“多規(guī)合一”思維導(dǎo)向在“全域旅游規(guī)劃”中的實(shí)踐探索

文/湯少忠 博大綠澤生態(tài)建設(shè)集團(tuán)有限公司 上海 201702

1、“多規(guī)合一”思維解讀

“多規(guī)合一”思維是指在在土地指標(biāo)普遍緊缺、生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益受到重視的前提下，用“多規(guī)合一”的思維方式妥善處理保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)的“發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)”文件《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》指出“國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部”等部委將聯(lián)合開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。筆者認(rèn)為，以“多規(guī)合一”的思維編制規(guī)劃，有以下三種思維，即“底線思維、融合思維、統(tǒng)一思維”可以作為規(guī)劃編制的指導(dǎo)，以求規(guī)劃更加務(wù)實(shí)。

1.1 底線思維

“多規(guī)合一”的“多規(guī)”是多個(gè)剛性規(guī)劃要求為基礎(chǔ)，尤其是要以土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他類型的保護(hù)規(guī)劃為“底線”，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，在永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)及其他類型保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)資源開發(fā)利用和保護(hù)的整體管控。在保護(hù)規(guī)劃底線的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，既是規(guī)劃落地的前提條件，也是可持續(xù)發(fā)展的需要。

1.2 融合思維

“多規(guī)合一”的“合”不是拼合，而是融合；不是多個(gè)規(guī)劃拼合在一起的綜合規(guī)劃，而是融合各個(gè)規(guī)劃的相關(guān)剛性要求，在其基礎(chǔ)上，在單個(gè)規(guī)劃上進(jìn)行深入展開。融合思維，是開放式規(guī)劃的體現(xiàn)，是規(guī)劃創(chuàng)新的源泉，也是協(xié)同其他規(guī)劃共同推動(dòng)規(guī)劃落地的有效方式。

1.3 統(tǒng)一思維

“多規(guī)合一”的“一”是“統(tǒng)一”。在“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的指引下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各規(guī)劃之間的關(guān)系，將“多規(guī)”統(tǒng)一到“一規(guī)”，在“一規(guī)”的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)。多規(guī)要達(dá)到合一，首先要做到“四標(biāo)一體”，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃定“目標(biāo)”、土地利用規(guī)劃定“指標(biāo)”、城鄉(xiāng)規(guī)劃定“坐標(biāo)”、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃定“界標(biāo)”，將“四規(guī)”的主要要求統(tǒng)一到“一規(guī)”，解決多個(gè)規(guī)劃之間沖突，規(guī)劃落不了地的問題。

2、“多規(guī)合一”思維下的全域旅游規(guī)劃體系構(gòu)建

2.1 以城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃“兩規(guī)”為依托的全域旅游規(guī)劃體系構(gòu)建

全域旅游規(guī)劃是伴隨全域旅游發(fā)展而產(chǎn)生，作為一種新的規(guī)劃類型，筆者在2013年主持編制《重慶市渝中區(qū)全域旅游規(guī)劃》時(shí)未有成熟的體系可供參考，筆者在傳統(tǒng)旅游發(fā)展規(guī)劃通則架構(gòu)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合傳統(tǒng)旅游規(guī)劃通常作為城市規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃以及作為國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)章節(jié)，融合城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，通過挖掘城市規(guī)劃的“存量空間”并加入空間利用的“時(shí)間維度”，構(gòu)建“全景、全時(shí)”旅游游憩增量空間；通過融合全產(chǎn)業(yè)以及全民參與、全民共享，實(shí)現(xiàn)“全業(yè)融合”的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和“全民共享”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。綜合以上，提出“全景、全業(yè)、全時(shí)、全民”四全規(guī)劃架構(gòu)體系，有機(jī)的融合了原有規(guī)劃，促進(jìn)了規(guī)劃的落地實(shí)施。

圖1 建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)框架圖

2.2 以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)”為依托的全域旅游規(guī)劃體系構(gòu)建

在空間發(fā)展受限，通過挖掘空間存量以及時(shí)間維度，來增加旅游游憩的增量。對(duì)于增量與存量并舉的空間規(guī)劃，在結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時(shí)，更重要的是依托土地利用規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)行全域旅游發(fā)展空間的拓展。筆者在2016年負(fù)責(zé)編制《建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》時(shí)嘗試融合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、綜合保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃，形成對(duì)應(yīng)的規(guī)劃專篇，讓全域旅游在其他規(guī)劃的基礎(chǔ)上有機(jī)生長，同時(shí)又自成體系，并從旅游的角度提出優(yōu)化其他規(guī)劃的建議和措施。

3、“多規(guī)合一”思維下的全域旅游規(guī)劃重點(diǎn)

3.1 旅游用地融合規(guī)劃

旅游用地規(guī)劃是全域旅游規(guī)劃“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)，是旅游重點(diǎn)項(xiàng)目落地的空間載體。筆者在《建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》中從三個(gè)方面進(jìn)行探索，一是梳理現(xiàn)狀用地，盤點(diǎn)不改變?cè)杏玫匦再|(zhì)可以結(jié)合發(fā)展旅游的空間區(qū)域；二是重點(diǎn)對(duì)旅游結(jié)合緊密的旅游用地分類，如林業(yè)用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、交通設(shè)施用地等，提出分別有針對(duì)的融合建議和措施；三是提出旅游用地改革措施，包括“坡地村鎮(zhèn)”探索利用措施、重大項(xiàng)目清單措施、節(jié)約集約利用土地措施、分類差別化利用措施等。在“坡地村鎮(zhèn)”探索利用措施中，規(guī)劃提出開展低丘緩坡荒灘等未利用土地的旅游開發(fā)利用，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境和確保地質(zhì)安全的前提下拓展建設(shè)發(fā)展空間,進(jìn)行“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”。在分類差別化利用措施中，規(guī)劃提出對(duì)新型城鎮(zhèn)化用地、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化用地、集體建設(shè)用地、未利用地、難利用地進(jìn)行分類差別化利用。對(duì)不改用地性質(zhì)、不增建設(shè)用地指標(biāo)的項(xiàng)目用地給予極大的優(yōu)惠政策。通過與土地利用規(guī)劃的統(tǒng)合，為旅游發(fā)展用地拓展用地空間。

3.2 旅游產(chǎn)業(yè)融合規(guī)劃

在“多規(guī)合一”思維的導(dǎo)向下，全域旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃除了旅游自身產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃外，依托相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，重點(diǎn)對(duì)旅游可以融合的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行橫向的拓展和縱向的延伸。在《建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》中對(duì)新興產(chǎn)業(yè)，采用“ +旅游”，助推新興產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展水產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)、通用航空、會(huì)議會(huì)展四大新興產(chǎn)業(yè)；對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)采用“旅游+”，拉動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意、休閑農(nóng)業(yè)、休閑林業(yè)。通過與其他產(chǎn)業(yè)橫向融合，擴(kuò)大旅游產(chǎn)業(yè)面，增加旅游產(chǎn)品；通過旅游產(chǎn)業(yè)的縱向延伸，提升旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

3.3 旅游交通游憩規(guī)劃

旅游交通游憩規(guī)劃是串聯(lián)旅游產(chǎn)品的動(dòng)脈，依托城市交通規(guī)劃，對(duì)其進(jìn)行提升，同時(shí)滿足本地居民出行和外來游客旅行及游憩的需要。在《建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》中提出“三快兩慢”的快旅慢游系統(tǒng)，其中，“三快”指的是構(gòu)建水陸空立體化接駁換乘“散的快”服務(wù)體系；建設(shè)快捷化通景公路、便捷化運(yùn)營服務(wù)、智慧化標(biāo)識(shí)導(dǎo)向“到的快”服務(wù)體系；建設(shè)智慧化停車“停的快”服務(wù)體系；“兩慢”指的是通過旅游碼頭建設(shè)，構(gòu)建“水上慢游”服務(wù)體系；通過主題化分段綠道建設(shè)，構(gòu)建“綠道慢游”體系。如在綠道慢游系統(tǒng)組織規(guī)劃中提出對(duì)接《建德市城市綠道系統(tǒng)規(guī)劃》的綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，增強(qiáng)綠道建設(shè)的主題化、景觀化，結(jié)合分區(qū)生態(tài)與文化特色，形成若干主題段落，建議景區(qū)之間的綠道聯(lián)通先行，有步驟、分片區(qū)推動(dòng)全域綠道的網(wǎng)絡(luò)形成。規(guī)劃通過與交通相關(guān)規(guī)劃的融合，提升城市交通的功能，節(jié)約集約利用交通用地以及減少旅游基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，實(shí)現(xiàn)交通與旅游的共贏。

3.4 旅游綜合保護(hù)規(guī)劃

生態(tài)、資源、環(huán)境，是旅游開發(fā)賴以生存的基礎(chǔ)，旅游規(guī)劃不是被動(dòng)保護(hù)，更應(yīng)主動(dòng)保護(hù)。旅游保護(hù)規(guī)劃涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、林業(yè)自然生態(tài)保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等，旅游的開發(fā)要在這些保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以在保護(hù)的基礎(chǔ)上開發(fā)，同時(shí)以開發(fā)促進(jìn)保護(hù)。在《建德市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》中規(guī)劃提出嚴(yán)格遵循建德市風(fēng)景名勝區(qū)、林地、濕地、水資源、環(huán)境、文物及文化等專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，采取旅游環(huán)境容量控制、旅游產(chǎn)品類型控制、旅游項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等措施，切實(shí)保護(hù)旅游發(fā)展賴以生存的資源與環(huán)境。

結(jié)語：

“多規(guī)合一”思維在全域旅游規(guī)劃中的實(shí)踐探索，筆者深深感知到“多規(guī)合一”不是一種目的，而是一種手段，一種讓規(guī)劃既具有前瞻性又具有落地性的工具和思維方法。全域旅游規(guī)劃作為近年來旅游規(guī)劃發(fā)展的一種新的類型，在“多規(guī)合一”思維的導(dǎo)向下，還有更多值得探索的地方，探索的目的是深入規(guī)劃又超越規(guī)劃，一方面讓這種規(guī)劃更加科學(xué)合理，另一方面讓這種規(guī)劃更具有實(shí)操性。