我國行政登記的法律問題研究

盧傲然

【摘 要】行政登記，在現(xiàn)實(shí)生活中廣泛存在，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其重要性愈發(fā)顯現(xiàn)。其與自然人，法人，其他組織的各方面利益關(guān)系密切。行政機(jī)關(guān)通過行政登記介入普通民眾的生活，而民眾的私權(quán)利通過行政登記得到公權(quán)力的認(rèn)可并加以宣示，行政登記是聯(lián)系公權(quán)力和私權(quán)利之間的紐帶，具有呈上啟下的作用。在當(dāng)前我國法律對行政登記的法律規(guī)定并不完善。通過對行政登記的性質(zhì)進(jìn)行界定，對行政登記存在的不足之處進(jìn)行有針對性的完善研究，對進(jìn)一步清晰行政登記制度的運(yùn)作流程，進(jìn)一步提高我國行政效率，增強(qiáng)政府“服務(wù)意識”、“大局意識”、推進(jìn)“法治國家”具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】行政登記；行政登記的性質(zhì)；行政登記的類型；行政登記的效力

一、行政登記概述

（一）行政登記的概念

登記，顧名思義，在《現(xiàn)代漢語詞典》中的意思是把有關(guān)的事項(xiàng)及其信息記錄在冊籍上用來日后查閱。而在《柯林斯英語詞匯大全》中的意思是，將某一文件或者信息，在公共的機(jī)構(gòu)進(jìn)行記錄的行為和程序。從中國和外國不同的角度來看，登記的各個側(cè)重定也各不相同，但是歸更到底登記都是將特定事項(xiàng)記錄在特定的載體之上，用以公開公示以備日后查閱。

行政登記來源于法律的直接規(guī)定，由學(xué)術(shù)界對此法律術(shù)語所給出的解釋也是眾說紛紜，有一部分學(xué)者認(rèn)為行政登記是一種官方活動，由官方對于希望從事或者正在從事某種特定活動的相對人的各種有關(guān)信息進(jìn)行備案用以日后的查閱。[1]筆者認(rèn)為此種解釋太過于突出行政登記的字面意思，僅僅就行政登記的某一種功能進(jìn)行說明有失偏頗。對于符合法定條件的部分進(jìn)行書面記載的行政行為，本文認(rèn)為此種解釋全面而且具體，用詞更加精準(zhǔn)，說明了行政登記的主體，內(nèi)容和功能，所以本文更加認(rèn)同這種觀點(diǎn)。[2]

（二）行政登記的特征

第一，行政機(jī)關(guān)是行政登記的主體。這代表了行政登記具有公法屬性，這是和其他性質(zhì)，種類的各種登記制度相互區(qū)分開來的顯著特征。其中選民登記并不具有公權(quán)力的書性其便不屬于行政登記的范疇之內(nèi)。然而行政法所規(guī)定的行政登記，在許多情況下，是兼具有公法屬性和私法屬性。[3]如行政登記中的企業(yè)登記、不動產(chǎn)物權(quán)登記。

第二，行政登記具有被動性。其是依申請的單方行政行為。由行政相對人申請是引起大多數(shù)登記行為發(fā)生的原因行為，但是也有一些登記不需要行政相對人的申請，相反是由行政機(jī)關(guān)主動要求其提供資料用于登記備案，從這點(diǎn)看來行政登記是法律所賦予行政機(jī)關(guān)的一種法定的責(zé)任。

第三，行政登記是具有行政羈束性。行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)對于行政相對人提出的各項(xiàng)信息進(jìn)行形式審查或者實(shí)質(zhì)審查后對符合法定條件的申請，行政機(jī)則應(yīng)當(dāng)按照法律要求予以受理且將合法實(shí)行登記在冊，對不符合法律的各項(xiàng)信息材料的申請應(yīng)不予登記。

二、行政登記行為的類型

（一）行政確認(rèn)類登記

行政確認(rèn)類登記是指登記機(jī)關(guān)依法對被管理人所提交的申請登記中所包含的各項(xiàng)信息資料，或者其政治地位、相對人的權(quán)利義務(wù)和相關(guān)的各類信息材料等依照所屬法規(guī)進(jìn)行審查，并對以上符合法律規(guī)定的各類信息予以官方的確認(rèn)、認(rèn)可、并以公示的具體行政行為。[4]

（二）行政許可類登記

我國《行政許可法》對各類行政許可的種類，申請流程，和核查方法都進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)范。此中第四章第六節(jié)行政許可進(jìn)行程序的特別程序中，明確規(guī)范，相對人提交的申請資料完備、符合法律規(guī)定的，許可機(jī)關(guān)應(yīng)該現(xiàn)場進(jìn)行登記。[6]依據(jù)程序法上的規(guī)范，如果要對申請資料的各種相關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)調(diào)查的，許可機(jī)關(guān)應(yīng)該安排兩位或者兩位以上行政執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查。從上述規(guī)定來看行政許可只是借用了行政登記的名稱，而在本質(zhì)上還是屬于公權(quán)力對私法領(lǐng)域內(nèi)的個人行為進(jìn)行的確認(rèn)。[7]基于這種行政登記，在本質(zhì)上屬于行政許可，故此種類型的行政登記也應(yīng)部分應(yīng)歸納為行政許可行為。[8]

（三）行政備案類登記

行政備案類登記是，行政機(jī)構(gòu)的行為，行政機(jī)構(gòu)對于不產(chǎn)生法律的目的，特殊法律事實(shí)效果為前提，而進(jìn)行登記。但實(shí)際上是為產(chǎn)生行政行為的效果而進(jìn)行的。具體來說，記錄的行政登記行為是對必需的管理的某些類型的信息掌握的行為，相對人的人身身份和其他信息的提交其本質(zhì)是一種行政事實(shí)行為。[9]

三、行政登記的效力

筆者看來，行政登記既有可能具有一種行政確認(rèn)類的性質(zhì)，也有可能具有一種行政許可類的性質(zhì)，更有可能是一類備案舉動。行政登記通常來說或者在一般情況下，僅具有公示公信效力和經(jīng)過登記之后對抗第三人的效力。但是由于歷史各個階段的需求不一樣。要求行政登記進(jìn)行登記時不可憑借自己主觀臆斷肆意濫用其自由裁量的權(quán)力下面對不同類型的行政登記在可能體現(xiàn)的各項(xiàng)效力進(jìn)行說明。[10]

（一）許可類行政登記的法律效力

因許可類登一記常常與行政相對人的各類法律資格取得有關(guān)，基于此種情況常與現(xiàn)實(shí)的民事事實(shí)和關(guān)系相互聯(lián)系，綜上，對于法律規(guī)定必須履行政登記義務(wù)的相對人若違反了法律的禁止性規(guī)定，沒有申請代表著行政許可類型的行政登記則它的行為就涉嫌違反法律，其法律后果主要體現(xiàn)為兩個方面：第一個是，行政相對人在獲得該行政登記之前所舉行的法律行為無效；第二是行政申請人在取得該行政登記之前所舉行的法律行為理應(yīng)受到行政處罰。

（二）確認(rèn)類政登記的法律效力

確認(rèn)類登記行為在本質(zhì)上可以總結(jié)為準(zhǔn)法律行為。首先，行政主體進(jìn)行相應(yīng)的行政登記時是對相對人的申請信息所得出的客觀判斷，判斷其是否符合法律規(guī)定，有此決定對其申請登記與否，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行形式審查，對行政相對人所具備各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行官方認(rèn)可。[11]

（三）備案類行政登記的法律效力

行政備案類注冊是必需的。行政機(jī)關(guān)是為了實(shí)現(xiàn)某類型的信息的管理和把握的行為，申請人身份和其他信息提交行為其實(shí)質(zhì)是為了提前實(shí)現(xiàn)其在主管機(jī)關(guān)或行政訴訟的權(quán)利援助，這是行政事實(shí)行為，備案類登記中行政行為分為行政登記的強(qiáng)制登記行為和行政登記的任意性行政行為。[12]對于任意性行政備案登記，行政相對人申請備案登記是其一項(xiàng)義務(wù)此項(xiàng)義務(wù)履行與否與其所實(shí)施的法律行為最終是否生效無關(guān)。

四、我國行政登記制度存在的缺陷

（一）行政登記含義混亂，法律依據(jù)欠缺

對于行政登記在國內(nèi)現(xiàn)狀看，對其所進(jìn)行的法律規(guī)定看起來很零散，對其種類性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)劃分不統(tǒng)一，所涉及的范圍、事項(xiàng)非常普及，行政管理部門所依據(jù)的實(shí)體法法律根據(jù)也多種類繁多，可能多部法律都對同樣的行政登記做出有差別的規(guī)定，由此產(chǎn)生此法與彼法之間存在一定競合，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在適用法律依據(jù)產(chǎn)生錯誤。[13]此外行政登記詞義的理解也存在問題。目前，在對各類登記措施和其程序的規(guī)定的，有以行政法規(guī)、部門規(guī)章的方式存在，也有的以后來出現(xiàn)的司法解釋等形式存在，甚至在法律法規(guī)的名稱中看不到“行政登記”的字樣。

（二）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分不合理

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場化開放化現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，在社會劇烈轉(zhuǎn)型漸漸形成了我國當(dāng)今社會的的行政登記制度。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公權(quán)力主導(dǎo)一切，來規(guī)劃國民政治經(jīng)濟(jì)命脈，長久過程中，我國行政登記體系的立法指導(dǎo)原則和思想，就是以行政部門作為主導(dǎo)機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)行政管理權(quán)涉及到社會生活的方方面面，將行政登記作為純粹的行政管理手段。遺憾的是，我國行政登記行為的實(shí)施現(xiàn)狀卻嚴(yán)重背離了此項(xiàng)制度的初衷。由于各個行政機(jī)關(guān)的行政職能劃分不明確，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的工作能力，和法律知識儲備水平層次不齊。導(dǎo)致了以下諸多問題。[14]第一，相同種類登記事項(xiàng)的登記機(jī)關(guān)重疊或者不明確。第二，關(guān)于同種類行政登記登的登記規(guī)定不盡相同甚至相互沖突。同種類的登記信息可以由不同的登記部門進(jìn)行登記，各不相同的的登記部門又有自己的的管理規(guī)定。第三，行政登記機(jī)關(guān)中的登記人員的工作能力，和法律知識儲備水平層次不齊。使其面對各種涉及面廣、事項(xiàng)繁雜、內(nèi)容多樣、專業(yè)性強(qiáng)的工作事務(wù)顯得心有余而力不足。我國目前登記人員的法律知識儲備不足和職業(yè)素養(yǎng)低下，都將給行政登記程序的合法有效運(yùn)行，登記內(nèi)容的合法性和準(zhǔn)確性帶來消極影響，導(dǎo)致由行政登記引發(fā)的各項(xiàng)法律糾紛的增多。行政登記行為審查方式的規(guī)定不明確。《中華人民共和國行政許可法》第三十四條第二款和第三款規(guī)定：“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！睂τ谀男┣闆r是屬于此處“對于行政相對人所申請的各項(xiàng)資料哪個需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查”的范疇，并沒有做出相關(guān)規(guī)定。這形成了了登記機(jī)關(guān)在登記審查行政相對人所提供的具體事項(xiàng)時，產(chǎn)生了這不可避免的自由裁量權(quán)濫用，這樣便使得行政相對人的權(quán)益受到損害。[15]

（三）行政登記行為的救濟(jì)制度不健全

在現(xiàn)實(shí)中，行政部門對于自己的職責(zé)之履行中顯現(xiàn)失誤的情形常常產(chǎn)生。在立法上盡管對行政機(jī)關(guān)授予了各項(xiàng)權(quán)力與職責(zé)，但是對于在工作中產(chǎn)生失誤，行政部門沒有履行好自己的職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)的追責(zé)模式為之尚少其后果就是履行的權(quán)力與負(fù)擔(dān)的責(zé)任不一致，在此種情況下行政登記機(jī)關(guān)既缺少其他部門的監(jiān)督，又缺少及時的糾錯機(jī)制，由此行政相對人便成為了弱勢群體。針對各類關(guān)于行政登記所產(chǎn)生的糾紛一下進(jìn)行分類，之后再根據(jù)不同的類型的登記提出具體的完善建議。[16]

五、行政登記制度之補(bǔ)充與完善

（一）明確行政登記的適用范圍

應(yīng)對行政登記統(tǒng)一立法，基于我國到目前為止沒有一部有關(guān)協(xié)調(diào)行政登記的實(shí)體法或程序法。立足于我國目前諸多規(guī)范性法律文件中關(guān)于行政登記的相關(guān)制度規(guī)定，在不同階段的不同需要，逐步對內(nèi)容和程序予以豐富和充實(shí)，最終完成對行政登記體系的統(tǒng)一立法。[17]當(dāng)然，對行政登記行為的統(tǒng)一立法，是一個長期的、困難的過程，需要理論界和實(shí)務(wù)界長期、共同的努力與配合。

（二）設(shè)置行政登記的程序

第一，在行政部門之間由一個行政部門承擔(dān)多個行政部門的行政登記登記職責(zé)，整合與優(yōu)化行政職能，集中有限的行政資源。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部理清各個部門職責(zé)關(guān)系，分配工作環(huán)節(jié)，減輕群眾負(fù)擔(dān)。在外部應(yīng)成立行政登記信息管理基礎(chǔ)平臺，進(jìn)行通信資源相互分享，達(dá)到各個行政機(jī)構(gòu)所掌握的審查批準(zhǔn)、交易和登記資料在相關(guān)機(jī)構(gòu)間按照法律依照規(guī)定相互流通。推動建立行政登記的各項(xiàng)事項(xiàng)依法公示公告體系。

第二，對從事登記行為的登記職員設(shè)定法定職業(yè)資格限制。要求登記人員具備豐富的法律知識儲備和職業(yè)道德素養(yǎng)，能夠熟練運(yùn)用各種先進(jìn)的工作設(shè)備，，為行政登記行為的實(shí)施提供人力，智力支持和保障，避免浪費(fèi)行政資源和錯誤登記的發(fā)生。

第三，針對將各類性質(zhì)的行政登記無法確定審查形式的完善辦法，行政登記行為的司法審查應(yīng)以行為的合法性為原則，即審查法律規(guī)定的該行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是否被充分履行。

（三）行政登記的救濟(jì)途徑

第一，針對許可類的行政登記，若產(chǎn)生行政申請人的利益損害應(yīng)由行政登記機(jī)構(gòu)對其損失負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任，對于行政確認(rèn)類型的行政登記則應(yīng)該分情況來定，若僅僅由行政登記機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，若由于行政登記機(jī)關(guān)的錯誤造成行政相對人的損失，則由行政登記機(jī)關(guān)負(fù)賠償責(zé)任，若在行政登記機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查之前，行政相對人的各項(xiàng)資料先有公正機(jī)構(gòu)進(jìn)行公正，而行政登記機(jī)關(guān)所造成的錯誤，由依據(jù)公正之后的材料所做出，則應(yīng)由公正機(jī)構(gòu)負(fù)賠償責(zé)任。[18]

第二，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)增強(qiáng)對其等級的復(fù)查成度對偽造、不準(zhǔn)確、遺漏的登記，經(jīng)過行政相對人或厲害關(guān)系人的申請應(yīng)主動更正、補(bǔ)充，消除錯誤的登記

第三，若由行政登記機(jī)構(gòu)錯誤登記所造成的損害還處于持續(xù)狀態(tài)，則應(yīng)責(zé)令行政相對人停止侵害，防止損害的繼續(xù)擴(kuò)大。能恢復(fù)到錯誤行政登記之前的狀態(tài)為止，相反若無法恢復(fù)到錯誤行政登記之前的狀態(tài)則可以通過賠償損失的方法來進(jìn)行彌補(bǔ)。

第四，此外，我們必須要注意的是，如果當(dāng)事人是因自己原因造成各方利益的損害，或造成不利影響，法律規(guī)范中一樣沒有進(jìn)行所對應(yīng)的規(guī)范。如第二十條規(guī)定“當(dāng)事人因遺贈、繼承等原因申請房屋轉(zhuǎn)移登記的，受遺贈證明、繼承證明等應(yīng)當(dāng)公證?！边@里就沒有假定當(dāng)事人不履行公證程序或不進(jìn)行登記的說明，并且沒有描述當(dāng)公證環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤情況下，登記主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各種不利后果。

綜上所述，行政登記在我國經(jīng)濟(jì)和社會生活中大量出現(xiàn)，發(fā)揮著很大的作用，但由于行政登記制度的理論研究，法律依據(jù)，不盡完善故本文就通過以上幾個角度對我國行政登記的各種法律問題進(jìn)行研究，并結(jié)合各種案例表達(dá)出本文作者的觀點(diǎn)。對于不同類型的行政登記的效力進(jìn)行說明與歸納。[19]對于在社會上廣泛存在，并起到廣泛作用的行政登記的制度的不足進(jìn)行說明，并對一些不足表明了筆者所認(rèn)為的完善建議和各種促進(jìn)措施，通過以上的各種法律角度對我國行政登記的各種法律問題進(jìn)行研究?；谛姓怯浶袨楹椭贫鹊闹匾院妥陨淼膹?fù)雜性，我們?nèi)孕杞o予行政登記行在實(shí)踐上和理論上更多的關(guān)注。[20]

【參考文獻(xiàn)】

[1] 茅銘晨.中國行政登記法律制度研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010.45-46.

[2] 應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社，1998.246-247.

[3] 哈特穆特.毛雷爾.政法學(xué)總論[M].北京：法律出版社，2000.207-209.

[4] 余軍.念“行政處分”與“民事法律行為”之關(guān)系—作為規(guī)定功能的法概[J].法律論壇，1995，（7）：91-93.

[5] 李昕，.趙紅宇.登記行為的類型化分析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）：112-114.

[6] 司坡森.試論我國行政登記制度及其立法完善[J].政法論壇，2003，（5）：159-161.

[7] 王遠(yuǎn)明，唐英.公司登記效力探討[J].中國法學(xué)，2003，（2）：89-92.

[8] 楊解君.整合視野下的行政許可[J].江海學(xué)刊，2001，（4）：78-81.

[9] 龔嚴(yán)峰.行政登記法律屬性研究——以上海市地方性法規(guī)和規(guī)章為研究對象[D].上海：華東政法學(xué)院，2004.

[10] 羅豪.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.55-57.

[11] 黃燦，杜少光.論法律解釋的客觀性—一個后果主義視角[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，（6）：74-77.

[12] 周勇佑.行政法原理[M].北京：中國方正出版社，2002.101-103.

[13] 何菲菲.行政登記審查方式立法研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2007.

[14] 周佑勇.論行政不作為的救濟(jì)和責(zé)任[J].法商研究，1997，（4）：35-37.

[15] 王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.154-155.

[16] 戴濤.行政登記侵權(quán)之訴研究[J].行政法學(xué)研究，2001，（4）：53-55.

[17] 張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1993.34-36.

[18] 皮宗泰，王彥.準(zhǔn)行政行為研究行政法學(xué)研究[J].行政法學(xué)研究，2004，（3）：30-32.

[19] 朱維究.一般行政法原理[M].北京：高等教育出版社，2005.88-90.

[20] 郭忠.一道德和法律：一種體用關(guān)系論[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（5）：31-33.