中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際比較與啟示

王鵬

在人類文明飛速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)日新月異的今天，貧困問(wèn)題依然困擾著不少國(guó)家。新世紀(jì)伊始，189個(gè)國(guó)家便在聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議上簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，正式承諾要將全球貧困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平為標(biāo)準(zhǔn)）。十幾年匆匆而過(guò)，一些國(guó)家依然飽受貧困困擾，而中國(guó)卻成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家，成為聯(lián)合國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署所認(rèn)定的“減貧績(jī)優(yōu)生”。放在國(guó)際比較視野下，中國(guó)式減貧和西方過(guò)去所推行的傳統(tǒng)減貧模式有何異同？中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)對(duì)自身乃至國(guó)際社會(huì)能夠提供哪些有益的借鑒和啟示？

一、西方傳統(tǒng)減貧模式的局限與反思

貧困不是新問(wèn)題，而是與人類社會(huì)相伴生的。“二戰(zhàn)”后，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到貧困絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是事關(guān)人權(quán)、安全、和平的關(guān)鍵要素，因而擺脫貧困也被認(rèn)為是國(guó)家對(duì)其人民所必須承擔(dān)的、無(wú)可推卸的基本責(zé)任。在全球?qū)用?，?guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家有責(zé)任為發(fā)展中國(guó)家減貧提供必要的物質(zhì)援助和經(jīng)驗(yàn)參照。當(dāng)“減貧”同時(shí)成為“國(guó)家責(zé)任”與“國(guó)際責(zé)任”的時(shí)候，這項(xiàng)偉大的事業(yè)不僅催生出一大批國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)，還促成了“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”這門經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生，因?yàn)橹挥薪?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)健康發(fā)展，貧困才有可能得到消除。

在實(shí)踐層面，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（簡(jiǎn)稱UNDP）作為聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)，自1965年成立以來(lái)便成為全球最大、最權(quán)威的多邊無(wú)償援助機(jī)構(gòu)。作為聯(lián)合國(guó)從事全球計(jì)劃發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署倡導(dǎo)變革，并為170多個(gè)合作國(guó)家提供知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資源，幫助人們創(chuàng)造更加美好的生活。

在理論層面，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)則是20世紀(jì)40年代后期在西方國(guó)家逐步形成的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科，主要研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的相互關(guān)系以及以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的社會(huì)發(fā)展規(guī)律等，旨在幫助落后的農(nóng)業(yè)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，從而擺脫貧困、走向富裕。在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期支持、引領(lǐng)和資助下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)已成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的“顯學(xué)”。

在早期的國(guó)際減貧實(shí)踐與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論探索過(guò)程中，最開(kāi)始人們通過(guò)直觀地觀察貧困問(wèn)題而將之歸因于落后的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能夠享有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，是因?yàn)樗麄冇挟?dāng)時(shí)先進(jìn)的資本密集型大工業(yè);相比之下，以農(nóng)業(yè)或自然資源產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平則低下。而這種落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是由于發(fā)展中國(guó)家所存在的諸多結(jié)構(gòu)剛性所造成的，譬如該國(guó)歷史文化等因素造成的居民低儲(chǔ)蓄率，或因?yàn)閷?duì)價(jià)格信號(hào)不敏感而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈等。沿著這條思路，人們自然地得出推論：發(fā)展中國(guó)家要想徹底擺脫貧困，趕超發(fā)達(dá)國(guó)家，就必須依靠政府克服市場(chǎng)失靈，直接動(dòng)員資源、配置資源，以發(fā)展現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)。

其實(shí)，這種發(fā)展模式在理論化之前便以不同的形式在世界多國(guó)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，包括“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的蘇聯(lián)模式，以及“二戰(zhàn)”后在拉美、非洲、南亞國(guó)家所推廣的“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”等。它們主要通過(guò)政府的直接干預(yù)來(lái)集中人力、配置資源，以發(fā)展本國(guó)的現(xiàn)代化先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)替代進(jìn)口產(chǎn)品的目標(biāo)。然而，除了蘇聯(lián)等極少數(shù)個(gè)案外，數(shù)十年的“進(jìn)口替代”實(shí)踐，并沒(méi)有讓大多數(shù)這類國(guó)家發(fā)展起來(lái)、擺脫貧困。這種發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施初期，尚有五至十年的由投資拉動(dòng)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);可一旦它們將先進(jìn)產(chǎn)業(yè)建立起來(lái)后，整個(gè)國(guó)家卻往往陷入停滯，甚至危機(jī)頻發(fā)，導(dǎo)致與發(fā)達(dá)國(guó)家間的差距不僅沒(méi)有縮小，反而不斷拉大。

傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)主義思維下的“進(jìn)口替代”頻頻受阻，迫使人們?cè)?0世紀(jì)70年代末開(kāi)始反思，于是另一種發(fā)展——減貧政策開(kāi)始出現(xiàn)。歷史的鐘擺仿佛滑向另一個(gè)極端，即從過(guò)去依賴政府實(shí)施減貧戰(zhàn)略直接轉(zhuǎn)向?qū)⒄深A(yù)視為產(chǎn)生貧困的源頭。這一思潮認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家差距不斷加大的原因是：發(fā)展中國(guó)家政府干預(yù)過(guò)多，從而造成政府失靈，使市場(chǎng)作用未能充分發(fā)揮。他們以經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)論證：發(fā)達(dá)國(guó)家政府干預(yù)較少，市場(chǎng)作用發(fā)揮較充分，而戰(zhàn)后大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政府干預(yù)較多，所以與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距不斷加大。他們強(qiáng)調(diào)，政府主導(dǎo)發(fā)展、干預(yù)市場(chǎng)不僅會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配、市場(chǎng)失靈，還會(huì)導(dǎo)致尋租和腐敗以及隨之而來(lái)的效率低下及社會(huì)分配不公，從而既在國(guó)際層面拉大發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，又在國(guó)內(nèi)層面拉開(kāi)不同人群間的收入與財(cái)富分配鴻溝。

在上述思路下，20世紀(jì)80年代末，以抑制政府干預(yù)為宏旨的“華盛頓共識(shí)”開(kāi)始興盛，并隨著西方對(duì)“冷戰(zhàn)”的勝利而成為全球主流范式。在少數(shù)西方國(guó)家及國(guó)際組織的大力推動(dòng)下，一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)革命在眾多發(fā)展中國(guó)家悄然上演：“休克療法”、急速市場(chǎng)化、全盤自由化、激進(jìn)私有化、全面消除政府干預(yù)、削減政府開(kāi)支、取消公共服務(wù)等措施相繼推出。然而遺憾的是，在20世紀(jì)八九十年代，發(fā)展中國(guó)家的平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率甚至要低于六七十年代，發(fā)生危機(jī)的頻率也更高。所以對(duì)他們而言，“華盛頓共識(shí)”并非靈丹妙藥，沒(méi)能幫助他們實(shí)現(xiàn)發(fā)展、脫貧致富。

二、中國(guó)減貧實(shí)踐的啟示

改革開(kāi)放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力之源，也為中國(guó)減貧事業(yè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。中國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放和實(shí)施大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，走出了一條中國(guó)特色的減貧道路，使7億多農(nóng)村人口擺脫貧困，占全球減貧人口的70%以上，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。黨的十八大以來(lái)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少6853萬(wàn)，年均減貧1370萬(wàn)人，比前幾輪扶貧規(guī)劃年均減貧規(guī)模翻一番，打破了以往新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后減貧人數(shù)逐年遞減的格局。貧困縣減少153個(gè)，解決區(qū)域性整體貧困取得突破性進(jìn)展。到2018年底，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口減少85%以上，貧困村退出80%左右，貧困縣摘帽50%左右，向?qū)崿F(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。中國(guó)的減貧實(shí)踐充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。

1. 堅(jiān)持實(shí)事求是的原則?！皩?shí)事求是”意味著不唯上、不唯書、不唯師，只唯實(shí)。一切從實(shí)際情況出發(fā)，而不是對(duì)所謂的權(quán)威理念盲目跟從。

中國(guó)的減貧實(shí)踐注重從中國(guó)的傳統(tǒng)和實(shí)際出發(fā)，把生存權(quán)作為最基本的人權(quán)，采取恰當(dāng)?shù)恼叽胧浊陙?lái)，中國(guó)都有著“以人為本”的治理傳統(tǒng)。我們把生存權(quán)當(dāng)作最基本的人權(quán)，而以保障生存、改善民生為指針的減貧事業(yè)自然成為中國(guó)人權(quán)事業(yè)最核心、最重要的組成部分。在中國(guó)共產(chǎn)黨人看來(lái)，貧困，尤其是赤貧，不僅無(wú)法保障人之所以為“人”的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利，而且會(huì)讓整個(gè)中華民族無(wú)法自立于世界民族之林。上述認(rèn)知，在最近十多年來(lái)，正贏得全世界越來(lái)越多國(guó)家的追隨和效仿。包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，在今天探討人權(quán)問(wèn)題時(shí)也開(kāi)始承認(rèn)：貧困問(wèn)題不僅是對(duì)人類基本人權(quán)的侵犯，而且還滋生了許多社會(huì)和國(guó)際問(wèn)題，諸如仇恨、沖突、非法移民、恐怖主義等。他們逐漸開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，不切實(shí)改善各國(guó)低收入群體的日常生活水平，不僅無(wú)法保障人權(quán)主體，而且在貧富差距不斷加大、階層不斷固化的背景下，他們?cè)欢纫詾闃s的“民主制度”“投票選舉”“程序正義”等也會(huì)被洶洶而起的民粹浪潮濫用、裹挾，甚至徹底顛覆。

2. 正確地處理政府與市場(chǎng)、公有與私有之間的關(guān)系。回顧改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡，一條鮮明的經(jīng)驗(yàn)就是，中國(guó)一方面利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見(jiàn)的手”，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)又傾力打造積極有為的政府，并用這只“有形之手”實(shí)時(shí)糾偏，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。一句話，中國(guó)既不一味依賴政府而排斥市場(chǎng)，也不盲目迷信市場(chǎng)、排斥政府，而是將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而產(chǎn)生了“1+1>2”的效果。

像中國(guó)這樣短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)躍遷的案例，顯然是無(wú)法被西方所流行的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所解釋的。因?yàn)橹袊?guó)既沒(méi)有教條地執(zhí)行“進(jìn)口替代”戰(zhàn)略，也沒(méi)有跟在“華盛頓共識(shí)”身后亦步亦趨。對(duì)前者，中國(guó)可以說(shuō)是“反其道而行之”，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展規(guī)模小的、傳統(tǒng)的、技術(shù)落后但能出口的服裝、制鞋、電子加工等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)積累資金，并在此基礎(chǔ)上不斷提升科技水平。對(duì)后者，中國(guó)政府在整個(gè)改革開(kāi)放的進(jìn)程中不僅從未如“華盛頓共識(shí)”所期望的那樣“缺席”“退出”，反而發(fā)揮著不可或缺的頂層設(shè)計(jì)、總攬全局的關(guān)鍵作用。

中國(guó)不認(rèn)為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)就必然水火不容。恰恰相反，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)懷下，在各自所擅長(zhǎng)、側(cè)重的領(lǐng)域發(fā)揮專長(zhǎng)、蓬勃發(fā)展，并在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)高水平的公私相濟(jì)、協(xié)同作戰(zhàn)，共同為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民脫貧致富貢獻(xiàn)力量，服務(wù)于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的總目標(biāo)。這種經(jīng)濟(jì)模式使中國(guó)政府在推動(dòng)減貧行動(dòng)時(shí)，既能利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，以獲得高效率，又能夠借助社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的宏觀規(guī)劃能力和調(diào)節(jié)能力，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有效管控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)快速發(fā)展。

3. 實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，他強(qiáng)調(diào)：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！彪S之，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)的通知》，并出臺(tái)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，從而將“精準(zhǔn)扶貧”從戰(zhàn)略理念向頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制層層推進(jìn)，并在全國(guó)范圍全面開(kāi)展。從此，“精準(zhǔn)扶貧”逐漸成為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府減貧發(fā)展工作的指導(dǎo)思想，對(duì)中國(guó)的減貧工作以及國(guó)際發(fā)展援助等行為都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察時(shí)進(jìn)一步指出：“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠?！?015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察期間明確提出了六個(gè)精準(zhǔn)的要求，即“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。在2015年10月16日的“減貧與發(fā)展高層論壇”主旨演講中，習(xí)近平總書記將精準(zhǔn)扶貧作為中國(guó)扶貧的基本方略和主要抓手。

精準(zhǔn)扶貧的特色就是找到“貧根”，對(duì)癥下藥，靶向治療。在這一戰(zhàn)略的指引下，中國(guó)共產(chǎn)黨和政府充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)體系，打造出“齊心協(xié)力抓扶貧，層層落實(shí)責(zé)任制”的治理格局。

相對(duì)于過(guò)去低效率的“粗放扶貧”，“精準(zhǔn)扶貧”針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。就扶貧對(duì)象而言，在傳統(tǒng)扶貧模式下，的確存在不同程度的“濫竽充數(shù)”“冒領(lǐng)國(guó)家資金”的情況，也就是那些并不十分貧困，相對(duì)并不那么需要國(guó)家扶持的人和地區(qū)，冒領(lǐng)了寶貴的國(guó)家資源，從而使那些真正陷于貧困、亟待幫扶的對(duì)象無(wú)資源可用。而在“精準(zhǔn)扶貧”模式下，誰(shuí)貧困誰(shuí)被扶持，從而確保好鋼用在刀刃上，資源投放到真正需要它的人。