上海自貿(mào)新片區(qū)：發(fā)展要靠制度創(chuàng)新

王純

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式重要講話中，提出了給上海的三項新的重大任務(wù)。其中第一項任務(wù)，就是“增設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的新片區(qū)，鼓勵和支持上海在推進投資和貿(mào)易自由化便利化方面大膽創(chuàng)新探索，為全國積累更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗”。2019年政府工作報告在推動全方位對外開放工作中明確“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)”。

制度創(chuàng)新成為發(fā)展的推動力

上海自貿(mào)試驗區(qū)從5年前初創(chuàng)開始就一直強調(diào)制度創(chuàng)新，避免依靠大規(guī)模的要素投入的發(fā)展老路，走的是挖掘制度紅利的新路。5年來，自貿(mào)區(qū)提供了政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放與創(chuàng)新、法制環(huán)境完善等五方面的可復(fù)制基本制度框架，實施了一系列原創(chuàng)性的改革舉措。如，率先確立了以準入前國民待遇加負面清單管理為核心的投資管理制度，發(fā)布實施了全國首張外商投資準入負面清單和以備案為主的外商投資、境外投資管理制度，負面清單長度已經(jīng)從2013版的190條減少到2018版的45條，確立了符合高標準貿(mào)易便利化規(guī)則的貿(mào)易監(jiān)管制度，基本建立國際貿(mào)易“單一窗口”、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，貨物通關(guān)時間壓縮近三分之一，確立了適應(yīng)我國深化對外開放要求、適應(yīng)開放環(huán)境需要的金融制度創(chuàng)新，自由貿(mào)易賬戶制度不斷完善，目前累計開設(shè)自由貿(mào)易賬戶7.2萬多個，同時還為全國提供了超過100項可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗。因此，作為上海自貿(mào)試驗區(qū)的新片區(qū)必須秉承制度創(chuàng)新這一經(jīng)驗做法。

而今世界面臨百年未有的大變局，全球化發(fā)展面臨新趨勢，隨著全球經(jīng)濟再平衡，全球貿(mào)易投資規(guī)則處于重構(gòu)中，傳統(tǒng)對外開放的特殊功能監(jiān)管區(qū)的優(yōu)勢將不再表現(xiàn)為單向的特殊激勵政策集合，而是表現(xiàn)為按國際高標準不斷改善的區(qū)域營商環(huán)境。中央經(jīng)濟工作會議因此在“推動全方位對外開放”中首次提出，要適應(yīng)新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。這就意味著，上海自貿(mào)新片區(qū)必須為這種轉(zhuǎn)變提供更多且更高質(zhì)量的制度創(chuàng)新成果。

制度創(chuàng)新的差別化探索

習近平總書記對自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)提出了新要求：“深化改革創(chuàng)新，持續(xù)深化差別化探索，加大壓力測試，發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放試驗田作用……抓緊研究提出海南分步驟、分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港進程?！?/p>

按照中央對上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)建設(shè)的定位要求，新片區(qū)應(yīng)該聚焦特殊經(jīng)濟功能塑造，在推進投資和貿(mào)易自由化便利化方面圍繞構(gòu)建對外開放的新高度、制度創(chuàng)新的新標準、國際競爭的新要求，建設(shè)更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，成為釋放全面深化改革開放紅利的新引擎。

第十三屆全國人大代表、上海立信會計金融學院博導陳晶瑩稱，上海自貿(mào)新片區(qū)和原來自貿(mào)區(qū)之間的差別在于，上海自貿(mào)試驗區(qū)增設(shè)新片區(qū)不是簡單的物理空間的擴大，鑒于其建設(shè)的是更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，不僅應(yīng)秉承注重原自貿(mào)區(qū)改革開放的制度創(chuàng)新，而且也要和當年的浦東一樣，需要有開放的制度支持，應(yīng)當從上海自貿(mào)新片區(qū)的定位出發(fā)，厘清自貿(mào)新片區(qū)制度建設(shè)差別化探索的邊界。

在探索與實踐中尋找創(chuàng)新點

上海自貿(mào)新片區(qū)建設(shè)，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，而且要有新突破。要建立更加面向國際的規(guī)則等制度型開放體系，要將自貿(mào)新片區(qū)的“制度優(yōu)勢”充分轉(zhuǎn)化為新經(jīng)濟新動能的“功能優(yōu)勢”，此乃新片區(qū)制度差別化探索之所在。對此，今年兩會陳晶瑩提出以下幾點建議：

一是投資制度創(chuàng)新。應(yīng)修定《上海自貿(mào)試驗區(qū)管理條例》，進一步縮減負面清單以及特別管理措施涉及的行業(yè)范圍，減少外商投資限制。建立以吸引跨國公司總部及其重大項目在上海落地為核心的制度支持平臺，降低商務(wù)成本，加大國民待遇下的減稅降費力度。聚焦擴大進口貿(mào)易重點任務(wù)，對接進博會，提供優(yōu)質(zhì)具跨文化特色的服務(wù)，加大進口投資中知識產(chǎn)權(quán)的保護力度以及提高對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的懲罰力度，同時建立知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的快速通道和24小時臨時仲裁機制。

二是貿(mào)易制度創(chuàng)新。應(yīng)加強深化服務(wù)業(yè)開放的制度建設(shè)與政策設(shè)計，擴大服務(wù)業(yè)開放作為自貿(mào)區(qū)擴大開放的重要任務(wù)，也作為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要支撐。聚焦醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等上海具有優(yōu)勢同時也是外資企業(yè)較為關(guān)注的領(lǐng)域，率先深化擴大開放并提供政策支持與制度保障。重點推進金融服務(wù)功能升級和金融制度變革。在上海自貿(mào)新片區(qū)應(yīng)建立專項服務(wù)于“一帶一路”的離岸人民幣資產(chǎn)交易中心，實現(xiàn)離岸業(yè)務(wù)突破。此外，可試點人民幣跨境支付系統(tǒng)，并在創(chuàng)新與風險防控上，引入技術(shù)監(jiān)管和沙盒監(jiān)管模式。

三是發(fā)揮對標和實踐國際高標準貿(mào)易投資規(guī)則的試驗田作用。中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)與國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略是緊密結(jié)合的，目前，我國正在與27個國家進行12個自貿(mào)協(xié)定談判或者升級談判和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的推動等，在雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定談判的同時，自貿(mào)新片區(qū)負有義務(wù)就已生效或升級的自貿(mào)協(xié)定做壓力測試。在對標國際高標準貿(mào)易投資規(guī)則方面，上海自貿(mào)區(qū)要加快步伐，加大接軌力度，特別是環(huán)境、勞工、信息和數(shù)據(jù)的自由流動、原產(chǎn)地要求、知識產(chǎn)權(quán)、投資者與國家爭端解決機制等高標準規(guī)則的核心內(nèi)容，需要作為區(qū)內(nèi)規(guī)則制度接軌的重點。

四是服務(wù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新。未來國際競爭是新興科技產(chǎn)業(yè)的競爭，對新一代信息技術(shù)、芯片、人工智能、機器人、航天航空、高檔數(shù)控機床、激光、生物醫(yī)藥、高端裝備和新能源汽車等領(lǐng)域，國家應(yīng)支持自貿(mào)新片區(qū)率先實施新一代產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展政策，給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，健全知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，促進區(qū)內(nèi)發(fā)明創(chuàng)造和先進產(chǎn)業(yè)的功能提升。

五是在法律保障方面，通過確立“有效賦權(quán)”機制，助力上海自貿(mào)新片區(qū)制度創(chuàng)新。探索推出在上海自貿(mào)新片區(qū)的經(jīng)濟領(lǐng)域適用的法律法規(guī)的負面清單，優(yōu)化制度環(huán)境與提高制度實施效力，解決立法法原則性的賦權(quán)問題，即：上海自貿(mào)區(qū)采取的是“先嘗試，后立法”的模式，大多數(shù)制度創(chuàng)新是在沒有既定立法條件下進行的，雖然實行了部分法律豁免，但實際上仍有很多方面超越了地方政府和國務(wù)院法規(guī)權(quán)力的范圍，面臨著法律方面的挑戰(zhàn)等問題，建議從根本上消除“反復(fù)賦權(quán)”和“無效賦權(quán)”現(xiàn)象，通過運用“事權(quán)-法治制度一體化”和部分領(lǐng)域適用法律負面清單制度，化“無效賦權(quán)”為“有效賦權(quán)”，客觀上為自貿(mào)新片區(qū)的制度創(chuàng)新提供堅實基礎(chǔ)。