失能老人照護服務需求與供給現狀研究

沈玉玲 高雅 黃騎麟

【摘 要】從中國的現狀來看，老齡化和高齡化速度加快，構建一個失能老人長期照料服務體系尤為重要。特別是健康老齡化戰(zhàn)略推動下，體系的建設完善更為困難。人口結構依舊失衡嚴重、家庭因現實經歷和經濟不足而對失能老人照護不足出發(fā)，以期對失能老人長期照護服務的失衡的供給與需求的角度，以及面臨的優(yōu)勢劣勢以及機遇和挑戰(zhàn)進行分析，并基于老年照護與醫(yī)療服務關系的視角，提出具體機制設計，使失能老人的生存質量和健康福利不斷提高。

【關鍵詞】失能老人；照護服務；醫(yī)療服務需求與供給

一、研究背景

自2000年以來，我國的老齡化程度一直在上升。雖然二胎政策已經開放，但是一些地區(qū)的老齡化程度并沒有完全改善。殘疾指的是一種不健康的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，一個人由于疾病、殘疾或老年導致的身體、精神和功能障礙而部分或完全無法照顧自己。根據常用的國際標準，它可以分為三個等級：為重度失能即完全失能，中度失能即半失能和輕微失能。長期照護是指向因年老、疾病、事故等導致的自我護理殘疾、基本活動受限以及精神和認知障礙的群體提供生活護理、疾病康復、健康管理、康復保健、精神安慰和其他服務。以確保最大限度地實現個人改善社會參與、個人獨立和尊嚴的能力。根據國家統(tǒng)計局的最新數據，2017年中國大陸60歲及以上人口為24090萬，占總人口的比例從2010年的13.26 %增至17.3 %。然而，2018年9月，國家衛(wèi)生委員會成立了一個內部機構，直接取消了三個與計劃生育相關的機構，同時成立了一個與每個人密切相關的人口監(jiān)測和家庭發(fā)展部門，負責人口預警工作，并提出與人口和家庭發(fā)展相關的政策意見。然而，日益嚴重的老齡化狀況已經成為事實。與此同時，中國失能老人的數量也在逐漸增加。截至2015年底，我國有4063萬半失能或更嚴重的老年人，占老年人口的18.3 %，這表明我國在照顧老年人，特別是失能老年人方面面臨巨大壓力。根據可靠的預測，中國失能老年人口將在一到兩年內達到4700萬，在30年內達到9700萬。這必然意味著對老年人護理和長期護理的需求急劇增加。如何通過有效的長期護理需求分析，提供足夠的護理服務和醫(yī)療服務，以降低失能老年人的醫(yī)療風險，保障他們的健康權利，提高他們晚年的幸福指數和生活質量，已成為全社會普遍關注的焦點。人口老齡化社會現象的加劇，一方面明顯反映了年輕勞動力的短缺和勞動力的結構失衡。此外，這也意味著不同年齡層次的經濟和健康等資源縱向分配的合理性和公平性降低。隨著失能老年人人數的不斷增加，其影響不僅是微觀家庭的可支配收入，也是宏觀社會經濟和服務風險的增加。因此，通過供求分析，可以提高供給的質量和效率，從而建立長期有效和完善的長期護理服務體系。很長一段時間以來，長期照護大多以家庭或個人事務為核心，為失能老人提供包括生活和情感在內的護理。同時，它已成為分散老年人經濟風險、減輕疾病經濟負擔的重要載體。然而，隨著國民經濟的轉型和日益嚴重的老齡化問題，家庭結構一直呈倒三角形。長期照護服務已經成為一個常見的需要大家一起應對社會和公共服務問題。此外，長期照護需要消耗大量的社會資源，人口老齡化現象嚴重超前于現代化，城鄉(xiāng)人口流動加快，代際分離，生活方式不斷變化，這使得我國目前的失能老年人長期照護服務在制度政策、資金、人力資源等方面存在不足，不能滿足人們的需求。因此，如何盡快建立一個適合中國國情、高效的長期護理服務體系，是面對老齡化需要首先解決的重要問題。

二、失能老人照護服務需求與供給以及失衡原因

（一）服務需求現狀

當前，中國尚未完善失能老年人長期護理服務體系。在制度和政策方面，仍存在空缺，系統(tǒng)不成功，機制不完善，內容空白，供需不平衡等問題。與普通老年護理相比，規(guī)律性和專業(yè)性是長期照護服務最顯著的特征。長期照護是針對無法照顧日常生活，經?；加懈鞣N疾病的失能老年人。對于他們來說，即使是吃飯，洗澡和搬家等簡單的行為也需要照顧者更加細致耐心。另外，還需要更詳細的服務來解決他們所患的疾病。因此，長期照護服務標準更高。長期照護服務也不是純粹的醫(yī)療保健，長期和持續(xù)是極為重要的特征。一般來說，醫(yī)療護理主要為急診期的健康問題而服務，進入醫(yī)院后，進行診斷和治療，護理，專業(yè)性是非常高的，但持續(xù)時間短，費用高。失能老人需要長期照顧，很有可能是終身，因此長期住院不能滿足這一群體的照護需求。撇開專業(yè)醫(yī)療不談，失能老人還需要在日常生活，社交互動等方面被提供服務，而醫(yī)療服務則無法滿足這些需求?？梢钥闯?，長期護理比普通護理更具有專業(yè)性，全面性和長期性，結合了醫(yī)療和社會關懷。伴隨著社會經濟的發(fā)展，預期壽命的延長和醫(yī)療技術的進步，中國的老齡化不斷加深，高齡化趨勢日益明顯。特別是失能老人人數不斷增加，導致長期照料和養(yǎng)護服務需求大大增加。中國老年人數不斷增加，失能老年人口不斷增加，目前已高達老年人口的18%。在需求分配方面，存在明顯的地域差異和城鄉(xiāng)差異。農村留守老年人和失能老年人比例較大，對生活保健和護理服務的需求普遍高于城市失能老人。從城鄉(xiāng)失能老人的基本組成來看，人口逐年增加，而且由于慢性病，老年病，殘疾等導致的輕度失能老人比例日益上升。中國大量失能老年人對長期照料和養(yǎng)護服務產生了巨大需求，增長勢頭可謂是十分強勁。

每個失能老人都有著不同的健康水平，不同的層次，養(yǎng)老的方式也大不相同，對長期護理服務的需求也有所差異。通常與子女一起生活的失能老年人的護理類型主要是醫(yī)療幫助和醫(yī)療保健服務；選擇社區(qū)照護的失能老年人對心理咨詢和醫(yī)療服務的要求較高；養(yǎng)老機構中的失能老年人對生活護理和康復護理的需求很高。

由于年齡，健康狀況和生活能力的差異，不同程度的失能和不同類型的老年人群對長期照護服務有不同的需求。整體而言，往往更信賴正規(guī)專業(yè)的照護，需求水平處于階段和梯度增長的趨勢。不同年齡的失能老年人對長期照護服務的需求也有規(guī)律的變化。隨著年齡的增長，健康狀況的惡化，慢性病和殘疾率增加，失能老年人的照護需求水平提高，體現在需求數量增加和強度的提高。特別是在醫(yī)療護理領域，需要提高服務的準確性。失能老年人對長期護理服務需求的意愿也根據不同性別，年齡和條件存在著變化。對于老年失能人群體，非正式護理是一項關鍵要求，其要求相對來說比較較低，主要是是日常生活的照護；而對于傷殘失能群體來說，醫(yī)療服務和康復服務是主要的；而對由于失智導致行為能力有限老年人來講，照護需求非常高，相關服務也非常復雜。

消費者的購買力對需求市場的穩(wěn)定性產生了深遠的影響。近年來，國家不斷提高養(yǎng)老金福利?？梢赃@樣理解，這在一定程度上緩解了經濟壓力。由于社會資源在經濟支持方面的弊端，雖然老年人群的收入增加，但總體水平不高，支付能力也相對較低。對于失能老年人來說，醫(yī)療費用巨大，護理費用增加不僅減少了生命周期中的資本積累總量，而且還導致購買力下降。因此，失能老人長期護理服務需求剛性增長和層次的遞進與自身實際支付能力的矛盾導致有效市場需求嚴重短缺。

（二）服務供給現狀

在供給方面，目前的失能老年人的長期照護服務仍然不健全，供給主體單一，現有的機構制度定位不明確，供給主體的多樣化和精準定位是建立和運作失能老人長期照護服務系統(tǒng)的重要保障，對于整合各種照護資源，提高效率，促進老年護理服務市場的繁榮，加快老年產業(yè)的發(fā)展都有很大的幫助。當前，中國失能老年人的長期照護服務供給仍由家庭主導，另外一些社區(qū)和養(yǎng)老機構在老年照護服務中開設了失能老人護理項目，但由于成本高，專業(yè)人員的缺乏，設施不完善和抗風險能力弱，整體供應的數量不足，并且政府和公共部門不對每一步都負責，再加之社會企業(yè)和慈善組織等非政府組織的參與程度不高，導致失能老人缺乏長期照護服務。而且，養(yǎng)老市場的細化程度不足，大型私營企業(yè)或社會養(yǎng)老機構銷售高端養(yǎng)老金產品，發(fā)展高利潤業(yè)務。但是，對照護失能老年人的能力很低，根本無法達到失能老人照護的要求?？偣┙o量小，結構不夠均衡。在滿足失能老年人長期照護服務的多樣化和多元化的需求，優(yōu)化照護資源的配置，促進養(yǎng)老經濟市場的發(fā)展方面，照護計劃的科學制定顯得尤為重要，同時也在確保照護服務提供的連續(xù)和穩(wěn)定以及失能老人生活質量的改善和福利水平的提高方面發(fā)揮著重要作用。根據民政部的數據，2015年有116，000種老年人服務機構和設施，各種老年病床672.7萬張，老年人每千人就有床30.3張，比2014年增長11.4%，同年失能老年人總人數2322萬人，其中嚴重失能的比例高達47.3%。顯而易見，長期照護服務的總供應量不足。此外，一些照護機構缺乏精細管理，供應標準不明確，對需求變化不敏感，服務層次劃分不清晰，導致供給市場混亂，供需結構不平衡。目前，國家對長期照護服務市場的指導還不夠明確，缺乏規(guī)劃。而且，長期照護服務經營成本高，投資回收周期較長，風險較高，民間資本投入不活躍，缺乏動力。盡管政府對提供長期照護服務的床位提供一定的補貼，但受到人員，土地，稅收等的限制，私營服務機構仍然存在設備落后，收費高，服務質量差，級別和服務流程未系統(tǒng)化等其他問題。

（三）供求失衡的原因

一方面，在政策方面，中國缺乏系統(tǒng)的長期照護服務體系化的建設，整個服務體系缺乏指導。失能長期護理服務供給缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，制定定向政策，形成強有力的制度指導。除此以外，長期照護服務涉及多個機構部門，如人力資源和社會保障部，民政部事務局和衛(wèi)生福利委員會，這也導致相關法律法規(guī)的建設不足和空白。同時，與政策聯(lián)系的脫節(jié)以及衛(wèi)生資源配置效率和利用效率低，不能對系統(tǒng)形成有效約束，這也就影響了失能老人的購買需求和行為。美國醫(yī)療保障體系是世界上比較特殊的混合醫(yī)療保險體系。盡管它的醫(yī)療系統(tǒng)中約50%的醫(yī)療費用來自私營醫(yī)療保險計劃，但在1965年，國會建立了醫(yī)療保險（Medicare），它涵蓋醫(yī)院保險和補充醫(yī)療保險。另一種是醫(yī)療補助制度（Medicaid），它是美國社會保險中最具代表性的最大的項目。自最初的醫(yī)療保險法制定以來，長期照護服務已納入保險支付類別，后期政府還在私營醫(yī)療保險中運行了長期照護服務項目。

另一方面，在融資渠道和服務主體多樣化方面，中國存在長期服務專業(yè)性低，職能夠完善，政策支持體系不足等問題。首先，社區(qū)和養(yǎng)老機構的資金來源問題比較明顯，設備不夠完善，供給不足。此外，長期服務組織面臨的最大問題是在服務的人力資源方面，缺乏專業(yè)人才，導致供應質量大大降低。最后，長期護理行業(yè)缺乏空間和市場潛力，這限制了長期護理服務渠道的多樣化和制度化的發(fā)展道路。。

三、解決措施

（一）政府政策的完善

隨著老齡化的加深，首先是改進養(yǎng)老保障體系的設計，重點是確保弱勢群體，如殘疾和智力遲鈍的老年人的權利和利益。一方面，應盡快頒布有針對性的老年人長期護理服務政策，并不斷改善社區(qū)服務的責任和機構。老年人體育設施與周圍建筑、交通和環(huán)境之間的關系應該得到澄清，失能老年人照護項目的設計應該得到完善和改進，為該系統(tǒng)的運行提供具體和堅實的基礎。從另一方面來看，已經制定了令人鼓舞的政策，增加對失能老年人長期護理服務的直接財政支持。一些補貼已經發(fā)放，稅收優(yōu)惠已經放寬，以積極引導社會力量繼續(xù)參與供應。二是加強專項法律法規(guī)建設，確定政府、家庭和機構以及其他供應商的權利和義務，規(guī)范各級主管部門和組織的工作流程和行為準則，為失能老人養(yǎng)老和照護服務體系的健康可持續(xù)運行提供強有力的扶持與幫助。建立統(tǒng)一、有針對性的指導政策體系，研究該體系的內部運行機制，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、長期護理和倫理建設等社會保障政策，完善醫(yī)療與維護相結合的服務標準、規(guī)范和指導方針；研究和完善相應的解決措施，從根本上使失能老年人在日常生活中得到賴以生存的幫助，生病時得到相對完善的醫(yī)療服務，精神和心理上受到困擾時得到相應的照顧和幫助。

（二）籌資渠道和服務提供的多元化

在生活護理方面，我們應該積極發(fā)展社會家庭服務行業(yè)，發(fā)展社區(qū)日托和志愿服務。積極促進醫(yī)療保健和支持的結合，使失能老年人能夠在家中或機構中接受家庭醫(yī)療保健或康復服務。完善失能老年人醫(yī)療服務體系，制定有利于失能老年人的醫(yī)療康復政策，開辟失能老年人就醫(yī)或預約醫(yī)療服務的綠色通道，優(yōu)先解決失能老年人醫(yī)療問題。同時，通過社會上的志愿服務，幫助和陪伴失能老人看??；鼓勵仍能行動的失能老年人參加社區(qū)開展的文化和娛樂活動。對于完全殘疾的老年人，他們的精神和心理需求可以通過聊天或閱讀等志愿服務來滿足，從而逐步完善和完善對失能老年人的心理支持系統(tǒng)。

四、結語

從以上分析可以看出，社會福利的提供來自家庭市場和政府。其中任何一方都為另外兩方做出貢獻，三方福利的整合形成了社會的整體福利。然而，盡管福利國家提供了完善的社會養(yǎng)老保障，但政府削弱了家庭養(yǎng)老金的功能，并受到金融危機和代際沖突的影響。家庭的長期照顧已成為一種重要的制度安排。除了政府和市場之外，家庭的代際轉移也是老年人長期護理和支持的重要來源，應該認真對待。目前，中國的社會政策對家庭的支持非常有限，對家庭的政策研究也存在一定的不足。它還需要個別家庭和整個政府社會的共同努力。

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