政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑比較研究

惲薇，李葉妍

（1. 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，北京100029；2. 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所，北京100035）

1 引言

當(dāng)前，我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)創(chuàng)新政府管理與監(jiān)管體制機(jī)制提出了新的更高的要求。放眼全球，各國(guó)政府無(wú)論在壟斷產(chǎn)業(yè)還是非壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制改革路徑選擇方面有共通之處又存在一定差異，發(fā)現(xiàn)各國(guó)改革實(shí)踐一般規(guī)律下的特殊性，可以為新時(shí)期我國(guó)進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新提供有價(jià)值的借鑒。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑比較

本研究將監(jiān)管對(duì)象大體分為自然壟斷產(chǎn)業(yè)和非自然壟斷產(chǎn)業(yè)兩種類型，選取美國(guó)、英國(guó)兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，重點(diǎn)分析其在兩個(gè)產(chǎn)業(yè)類型領(lǐng)域的監(jiān)管體制改革實(shí)踐并總結(jié)普遍經(jīng)驗(yàn)，其中，自然壟斷產(chǎn)業(yè)以油氣產(chǎn)業(yè)為例，非自然壟斷產(chǎn)業(yè)以金融業(yè)為例。

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，目前發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)行激勵(lì)性監(jiān)管或放松監(jiān)管是大體趨勢(shì)，可以總結(jié)為監(jiān)管改革三步走路徑，即首先破除行政性壟斷，其次取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格管控，最后加強(qiáng)外部性監(jiān)管[1]。

2.1.1 美國(guó)：由全面監(jiān)管到放松監(jiān)管

美國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)初，相應(yīng)的政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管也開(kāi)始較早。1938年第一部產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法律《天然氣法》（the Natural Gas Act）①的確立標(biāo)志著美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管開(kāi)始，聯(lián)邦和州分級(jí)監(jiān)管體制初步建立：聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)州際管道監(jiān)管，各州公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)州內(nèi)監(jiān)管?！爸蓦H天然氣公司訴聯(lián)邦電力委員會(huì)”和“菲利普斯石油公司訴威斯康星州”兩案判決后，1954年起天然氣生產(chǎn)商價(jià)格及管道公司價(jià)格全部管轄權(quán)歸委員會(huì)所有，開(kāi)啟全面監(jiān)管格局②。直至20世紀(jì)70年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)天然氣嚴(yán)重短缺，《天然氣政策法》應(yīng)運(yùn)而生，做出1985年起取消價(jià)格監(jiān)管的重要修改。自此至20世紀(jì)90年代初，美國(guó)處于放松產(chǎn)業(yè)監(jiān)管階段，能源監(jiān)管委員會(huì)第436 號(hào)令、第500 號(hào)令等一系列法律法令陸續(xù)發(fā)布，將天然氣運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管置于合理范圍內(nèi)，完全解除了井口價(jià)格管制和銷售市場(chǎng)管制。1992-2000年，能源監(jiān)管委員會(huì)又通過(guò)第636 號(hào)令、第637 號(hào)令及其AB 令，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了以管道環(huán)節(jié)為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制突破口的全產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革。

2.1.2 英國(guó)：由強(qiáng)制性監(jiān)管到激勵(lì)性監(jiān)管

英國(guó)在石油天然氣監(jiān)管方面的體制也比較完善，1934年《石油（生產(chǎn)）法案》、1964年《大陸架法》、1986年《天然氣法案》、1987年《石油法》及1995年《石油和海底管道法》，構(gòu)成了油氣產(chǎn)業(yè)完整的監(jiān)管制度框架③。英國(guó)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管采用政府與企業(yè)合作監(jiān)管模式，1998年成立的油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會(huì)由政府和100%私有化油氣公司代表組成，PILOT 領(lǐng)導(dǎo)小組則對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管上的互補(bǔ)關(guān)系與互動(dòng)機(jī)制。與美國(guó)基本同步，英國(guó)在20世紀(jì)七八十年代，壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管理念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)制性監(jiān)管發(fā)展為激勵(lì)性監(jiān)管，且與行業(yè)市場(chǎng)化同步進(jìn)行。

2.2 發(fā)達(dá)國(guó)家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

非自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，加強(qiáng)金融監(jiān)管已成國(guó)際大勢(shì)，尤其2008年金融危機(jī)后各國(guó)監(jiān)管體制改革的訴求更為迫切[2]。根據(jù)《金融監(jiān)管的結(jié)構(gòu)：全球市場(chǎng)的路徑與挑戰(zhàn)》（2008）④報(bào)告中的劃分，世界主要國(guó)家的金融監(jiān)管模式大致分為功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、綜合監(jiān)管和雙峰監(jiān)管，代表性國(guó)家分別對(duì)應(yīng)美國(guó)、中國(guó)、英國(guó)和澳大利亞。

2.2.1 美國(guó)：由功能監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

美國(guó)實(shí)行以美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)為主的功能監(jiān)管體制。功能監(jiān)管保留了分立監(jiān)管的基本體制，對(duì)于相同的金融行為可交叉監(jiān)管。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》增加了美聯(lián)儲(chǔ)傘式監(jiān)管功能，使其成為兼管銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)的聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)監(jiān)管非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行，國(guó)家信用社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用社，三個(gè)機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)[3]。美國(guó)證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)證券監(jiān)督和管理，是直屬聯(lián)邦的獨(dú)立準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。美國(guó)各州還設(shè)有州內(nèi)監(jiān)管部門，即州銀行，主要負(fù)責(zé)對(duì)本州注冊(cè)的銀行進(jìn)行監(jiān)管，并且?guī)缀跛凶?cè)銀行都參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，因而要接受聯(lián)邦和州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。但由于多個(gè)聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存、聯(lián)邦級(jí)和州級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存，形成監(jiān)管職能交叉重疊。2008年，美國(guó)提出了涵蓋短中長(zhǎng)期的最優(yōu)監(jiān)管框架改革方案，不再區(qū)分銀行、保險(xiǎn)等行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型劃分為市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、商業(yè)行為監(jiān)管三個(gè)層次，并將雙峰監(jiān)管作為最優(yōu)模式與長(zhǎng)期目標(biāo)⑤。

2.2.2 英國(guó)：由綜合監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

英國(guó)在20世紀(jì)80年代以前與美國(guó)一樣采用分立監(jiān)管模式，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后進(jìn)行了一系列改革，形成了綜合監(jiān)管模式。1998年《英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨(dú)立制定貨幣政策的能力，隨后英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)和其他金融自律組織聯(lián)合成立了金融服務(wù)局，并于2000年通過(guò)《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》。金融服務(wù)局維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，內(nèi)設(shè)有金融穩(wěn)定委員會(huì)和金融市場(chǎng)穩(wěn)定局，負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及維護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。綜合監(jiān)管模式更適于金融市場(chǎng)較小的國(guó)家，但其集中統(tǒng)一、缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束的機(jī)制可能會(huì)降低監(jiān)管效率并導(dǎo)致尾部風(fēng)險(xiǎn)，從而引起金融不穩(wěn)定⑥。因而英國(guó)深刻反思原有監(jiān)管體制的審慎性不足，于2012年頒布新的《金融服務(wù)法案》，撤銷原金融服務(wù)局，代之以金融政策委員會(huì)，維護(hù)整體穩(wěn)定職能不變；成立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進(jìn)行審慎監(jiān)管及對(duì)所有在英金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管，雙峰監(jiān)管體制正式確立。

3 政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家作為監(jiān)管理論起步較早、監(jiān)管改革實(shí)踐較為領(lǐng)先的國(guó)家，其改革路徑可供我國(guó)未來(lái)監(jiān)管改革參考的經(jīng)驗(yàn)更豐富、借鑒意義更強(qiáng)。

3.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示

對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革路徑，以油氣產(chǎn)業(yè)為例，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在油氣運(yùn)輸環(huán)節(jié)打破壟斷、完成市場(chǎng)化改革的同時(shí)實(shí)行了放松監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)；而我國(guó)目前依然采用上下游一體化少數(shù)央企經(jīng)營(yíng)體制，不向第三方開(kāi)放，縱向一體的缺陷日漸突出，同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，嚴(yán)重依賴國(guó)家管理和補(bǔ)貼。對(duì)于流通環(huán)節(jié)和煉化環(huán)節(jié)，廠商價(jià)格和井口價(jià)格監(jiān)管都已解除，是競(jìng)爭(zhēng)性的；而在我國(guó)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，雖然近年來(lái)在零售層面三大油氣企業(yè)逐步與民企合作，但仍占據(jù)絕大部分份額，市場(chǎng)壁壘固化，同時(shí)煉化環(huán)節(jié)審批過(guò)嚴(yán)反而形成逆向調(diào)節(jié)，形成低水平產(chǎn)能過(guò)剩。并且我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在監(jiān)管制度方面的差距尤為突出，發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革自始至終都在國(guó)家及監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布法律法令后依法實(shí)施，監(jiān)管制度體系較為完整，而我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及法律法規(guī)則較為滯后和缺位。因而，下一步監(jiān)管體制改革需要加大力度推進(jìn)市場(chǎng)化改革與相關(guān)法律法規(guī)“廢改立”。

3.2 非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示

與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如金融業(yè)的監(jiān)管改革相比，我國(guó)過(guò)去的金融監(jiān)管體制屬于典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，2017年成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)使我國(guó)金融監(jiān)管由機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分立監(jiān)管體制向雙峰監(jiān)管體制邁出了一大步。但我國(guó)資本市場(chǎng)仍處于新興及轉(zhuǎn)軌發(fā)展階段，金融創(chuàng)新和金融科技的浪潮洶涌而來(lái)，目前我國(guó)政府尚未找準(zhǔn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的合理平衡，仍面臨被傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)“俘獲”的可能。且面對(duì)新興金融風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)缺少對(duì)應(yīng)的金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)（諸如美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局、英國(guó)的金融行為監(jiān)管局），相關(guān)法律也處于被動(dòng)補(bǔ)漏的階段，急需加快新一輪監(jiān)管體制改革步伐。

產(chǎn)業(yè)類型 中國(guó) 美國(guó) 英國(guó)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后以法律法規(guī)為改革準(zhǔn)繩自然壟斷產(chǎn)業(yè)（油氣產(chǎn)業(yè)為例）以法律法規(guī)為改革準(zhǔn)繩監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位 監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組及獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組及對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上下游一體化經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)化改革剛剛重啟市場(chǎng)化改革與監(jiān)管改革同步市場(chǎng)化改革與監(jiān)管改革同步原為綜合監(jiān)管，已完成雙峰監(jiān)管改革“一委一行三會(huì)” 三層次監(jiān)管當(dāng)局 “雙峰”監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策文件多，監(jiān)管法律少分立監(jiān)管模式 功能監(jiān)管向雙峰監(jiān)管轉(zhuǎn)變中非自然壟斷產(chǎn)業(yè)（金融業(yè)為例） 完善的法律制度 充分法律認(rèn)可資本市場(chǎng)新興及轉(zhuǎn)軌階段資本市場(chǎng)成熟健全 資本市場(chǎng)成熟健全相同點(diǎn) 法律滯后；市場(chǎng)機(jī)制不完善法律完善；機(jī)構(gòu)職能清晰；市場(chǎng)化改革已完成法律完善；機(jī)構(gòu)設(shè)置合理；市場(chǎng)化改革已完成

4 新時(shí)期我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議

前文精準(zhǔn)定位了當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管體制改革所處階段和國(guó)際差距，由此提出新時(shí)期我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議。

4.1 處理好政監(jiān)政企關(guān)系，把握監(jiān)管現(xiàn)代化“脈搏”

在我國(guó)監(jiān)管體制改革過(guò)程中，如何處理政監(jiān)關(guān)系直接影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)管決策。根據(jù)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管應(yīng)采用政監(jiān)分開(kāi)模式，實(shí)現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的合理制衡。至于政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)的市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)政府發(fā)揮以激勵(lì)性監(jiān)管為主、服務(wù)與引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的職能，健全事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管科技滲透與創(chuàng)新，推動(dòng)形成大市場(chǎng)、大監(jiān)管、大服務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)代化格局[4]。

4.2 充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)監(jiān)管效能，呈現(xiàn)新時(shí)期監(jiān)管新面貌

國(guó)家專門設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌監(jiān)管及防控金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而大力推動(dòng)金融監(jiān)管專業(yè)化、統(tǒng)籌化、功能化、責(zé)任化。下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)是不斷強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌監(jiān)管與功能監(jiān)管方面的職能，更加重視行為監(jiān)管，指導(dǎo)其他分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，持續(xù)激活宏微觀“雙動(dòng)能”，從宏觀上控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從微觀上把握各類新興機(jī)構(gòu)爆發(fā)式增長(zhǎng)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)與職責(zé)。在新時(shí)期新格局下建立穿透式監(jiān)管機(jī)制，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管俘獲，力促金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立，融入全球“雙峰監(jiān)管”改革趨勢(shì)，呈現(xiàn)監(jiān)管新面貌。

4.3 推動(dòng)國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制新空間

新一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革，將為民間資本參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)投資活動(dòng)、構(gòu)建激勵(lì)性監(jiān)管體制提供廣闊空間。一方面，自然壟斷型國(guó)有企業(yè)應(yīng)加大產(chǎn)權(quán)制度改革力度，降低行業(yè)壟斷特征；另一方面，非自然壟斷業(yè)務(wù)也應(yīng)逐步降低甚至取消準(zhǔn)入門檻，引入民間資本或境外資本，形成多元化競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)前監(jiān)管仍顯薄弱的基礎(chǔ)上，通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制、突破雙重經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建激勵(lì)相容、市場(chǎng)取向的新時(shí)期產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制框架，對(duì)于建立和完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系也將發(fā)揮重要作用。

4.4 完善相關(guān)法律體系，為深化體制改革保駕護(hù)航

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法行使其監(jiān)管權(quán)力、履行其監(jiān)管義務(wù)，反壟斷法律等相關(guān)法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行其監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)監(jiān)管透明度不足制約著社會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，阻礙了監(jiān)管體制改革進(jìn)程，因此，應(yīng)首先完善監(jiān)管專門法律法規(guī)，建立起產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的信息公開(kāi)制度基礎(chǔ)，向公眾公布監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)、過(guò)程與結(jié)果，真正強(qiáng)化政府公信力、提升監(jiān)管效能。

【注釋】

①劉戒驕：《美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管及其啟示》，載《天然氣經(jīng)濟(jì)》2005年第1 期，第21-26，79 頁(yè)。

②范必，等：《中國(guó)油氣改革報(bào)告》，北京：人民出版社, 2016年版，第168-169 頁(yè)。

③馬衛(wèi)華, 董佳：《英國(guó)石油天然氣監(jiān)管法律制度探析》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6 期，第32-36 頁(yè)。

④G30. The Structure of Financial Supervision： Approaches and Challenges in a Global Marketplace ，Washing-ton. DC, 2008，p10-70.

⑤吳云, 史巖：《監(jiān)管割據(jù)與審慎不足： 中國(guó)金融監(jiān)管體制的問(wèn)題與改革》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2016年第5 期，第30-35 頁(yè)。

⑥張曉樸, 盧釗：《金融監(jiān)管體制選擇： 國(guó)際比較、良好原則與借鑒》，載《國(guó)際金融研究》2012年第9 期，第79-87 頁(yè)。