)與職務(wù)犯罪罪行的嚴(yán)重程度、犯罪嫌疑人妨礙偵查的可能性、人身危險性和案件情況的緊急性相適應(yīng)，不曲意釋法，確保調(diào)查強(qiáng)度的合法、合理?！?3〕參見施鵬鵬：《國家監(jiān)察委員會的偵查權(quán)及其限制》，《中國法律評論》2017年第2期。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪這兩類調(diào)查的對象性質(zhì)有別，故所運(yùn)用的調(diào)查手段及其強(qiáng)制程度也都似應(yīng)有所區(qū)分，可能不宜將重大強(qiáng)制手段適用于一般違法行為。國家監(jiān)察立法中似更宜采用區(qū)分式、遞進(jìn)化的調(diào)查手段適用情形，以更為清晰地界定與規(guī)范這一復(fù)合構(gòu)成下的調(diào)查權(quán)，避免采取不當(dāng)?shù)恼{(diào)查手段?！?4〕參見左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，《武漢大學(xué)學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第1期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于監(jiān)察調(diào)查所針對的事項(xiàng)涵蓋違紀(jì)、違法與犯罪行為，涉及面很廣，如果沒有比例原則對執(zhí)法行為的約束，過度侵害公民基本權(quán)利的風(fēng)險極大。通過比例原則的約束，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中，應(yīng)盡可能優(yōu)先適用強(qiáng)度較輕的調(diào)查措施，而不是動輒“大刑伺候”；尤其在涉及被調(diào)查人的基本權(quán)利時，還應(yīng)當(dāng)將干預(yù)的強(qiáng)度控制在適當(dāng)性、必要性的限度之內(nèi)?！?5〕參見秦策：《監(jiān)察調(diào)查程序的法治化構(gòu)建》，《理論視野》2018年第2期。通過將這些觀點(diǎn)與上文的分析進(jìn)行比對可以發(fā)現(xiàn)，盡管《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《監(jiān)察法》沒有明確規(guī)定比例原則，但實(shí)際上已經(jīng)在措施的分類適用方面明顯地呈現(xiàn)出了這一原則的印跡。

為了對這個觀點(diǎn)進(jìn)行更為深刻的論證，有必要從比例原則的基本理論出發(fā)進(jìn)行分析。比例原則按照最為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)乃是適當(dāng)性原則、必要性原則與均衡性原則3個子原則的集合。〔26〕關(guān)于比例原則之3項(xiàng)子原則的界定，參見劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，《中國法學(xué)》2014年第4期；楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，《中國法學(xué)》2016年第3期。這里僅僅從規(guī)范分析的角度出發(fā)，結(jié)合上文的內(nèi)容具體闡述這3個子原則在紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用方面的體現(xiàn)：

1.適當(dāng)性原則在紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用中的體現(xiàn)

適當(dāng)性原則又稱為妥當(dāng)性原則，它是指公權(quán)力行為的手段或措施必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的法的目的的實(shí)現(xiàn)。從規(guī)范層面來看，現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察措施從總體而言對實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查的目的而言是有益的。具體而言，從《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的鋪墊，全國人大授權(quán)監(jiān)察委試點(diǎn)再到《監(jiān)察法》施行，以及《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的正式實(shí)行，紀(jì)檢監(jiān)察程序已經(jīng)實(shí)際表現(xiàn)出表1所示的16種措施，總體上能夠契合該法第1條所表述的立法目的?！?7〕該法第1條表述的立法目的是：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”具體從本文第二部分所論述的某些紀(jì)檢監(jiān)察措施的重點(diǎn)適用來看，特別是限制出境措施得到了明確規(guī)定，顯然是瞄準(zhǔn)了執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查的實(shí)際困境，對于保障辦案程序的順利開展具有重要的實(shí)踐意義。

2.必要性原則在紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用中的體現(xiàn)

必要性原則又稱為最小損害原則，它要求公權(quán)力施展的手段或措施是必要的，且相應(yīng)手段或措施對利害關(guān)系人造成的損害應(yīng)當(dāng)最小。換言之，措施的適用應(yīng)當(dāng)符合辦案的需要，且體現(xiàn)謙抑理念。根據(jù)表1所示，紀(jì)檢監(jiān)察程序中的諸多措施在不同的辦案階段已經(jīng)在規(guī)范層面呈現(xiàn)出明顯的差異。本文第二部分也已經(jīng)指出，這實(shí)際上就是根據(jù)強(qiáng)制屬性的差異而劃分相應(yīng)措施的適用。特別是在初核程序中，除了技術(shù)調(diào)查和限制出境這兩項(xiàng)措施而外，其他措施從理論上均屬于不限制人身、財產(chǎn)方面基本權(quán)利的任意調(diào)查措施。從規(guī)范層面確保初步核實(shí)階段限制適用強(qiáng)制性措施，有助于將對初核對象所造成的人身自由和財產(chǎn)方面的基本權(quán)利的損害減至最小。

3.均衡性原則在紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用中的體現(xiàn)

均衡性原則又稱為平衡性原則或狹義比例原則，它要求公權(quán)力施展的手段或措施所增進(jìn)、謀求的公共利益與其所造成的損害成比例。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就有必要對采取相應(yīng)措施所帶來的法益與成本進(jìn)行衡量。換言之，雖然采取某種強(qiáng)有力的措施能夠?qū)崿F(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查的目的，但是其法益成本卻是被調(diào)查人的基本權(quán)利可能遭到嚴(yán)重侵犯，則有必要慎重考慮這種措施的適用到底是否具備正當(dāng)性。例如，有學(xué)者就從刑事偵查的角度提出，對于竊聽等嚴(yán)重侵犯個人隱私的技術(shù)偵查措施，立法一般會將其限定于嚴(yán)重犯罪?！?8〕參見裴煒：《比例原則視域下電子偵查取證程序性規(guī)則構(gòu)建》，《環(huán)球法律評論》2017年第1期。這種理念也明顯地體現(xiàn)在了紀(jì)檢監(jiān)察措施的分類適用中。如表2所示，《監(jiān)察法》將監(jiān)察案件分為職務(wù)違法、嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪、重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪這4種類型，以此細(xì)分監(jiān)察措施在不同案件中的適用。特別是在監(jiān)察立案之后，技術(shù)調(diào)查只能適用于重大職務(wù)犯罪。本文第二部分的分析指出，規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)對紀(jì)檢監(jiān)察程序的分類適用，其中一個重要的法理邏輯就是要以制約相應(yīng)措施適用的方式而實(shí)現(xiàn)對某些涉嫌違法及犯罪程度較輕的被調(diào)查對象進(jìn)行有益的保護(hù)。

（二）措施分類適用在貫徹比例原則方面尚存在的不足

盡管紀(jì)檢監(jiān)察措施的分類適用在規(guī)范層面從總體上已經(jīng)體現(xiàn)了比例原則的貫徹，但是存在的問題也不容忽視。上文已經(jīng)指出，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》與《監(jiān)察法》中規(guī)定的多項(xiàng)措施從對實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查的目的而言是有益的，也即總體上符合比例原則中的適當(dāng)性原則，因此這里主要從必要性原則和均衡性原則這兩個角度通過舉例方式展開分析。

1.某些措施的適用有違必要性原則

其一，初步核實(shí)階段授權(quán)的某些強(qiáng)制性措施欠缺謙抑考量。初步核實(shí)階段可以適用兩種法定的強(qiáng)制性措施，即技術(shù)調(diào)查和限制出境。前文已分析了限制出境措施貫穿整個辦案流程，在反腐大背景下不僅符合比例原則中的適當(dāng)性原則，而且在實(shí)踐中也確實(shí)具有很強(qiáng)的必要性。但是就技術(shù)調(diào)查而言，實(shí)踐中多表現(xiàn)為監(jiān)控類措施〔29〕根據(jù)《監(jiān)察法》第28條，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查措施的，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。在實(shí)踐中，這種措施一般是交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，而具體的方式主要就是著眼于“監(jiān)控”的技術(shù)調(diào)查。這在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第225條中表述得十分明確：中國的技術(shù)偵查包括“記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場所監(jiān)控”等措施。的相應(yīng)手段在初步核實(shí)階段適用的必要性難免令人生疑。一方面，這種措施在立案前就針對初核對象開展，與這一階段多數(shù)屬于任意性措施的手段格格不入；另一方面，技術(shù)調(diào)查措施一旦在這一階段用之不慎抑或遭到濫用，對行為人的隱私等權(quán)利所可能造成的侵犯可能是難以估量的，這顯然與必要性原則所要求的對行為人造成最小損害的謙抑理念不相符合。而且，此階段適用這種強(qiáng)制性措施，將導(dǎo)致“初核程序?qū)嵸|(zhì)調(diào)查化”，與初核程序設(shè)置的基本理念不符。

在初核程序中適用技術(shù)調(diào)查措施，從現(xiàn)有的規(guī)范層面來看也存在著矛盾。原因在于，由于《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條沒有就技術(shù)調(diào)查的適用案件及適用情形予以明確，這就意味著這一階段所有的案件都存在適用這種措施的可能性。然而據(jù)表2所示，《監(jiān)察法》第28條只授權(quán)對重大貪污、賄賂等職務(wù)犯罪適用技術(shù)調(diào)查措施。這樣一來，在紀(jì)檢監(jiān)察程序的初核階段，所有案件都可能適用技術(shù)調(diào)查，而監(jiān)察程序立案后則只能對最為嚴(yán)重的案件適用這種措施，這不僅導(dǎo)致在規(guī)范層面極不協(xié)調(diào)，而且更為重要的是同樣突顯出初核階段采用這種強(qiáng)制性措施的非必要性。

其二，部分強(qiáng)制性措施在監(jiān)察程序中的適用案件層次偏低。這主要有兩個表現(xiàn)，一是留置措施可以適用于嚴(yán)重職務(wù)違法，二是部分財產(chǎn)保全性措施在一般職務(wù)違法中也可適用。限于篇幅，這里僅僅對第二種情況展開分析。財產(chǎn)保全性措施主要指查封、扣押、凍結(jié)這3種針對被調(diào)查人財產(chǎn)的強(qiáng)制性措施?！?0〕《監(jiān)察法》第25條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，可以調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息?！痹摋l款較為準(zhǔn)確地將“財物”和“文件、電子數(shù)據(jù)”加以區(qū)分，可見查封、扣押的對象并不限于財物。但是為了表述的方便，本文仍將“查封、扣押、凍結(jié)”這3種措施統(tǒng)稱為財產(chǎn)保全性措施。如表2所示，這些措施除扣押（暫扣）外只能在立案之后使用，可以說整體上符合必要性原則的要求。然而，龍宗智教授對這些措施適用于“職務(wù)違法”案件提出了質(zhì)疑。其在對《監(jiān)察法（草案）》及《行政強(qiáng)制法》中的強(qiáng)制措施進(jìn)行比較之后認(rèn)為，在監(jiān)察立案后針對職務(wù)違法行為適用查封、扣押和凍結(jié)措施，在遵循行政強(qiáng)制措施實(shí)施的比例原則的情況下，應(yīng)無法理障礙。草案區(qū)分了一般強(qiáng)制措施和高強(qiáng)度強(qiáng)制措施的類型，允許這3類措施對“職務(wù)違法”的被調(diào)查人實(shí)施，這應(yīng)當(dāng)說是注意到了我國《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。不過，對這些行政性強(qiáng)制措施的適用，法律亦應(yīng)作出明確限制，即遵循比例原則，不能對普通職務(wù)違法行為適用?！?1〕同前注〔12〕，龍宗智文。實(shí)際上，該觀點(diǎn)對《監(jiān)察法（草案）》存在著一定的誤讀。就3種措施適用的案件類型來看，其中實(shí)際上存在著一定的差異。根據(jù)《監(jiān)察法》第25條，查封、扣押可以適用于所有的“涉嫌（職務(wù)）違法犯罪”的案件；根據(jù)第23條，凍結(jié)則只能適用于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”?！?2〕這樣的規(guī)定與《監(jiān)察法（草案）》在全國人大常委會的一審稿和二審稿均保持了一致。參見《監(jiān)察法（草案）》一審稿第25條、第27條及《監(jiān)察法（草案）》二審稿第23條、第25條。由此可見，該法針對不同的案件類型所授權(quán)的財產(chǎn)保全類措施也是體現(xiàn)出了一定的區(qū)別的。因此，上述觀點(diǎn)從嚴(yán)格意義上講質(zhì)疑的應(yīng)當(dāng)只是“查封、扣押”在普通職務(wù)違法案件中的適用，實(shí)際上就是反對將強(qiáng)制力度較大的措施不必要地適用于違法程度較輕的案件，直指監(jiān)察立法中非常值得警惕的問題，需要引起重視。

2.某些措施的適用有違均衡性原則

其一，某些措施欠缺明確的適用梯度。本文所謂的紀(jì)檢監(jiān)察措施的適用梯度，系指在適用力度或適用范圍上保持一定的區(qū)分度，從而在根據(jù)個案具體情況而運(yùn)用該措施時進(jìn)行差異化處理。以留置措施為例，《監(jiān)察法》第22條僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定這種措施可以適用于涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員。而該法第43條同樣籠統(tǒng)地規(guī)定，留置措施可以長達(dá)3個月，特殊情況下可以延長一次共計長達(dá)6個月。這樣一來，監(jiān)察程序中針對所有被調(diào)查人適用留置措施，從規(guī)范層面來看均可以長達(dá)半年，這極容易導(dǎo)致某些案件的留置程序不符合均衡性原則的要求。例如，針對某些嚴(yán)重職務(wù)違法案件的被調(diào)查人適用留置與針對重大職務(wù)犯罪的被調(diào)查人適用留置，是否應(yīng)當(dāng)從具體期限來看有所區(qū)分？《監(jiān)察法》并不明確，這就導(dǎo)致所有的嚴(yán)重職務(wù)違法及職務(wù)犯罪的被調(diào)查人均存在被頂格適用6個月留置的可能，從而給實(shí)踐中濫用留置措施留下了隱患。

其二，某些措施欠缺明確的適用細(xì)則。紀(jì)檢監(jiān)察程序目前仍然較為粗疏，一個突出的表現(xiàn)就在于各種措施的具體適用幾乎不存在細(xì)化的規(guī)則。例如《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第40條規(guī)定，審查調(diào)查組可以采取凍結(jié)、查封、扣押（暫扣、封存）措施。又如，《監(jiān)察法》第24條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查。這些關(guān)于審查或調(diào)查措施的規(guī)范均屬于原則性的授權(quán)性規(guī)定，至于凍結(jié)、查封、扣押、搜查這些措施所指向的范圍應(yīng)當(dāng)如何劃定，相關(guān)規(guī)則并不明晰。盡管《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第45條和《監(jiān)察法》第42條均要求“不得隨意擴(kuò)大（審查）調(diào)查范圍”，但是如果從規(guī)范層面并沒有確定非常具體的調(diào)查范圍或指明劃定范圍的標(biāo)準(zhǔn)，則就很難限制這些措施在實(shí)踐中的超限適用。例如，涉案金額可能只有10萬元，但是執(zhí)紀(jì)審查中實(shí)際凍結(jié)的金額可能就會達(dá)到100萬元；即使有線索顯示某一可以證明職務(wù)犯罪的證據(jù)位于被調(diào)查人的車輛內(nèi)，但是實(shí)際搜查的時候卻很可能連帶涉及其近親屬的住處。由此可見，紀(jì)檢監(jiān)察措施欠缺明確的適用細(xì)則，很可能導(dǎo)致被調(diào)查人或其他相關(guān)人員的合法權(quán)利潛在地受到超出限度的侵犯，從而實(shí)質(zhì)性地違背均衡性原則的要求。

四、紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用在規(guī)范層面的完善

通過上文對紀(jì)檢監(jiān)察措施之現(xiàn)行規(guī)范體系的考察可以看出，根據(jù)辦案階段、案件類型抑或特定程序要件而對16種措施進(jìn)行的分類適用，除了涉及紀(jì)檢監(jiān)察案件查辦的特殊性這一因素而外，其基本邏輯主要體現(xiàn)為受到相應(yīng)措施本身的強(qiáng)制屬性及公民基本權(quán)利可能遭受之侵犯的影響。而從深層次的法理來看，要將這種影響控制在恰當(dāng)?shù)某潭龋托枰壤瓌t發(fā)揮重要的調(diào)控作用。通過紀(jì)檢監(jiān)察措施的現(xiàn)狀分類適用來看，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《監(jiān)察法》的諸多條款從總體上已經(jīng)顯現(xiàn)出比例原則的印跡，但是存在的問題也十分明顯。

在此背景下，本文贊同部分學(xué)者的觀點(diǎn)，主張未來將比例原則確立為紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的基本原則?！?3〕同前注〔23〕，施鵬鵬文；同前注〔25〕，秦策文。這不僅有助于解決本文第三部分所總結(jié)的部分措施不符合必要性原則和均衡性原則的問題，而且更為重要的是有助于按照比例原則的法理整體塑造紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的規(guī)范體系。在監(jiān)察體制改革的大背景下，由于紀(jì)檢和監(jiān)察部門合署辦公，兩種程序及相應(yīng)措施的適用均呈現(xiàn)出難以分割的交織狀態(tài)，通過比例原則整體協(xié)調(diào)措施的分類適用就顯得更加必要。具體而言，在比例原則的理論框架下，紀(jì)檢監(jiān)察措施在規(guī)范層面分類適用的完善需要從以下方面展開。

（一）基本思路：準(zhǔn)確把握任意性措施與強(qiáng)制性措施之區(qū)分

根據(jù)比例原則來整體塑造紀(jì)檢監(jiān)察措施的規(guī)范體系，基本的思路在于從法理角度將任意性措施與強(qiáng)制性措施予以更為明確的區(qū)分。參考刑事偵查理論中任意偵查與強(qiáng)制偵查的分類標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)察體制改革前檢察機(jī)關(guān)初查措施的界定，紀(jì)檢監(jiān)察程序中的任意性措施也應(yīng)當(dāng)設(shè)定為“不限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施”。與此相對，強(qiáng)制性措施則屬于“限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施”。由于下文還將就強(qiáng)制性措施分類適用的完善進(jìn)行分析，因此這里僅論證任意性措施的適用。

參考《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第173條，檢察機(jī)關(guān)的初查措施包括“詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等”措施。而表1所示的《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的初核措施則包括“談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、暫扣、技術(shù)調(diào)查、限制出境”，主要的區(qū)別就在于多了“技術(shù)調(diào)查、限制出境”這兩項(xiàng)強(qiáng)制性措施。〔34〕《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條規(guī)定，“對被核查人及相關(guān)人員主動上交的財物，核查組應(yīng)當(dāng)予以暫扣”。由于強(qiáng)調(diào)暫扣的財物限于“主動上交”的部分，因此初核程序中暫扣措施的運(yùn)用并不具有常規(guī)意義上的強(qiáng)制性。上文已經(jīng)指出，限制出境在初核程序中的適用需要考慮反腐大形勢以及紀(jì)檢監(jiān)察辦案的特殊性，因此本文認(rèn)為其符合比例原則中的適當(dāng)性原則。與此相對的是，技術(shù)調(diào)查作為一種強(qiáng)制力度極大的措施在初核程序中的適用在是否符合適當(dāng)性原則方面尚缺乏深入的論證，而且也與表2所顯示的立案后只能針對重大貪污、賄賂等職務(wù)犯罪適用并不協(xié)調(diào)。出于規(guī)范初核程序中任意性措施整體協(xié)調(diào)的考慮，本文并不認(rèn)同技術(shù)調(diào)查在這一辦案階段的適用。

完善初核程序中任意性措施的適用，有必要對具體的措施體系予以更為明確的把握。參考《人民檢察院刑事訴訟法則》第173條，其中列舉了6項(xiàng)初查措施之后還加了一個“等”，這顯示初查措施實(shí)際并不限于這幾種。換言之，只要相應(yīng)措施不限制初查對象的人身、財產(chǎn)權(quán)利，在此階段就可以采用。而《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條對初核措施其實(shí)有著類似的規(guī)定。盡管表1所示的初核措施只包括8種，但是該條款實(shí)際上在具體列舉這些措施之前指明了核查組經(jīng)批準(zhǔn)可采取“必要措施”收集證據(jù)，因此可以理解為8種初核措施只是所謂的“必要措施”的某些具體表現(xiàn)。因此，對初核程序可以采取之措施的理解，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至所有的不限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。

例如，在執(zhí)紀(jì)初核階段，辦案人員有時會采取公共場所跟蹤、偷拍行為人的做法以收集證據(jù)，這些措施盡管沒有為《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條所規(guī)定，但是顯然可以列入符合適當(dāng)性原則的初核措施。又如，盡管搜查一般被認(rèn)為屬于強(qiáng)制性措施，但是在理論上將其細(xì)分為“經(jīng)同意的搜查”和“非經(jīng)同意的搜查”之后，前者的性質(zhì)則又屬于任意性措施?！?5〕參見孫長永：《偵查程序與人權(quán)——比較法考察》，方正出版社2000年版，第93頁。因此，初核程序在特殊情況下取得其同意后在此階段進(jìn)行“經(jīng)同意的搜查”未嘗不可。再如，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條規(guī)定，核查組可以“要求相關(guān)組織作出說明”，在實(shí)踐中實(shí)際也存在要求初核對象作出說明以收集證據(jù)的情況，這種措施既不屬于談話，也不屬于訊問，而是類似于留置過程中要求被調(diào)查人親筆書寫供詞。從性質(zhì)上講，初核階段所采用的這種措施也應(yīng)當(dāng)具備任意性措施的特征，而不能強(qiáng)制性地開展。

在對任意性措施進(jìn)行擴(kuò)張理解之后需要警惕的一個問題在于，某些任意性措施在規(guī)范層面本身符合適當(dāng)性原則，但是在具體實(shí)踐層面卻可能異化為強(qiáng)制性措施，從而實(shí)質(zhì)上違背比例原則的要求。例如，如果在初核談話之前對行為人進(jìn)行威脅、引誘，或者迫使其作出口頭或書面說明，就會使證據(jù)收集方式實(shí)質(zhì)上具有強(qiáng)制性?！?6〕如果使用脅迫等手段，就不存在相對方的自愿同意，從而實(shí)質(zhì)性地違背任意偵查（調(diào)查）的理念。參見馬方、周騰：《論任意偵查標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)建》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2007年第5期。然而，現(xiàn)有的規(guī)范尚未就初核程序中可能出現(xiàn)的這種問題予以有效地防范，這同立案后強(qiáng)制要求收集言詞證據(jù)的某些措施進(jìn)行錄音錄像形成了明顯的差異。具體而言，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第48條要求對“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的審查調(diào)查談話”〔37〕《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第34條規(guī)定，初核程序中采取措施收集證據(jù)的是“核查組”，而第40條規(guī)定立案之后采取相應(yīng)措施的則是“審查調(diào)查組”。由此可見，第48條所規(guī)定的對“審查調(diào)查談話”進(jìn)行的全程錄音錄像并不涵蓋初核階段由核查組開展的“核查談話”。進(jìn)行全程錄音錄像；《監(jiān)察法》第41條也相應(yīng)要求對“訊問”的全過程進(jìn)行錄音錄像。對此，本文認(rèn)為，本著確保諸如初核階段談話這樣的措施實(shí)質(zhì)上沿著任意性措施的軌道運(yùn)行，可以考慮明確要求進(jìn)行全程錄音錄像。當(dāng)然，這是否需要以初核對象的同意為前提，可以在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入論證。

（二）規(guī)范重點(diǎn)：特別授權(quán)的強(qiáng)制性措施的分類適用

在規(guī)范層面從整體上區(qū)分任意性措施與強(qiáng)制性措施之后，更為重要的問題在于對特別授權(quán)的強(qiáng)制性措施的分類適用加以完善。主要的原因在于，參考大陸法系的刑事偵查理論，關(guān)于強(qiáng)制偵查的實(shí)質(zhì)要件的規(guī)定，基本精神就在于把強(qiáng)制偵查控制在必要的限度內(nèi)，〔38〕參見孫長永：《強(qiáng)制偵查的法律控制與司法審查》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期。以此符合比例原則。同理，限制紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，從措施適用的角度而言主要也在于規(guī)范并限制強(qiáng)制性措施的適用。具體從本文第三部分第（二）點(diǎn)所揭示的相應(yīng)措施的分類適用在貫徹比例原則方面存在不足的具體內(nèi)容來看，無論是指出某些措施有違必要性原則還是均衡性原則，所舉的例子全部屬于強(qiáng)制性措施——“技術(shù)調(diào)查、限制出境、凍結(jié)、查封、扣押、留置、搜查”。從比例原則的法理出發(fā)，對紀(jì)檢監(jiān)察程序規(guī)范中強(qiáng)制性措施的適用進(jìn)行更好的完善，可以從以下4個方面展開：

1.區(qū)分初核程序與調(diào)查程序的強(qiáng)制性措施

上文通過論證指出，現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察初核程序的強(qiáng)制性措施包括技術(shù)調(diào)查和限制出境。其中，限制出境因反腐大背景的需要和這類案件辦理之特殊性的要求，有必要繼續(xù)保留?？紤]到初核措施主要定位于不限制人身和財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)，并且為了同《監(jiān)察法》第28條之規(guī)定相協(xié)調(diào)，本文建議初核程序不宜開展技術(shù)調(diào)查。對此論證由于上文已有相應(yīng)指涉，這里不再展開。

2.區(qū)分案件類型打造強(qiáng)制性措施的適用體系

上文綜合表1、表2的分析表明，《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”部分規(guī)定的“凍結(jié)、扣押、查封、訊問、搜查、留置、通緝”這7種立案后可以適用的強(qiáng)制性措施已經(jīng)根據(jù)4種案件類型而形成較為明顯的階梯體系。與此相對的是，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第七章“審查調(diào)查”部分規(guī)定的“凍結(jié)、查封、扣押（暫扣、封存）”這3類著眼于財產(chǎn)保全的強(qiáng)制性措施則沒有在執(zhí)紀(jì)審查中形成按照違紀(jì)程度而區(qū)分的適用體系，這可以成為未來完善這類措施適用規(guī)則的一個方向。

而就具體措施適用的案件類型來看，上文所舉的例子主要是《監(jiān)察法》規(guī)定的“查封、扣押”措施在職務(wù)違法案件中的適用問題。相比凍結(jié)被明確規(guī)定為只能適用于嚴(yán)重職務(wù)違法，同屬財產(chǎn)保全性質(zhì)的查封、扣押措施則表現(xiàn)出適用案件的層次偏低的情況。此外，《監(jiān)察法》只是對將凍結(jié)措施適用的案件類型提高一個層次到嚴(yán)重職務(wù)違法，從而與查封、扣押相區(qū)別，然而法理上的原因卻并不清晰。因此，本文建議在經(jīng)驗(yàn)成熟的時候設(shè)定職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法之間的明確標(biāo)準(zhǔn)，并且只針對嚴(yán)重職務(wù)違法適用這3類強(qiáng)制性措施。

3.針對具體的強(qiáng)制性措施細(xì)化適用梯度與程序要求

由于《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《監(jiān)察法》對強(qiáng)制性措施目前基本上都是粗放型的授權(quán)，缺乏明確的適用梯度和程序要求，因此在具體適用過程中極易違反必要性原則和均衡性原則。這里僅從留置和財產(chǎn)性保全措施的角度論證相關(guān)規(guī)范的完善。

對于留置措施，有研究者就主張將其僅僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象。為了在不對（嚴(yán)重）職務(wù)違法案件被調(diào)查人適用留置措施的情況下，仍然能夠通過強(qiáng)制措施對其人身自由加以限制，該觀點(diǎn)主張監(jiān)察機(jī)關(guān)適用“類似于拘傳、刑事拘留、取保候?qū)彽认拗迫松碜杂沙潭容^輕的強(qiáng)制措施”?！?9〕陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉》，《政治與法律》2018年第1期。也有觀點(diǎn)提出，應(yīng)區(qū)分留置與拘留，留置用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法違紀(jì)行為的調(diào)查，最長可達(dá)48 小時；拘留用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查，不能突破《刑事訴訟法》規(guī)定的14 天，未來可考慮通過修改《刑事訴訟法》將其縮短為48 小時或者72 小時?！?0〕同前注〔13〕，熊秋紅文。這些觀點(diǎn)通過呼吁對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪區(qū)分適用人身強(qiáng)制措施，實(shí)質(zhì)上就是在主張精細(xì)化地貫徹比例原則，有較強(qiáng)的合理性。然而問題在于，《監(jiān)察法》目前規(guī)定的人身強(qiáng)制性措施只有留置，不能適用刑事偵查中的強(qiáng)制措施。本文認(rèn)為十分有必要對留置措施的適用進(jìn)行精細(xì)的梯度安排。為此，在不涉及職務(wù)犯罪的情況下，可以考慮未來將《監(jiān)察法》第43條予以細(xì)化，貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法案件的初始留置階段只能設(shè)定為較短的期限（比如7天），特殊情況下允許延長一次。為此，該條款中目前規(guī)定的特殊情況下3個月留置期限的基礎(chǔ)上再延長3個月，只能適用于職務(wù)犯罪。而具體到職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查，也應(yīng)當(dāng)在經(jīng)驗(yàn)成熟的時候區(qū)分一般職務(wù)犯罪、嚴(yán)重職務(wù)犯罪、重大職務(wù)犯罪，以此建立由低到高的留置期限的細(xì)分梯度。

關(guān)于強(qiáng)制性措施適用的程序要求的完善，這里以查封、扣押、凍結(jié)這3項(xiàng)財產(chǎn)保全性措施為例進(jìn)行分析。參考現(xiàn)行行政、刑事程序法律及相關(guān)規(guī)范的做法，這些措施的適用有必要設(shè)置3項(xiàng)基本的要求，一是與案件相關(guān)，二是范圍不得超限，三是必要的保留。從第一項(xiàng)要求來看，《監(jiān)察法》第25條明確規(guī)定，“查封、扣押的財物、文件經(jīng)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日內(nèi)解除查封、扣押，予以退還”，符合基本的相關(guān)性要求。而從第二項(xiàng)要求來看，《監(jiān)察法》的規(guī)定則存在明顯的疏漏。相較而言，其他一些相關(guān)法律的規(guī)定則更為完善。例如，《行政強(qiáng)制法》第23條規(guī)定，“凍結(jié)存款、匯款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法行為涉及的金額相當(dāng)”；《刑事訴訟法》第142條規(guī)定，“不得重復(fù)凍結(jié)”。與此相對的是，《監(jiān)察法》第23條關(guān)于這種措施的規(guī)定卻沒有類似的要求。這樣一種粗疏的規(guī)范狀況無疑給實(shí)踐中超過必要限度的凍結(jié)留下了隱患，因此十分有必要在未來通過引入“不得超限”的規(guī)定而加以完善。第三個要求稱為“必要的保留”。例如，《行政強(qiáng)制法》第23條規(guī)定“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”；《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》更為詳細(xì)，其中第46條規(guī)定進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)時，要“嚴(yán)格區(qū)分違法所得，其他涉案財產(chǎn)與合法財產(chǎn)，嚴(yán)格區(qū)分企業(yè)法人財產(chǎn)與股東財產(chǎn)，嚴(yán)格區(qū)分犯罪嫌疑人個人財產(chǎn)與家庭財產(chǎn)”。這樣的細(xì)化規(guī)定符合強(qiáng)制性措施所需要遵循的謙抑要求，契合比例原則的精神，值得《監(jiān)察法》未來的完善加以借鑒。

4.通過體系化的監(jiān)控機(jī)制確保強(qiáng)制性措施的比例適用

在對特別授權(quán)的強(qiáng)制性措施的分類適用從規(guī)范層面加以充實(shí)之后，還有一個附帶但又十分重要的問題需要討論，這便是這些措施適用的監(jiān)控機(jī)制。畢竟，如果不對這些潛在侵犯性較強(qiáng)的措施采用適當(dāng)?shù)姆绞郊右员O(jiān)控，那么紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中突破比例原則的限制而不必要、非均衡地適用相應(yīng)措施就會存在較大的隱患。從公權(quán)力監(jiān)控的一般機(jī)制出發(fā)，可以分為內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控，這里也從這個角度對監(jiān)控機(jī)制的體系性完善進(jìn)行相應(yīng)的分析。

從內(nèi)部監(jiān)控來看，對強(qiáng)制性措施的現(xiàn)有監(jiān)控主要有3個方面。一是對留置、技術(shù)調(diào)查等措施所強(qiáng)調(diào)的審批程序。特別是對留置而言，根據(jù)《監(jiān)察法》第43條，還設(shè)置了上級監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向批準(zhǔn)程序。二是錄音錄像制度。如表3所示，強(qiáng)制要求對暫扣（扣押）、封存（查封）、訊問、搜查這樣的強(qiáng)制性措施的全過程進(jìn)行錄音錄像，以此確保對這些措施的合法適用。三是監(jiān)察程序中的非法證據(jù)排除制度。根據(jù)《監(jiān)察法》第33條，“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”。換言之，在案件處置階段，非法采用強(qiáng)制性措施而收集的證據(jù)很可能會被排除。

不過，對強(qiáng)制性的紀(jì)檢監(jiān)察措施應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)控?，F(xiàn)有的辦案程序也存在一些外部監(jiān)控機(jī)制。一是對部分措施要求進(jìn)行見證。例如上文提到，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定了“查封、扣押（暫扣、封存）”措施的見證監(jiān)督；《監(jiān)察法》則規(guī)定了對“搜查、查封、扣押”措施的見證監(jiān)督。二是職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事程序后，上述非法采用強(qiáng)制性措施而收集的證據(jù)可能被人民檢察院和人民法院排除。

除此之外，近期有學(xué)者密集發(fā)聲，主張律師介入職務(wù)犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)〔41〕參見李奮飛：《“調(diào)查-公訴”模式研究》，《法學(xué)雜志》2018年第6期；陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察程序若干問題研究》，《政治與法律》2018年第1期?；蛄糁铆h(huán)節(jié)〔42〕同前注〔14〕，陳光中文。，也有學(xué)者主張考慮我國特有的反腐語境而主張律師的“適當(dāng)參與”〔43〕同前注〔24〕，左衛(wèi)民、安琪文。。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為《監(jiān)察法》排除律師介入調(diào)查程序的主要原因是擔(dān)憂律師干擾辦案程序，〔44〕“監(jiān)察法之所以沒有規(guī)定律師介入，是因?yàn)槁殑?wù)犯罪案件主要涉及行賄、受賄，多數(shù)依靠言詞證據(jù)，這類案件的突破最怕串供、隱匿證據(jù)甚至銷毀證據(jù)。律師介入會影響調(diào)查進(jìn)程，因此要排除這方面的干擾?！眳⒁娮T暢：《“我無權(quán)單獨(dú)對一個案子拍板”——專訪浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超》，《南方周末》2018年3月15日第2版。但是明顯與律師開展工作的目的不符，〔45〕《中華人民共和國律師法》第2條規(guī)定，“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平和正義?！辈荒軐⑸贁?shù)律師的違規(guī)或違法行為擴(kuò)大化認(rèn)為整個律師群體都會“干擾辦案程序”。出于對強(qiáng)制性措施的合法適用進(jìn)行有效的外部監(jiān)督的考慮，本文也主張未來在進(jìn)一步凝聚共識的基礎(chǔ)上能夠讓律師有效地參與到監(jiān)察程序當(dāng)中，以此提升對強(qiáng)制性措施的適用予以有效抑制的實(shí)效。

另外，對強(qiáng)制性措施引入外部的司法審查也有助于加強(qiáng)監(jiān)控?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲制定位和反腐效用，對于不涉及公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的措施，其實(shí)施由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定應(yīng)無疑問?！?6〕同前注〔15〕，秦前紅、石澤華文。然而，現(xiàn)行規(guī)范中包括留置、技術(shù)調(diào)查在內(nèi)的所有的強(qiáng)制性措施全部由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定，其正當(dāng)性則值得推敲。參考刑事偵查構(gòu)造的比較研究來看，西方國家的強(qiáng)制性措施普遍需要經(jīng)歷事前的司法審查，〔47〕參見陳瑞華：《刑事偵查構(gòu)造之比較研究》，《政法論壇》1999年第5期。未來將監(jiān)察程序中某些強(qiáng)制性措施交由中立的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行事前審查還是十分有必要。這種做法在過去的職務(wù)犯罪偵查程序及行政監(jiān)察程序中都有依據(jù)加以參考。例如，在刑事偵查程序中，逮捕強(qiáng)制措施必須經(jīng)過人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定。人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查部門如果要適用逮捕措施，盡管只是在該機(jī)關(guān)內(nèi)部由偵查監(jiān)督部門進(jìn)行審查，但是這種審查權(quán)從刑事訴訟線型構(gòu)造的角度而言畢竟還是交給了工作性質(zhì)不同的部門，而不是偵查部門本身就能決定。又如，1997年施行但在2018年后已經(jīng)為《監(jiān)察法》所取代的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第21條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律的行為時，經(jīng)縣級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款?！备鶕?jù)這一規(guī)定，過去的行政監(jiān)察程序在針對存款而適用凍結(jié)這種強(qiáng)制性的保全措施之前，就需要由中立的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查?？梢?，將某些強(qiáng)制性措施的適用交由檢察機(jī)關(guān)抑或人民法院進(jìn)行事前審查，在我國實(shí)際上存在著與紀(jì)檢監(jiān)察工作密切相關(guān)的某些既有的立法資源可供借鑒。通過外部司法審查的方式強(qiáng)化對紀(jì)檢監(jiān)察工作中強(qiáng)制性措施的監(jiān)督和制約，以此推動紀(jì)檢監(jiān)察程序的正當(dāng)化運(yùn)行，具有重要的理論和實(shí)踐意義。