強化職工基本養(yǎng)老保險繳費標準集中管理的必要性及建議

【摘 要】在中國人口老齡化程度不斷加深的背景下，一些統(tǒng)籌地區(qū)擅自較大幅度地降低社會保險的繳費比例和繳費基數(shù)，這對全國職工基本養(yǎng)老保險基金長期的財務(wù)平衡將構(gòu)成很大隱患。必須對職工基本養(yǎng)老保險繳費標準加強管理，將職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)與繳費比例的決定權(quán)收歸國務(wù)院，具體由人社部與財政部會商決定。職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)與繳費比例，原則上應(yīng)全國統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】 繳費比例；繳費基數(shù)；統(tǒng)籌地區(qū)；養(yǎng)老保險

Absrtact： Under the background of the deepened population aging degree， some co-ordination areas arbitrarily reduce the contribution ratio and contribution base of social insurance to a large extent， which will pose a great hidden danger to the long-term financial balance of the basic old-age insurance fund for employees nationwide. It is necessary to strengthen the management of the basic old-age insurance payment standard for employees and revert the decision right of the payment base and payment ratio of the basic old-age insurance for employees to the State Council which shall be decided by the Ministry of Human Resources and Social Security and the Ministry of Finance through negotiation. The payment base and payment ratio of basic old-age insurance for employees shall be based on a unified national basis in principle.

Key words： Contribution ratio； Contribution base； Co-ordination area； Old-age insurance

一、按照規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險繳費標準基本統(tǒng)一

按照制度規(guī)定，中國絕大部分地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%。

1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》指出，“企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市因離退休人數(shù)較多、養(yǎng)老保險負擔過重，確需超過企業(yè)工資總額20%的，應(yīng)報勞動部、財政部審批。個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%。有條件的地區(qū)和工資增長較快的年份，個人繳費比例提高的速度應(yīng)適當加快。”

2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求，“城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金。從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶?！?/p>

2009年頒布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農(nóng)民工。該辦法沒有對單位繳費比例和個人繳費比例另行規(guī)定，以執(zhí)行之前的國務(wù)院文件為前提，但把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系之中了。

2015年頒布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成?！痹摗稕Q定》要求，個人賬戶儲存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

由此可見，中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、機關(guān)事業(yè)單位職工的基本養(yǎng)老保險，原則上，用人單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%；繳費比例的決定權(quán)在省、自治區(qū)、直轄市政府。

繳費標準不僅包括繳費比例，而且包括繳費基數(shù)。中國社會保險政策對繳費基數(shù)的規(guī)定如下：個人工資在本統(tǒng)籌地區(qū)上年度在崗職工平均工資的60%及以上且在300%及以下的，個人工資就是繳費工資，即繳費基數(shù)。個人工資超過當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數(shù)；低于當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計算個人繳費工資基數(shù)。

二、實際上，不同地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險繳費比例相差懸殊

如果省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)其地級市或縣級人民政府可以決定職工基本養(yǎng)老保險繳費標準，則會出現(xiàn)各地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險繳費標準五花八門的局面。

在保增長、穩(wěn)就業(yè)的形勢下，國家決定減稅降費，一些地區(qū)將職工基本養(yǎng)老保險用人單位繳費比例降到很低了，而且將繳費基數(shù)也降低了。

有些地區(qū)為了吸引統(tǒng)籌地區(qū)以外的企業(yè)參加本地的社會保險，把職工基本養(yǎng)老保險用人單位繳費降到12%，經(jīng)營業(yè)務(wù)的地點在統(tǒng)籌地區(qū)以外的企業(yè)則會通過勞務(wù)派遣的方式參加該地區(qū)的社會保險，相距過于懸殊。

三、各統(tǒng)籌地區(qū)大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險繳費標準的影響

各統(tǒng)籌地區(qū)擅自降低職工基本養(yǎng)老保險繳費標準，有利于該地區(qū)降低企業(yè)的用工成本，相對于沒有降低職工基本養(yǎng)老保險繳費標準的地區(qū)，確實有利于增強該地區(qū)企業(yè)的競爭力，但這將給全國職工基本養(yǎng)老保險的長期財務(wù)平衡帶來巨大隱患。

第一，雖然職工基本養(yǎng)老保險一度采取了地方統(tǒng)籌，但中國的人力資源是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置的。1997年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》指出，為有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次和加強宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡。這說明中國職工基本養(yǎng)老保險就是采取了地區(qū)統(tǒng)籌。中國已經(jīng)建立了全國統(tǒng)一的勞動力市場，在人才自由流動的大背景下，各統(tǒng)籌地區(qū)人口的年齡結(jié)構(gòu)必然各不相同，各統(tǒng)籌地區(qū)的職工基本養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比也必然各不相同。在人口老齡化程度不斷加深的形勢下，一些統(tǒng)籌地區(qū)擅自較大幅度地降低社會保險的繳費比例和繳費基數(shù)，這對全國職工基本養(yǎng)老保險基金財務(wù)平衡構(gòu)成了很大威脅。

第二，職工基本養(yǎng)老保險基金收支采取統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的方式，不是現(xiàn)收現(xiàn)付制。職工基本養(yǎng)老保險基金不能僅滿足于本統(tǒng)籌地區(qū)的當年收支能平衡，最好能保持足夠的結(jié)余資金以滿足個人賬戶做實的需要。如果某統(tǒng)籌地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險以有結(jié)余資金為由，大幅度降低繳費比例和繳費基數(shù)，則實際上背離了部分積累制，背離了統(tǒng)賬結(jié)合的制度。

第三，中國正在由地區(qū)統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌過渡，職工基本養(yǎng)老保險基金的部分資金已經(jīng)從2018年7月開始全國統(tǒng)籌。由于經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，有些地區(qū)人才外流問題嚴重，導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險歷年結(jié)存被耗盡，當年征繳收入也不抵基金總支出。為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負擔，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院決定建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，自2018年7月1日起實施。在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放。中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上解比例。除了上解的資金，留在統(tǒng)籌地區(qū)的資金仍然要作為全國統(tǒng)籌制度下的后備資金。因為以后還會提高上解比例，甚至會實現(xiàn)全部統(tǒng)籌賬戶資金的全國統(tǒng)籌。

第四，職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡預(yù)算建立在職工生命周期的基礎(chǔ)上，不是實行年度平衡預(yù)算。盡管有些地區(qū)也降低了職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險的繳費比例，這些地區(qū)政府確實可以根據(jù)這四大險種的基金歷年結(jié)余與當年結(jié)余情況分別調(diào)整繳費比例，但不能擅自降低職工基本養(yǎng)老保險的繳費比例和基數(shù)。因為職工基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、生育保險基金、工傷保險基金都是實行年度平衡預(yù)算的，而職工基本養(yǎng)老保險基金預(yù)算涉及的時間跨度為幾十年，社會保險制度以追求自身的收支平衡為原則。故測算維持職工基本養(yǎng)老保險的收支平衡的繳費標準，要基于退休年齡、工作年限、人均預(yù)期壽命、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口性別結(jié)構(gòu)等因素，是比較復(fù)雜的工作。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)引進人才較多，這些被引進的人才在流出地區(qū)成才，卻不能為流出地區(qū)貢獻養(yǎng)老保險資金。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如果只滿足于本地區(qū)的當前職工基本養(yǎng)老保險的收支平衡，擅自大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險的繳費比例，屬于對全國人民不負責、缺乏大局意識的行為。

第五，中國人口老齡化形勢嚴峻，近幾年全國職工基本養(yǎng)老保險基金當年的征繳收入與當年總支出的缺口較大。筆者在全面二孩政策基礎(chǔ)上做了人口發(fā)展趨勢預(yù)測，預(yù)測結(jié)果顯示，全國60歲及以上人口，2010年為1.77億人，2020年為2.54億人，2028年為3.36億人，2036年為4億人，2044年為4.07億人。2020-2036年， 60歲及以上的老人平均每年增加858萬。根據(jù)人社部公布的統(tǒng)計公報計算，2014年起全國職工基本養(yǎng)老保險基金當年的征繳收入比當年的總支出少，這種缺口，2014年為1321億元，2015年為2797億元，2016年為5086億元，2017年為4649億元。根據(jù)人口老齡化的趨勢判斷，全國職工基本養(yǎng)老保險基金當年的征繳收入與總支出的缺口還會增大。

四、加強職工基本養(yǎng)老保險繳費標準管理的策略

盡管經(jīng)濟形勢不樂觀，但中國職工基本養(yǎng)老保險的形勢更嚴峻。不能因為經(jīng)濟形勢不好，就要大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險的費率。如果允許各地區(qū)擅自降低職工基本養(yǎng)老保險費率，則會導(dǎo)致全國職工基本養(yǎng)老保險的當年征繳收入與總支出的缺口增大，對財政會造成更大的壓力。我們既要立足現(xiàn)在，又要著眼長遠，中國的人口老齡化高峰在2036-2050年，為了應(yīng)對人口老齡化高峰時期的問題，筆者建議對職工基本養(yǎng)老保險繳費標準加強管理。

第一，將職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)與繳費比例的決定權(quán)收歸國務(wù)院，具體由人社部與財政部會商決定，取消稅務(wù)部門的決定權(quán)，由社會保險費征繳部門負責執(zhí)行。盡管中央決定了稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費，但稅務(wù)部門只是社會保險政策的執(zhí)行部門，不是社會保險政策的制定部門，也不能成為社會保險政策的制定部門。因為社會保險不是稅務(wù)部門的專長，況且職工基本養(yǎng)老金的發(fā)放還要由社會保障部門負責。當職工基本養(yǎng)老保險基金當年征繳收入不抵當年支出時，同級財政一般會給予補助。財政部門承擔了社會保險的兜底責任。因此，只有承擔職工基本養(yǎng)老保險待遇支付責任的部門才應(yīng)該擁有對繳費標準（繳費基數(shù)與繳費比例）的決定權(quán)?？梢?，由人社部與財政部會商決定職工基本養(yǎng)老保險繳費標準是恰當?shù)摹?/p>

第二，職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)與繳費比例，原則上全國統(tǒng)一。如果確實需要根據(jù)經(jīng)濟形勢調(diào)整繳費比例和繳費基數(shù)，調(diào)整后的繳費標準也要全國統(tǒng)一。即使個別地區(qū)申請需要因地制宜，為了便于測算，其繳費基數(shù)的計算方法不能改變?nèi)珖鴺藴?，個人繳費比例也要與全國標準一致，用人單位繳費比例可以增加1%，或減少1%，調(diào)整的幅度不能超過一個百分點。全國范圍內(nèi)職工基本養(yǎng)老保險繳費標準基本統(tǒng)一，有利于防止不同地區(qū)企業(yè)之間的不公平競爭。

第三，如果經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢變化了，確實有調(diào)整繳費標準的需要，也需要由國務(wù)院發(fā)布調(diào)整繳費標準的通知。經(jīng)濟形勢下行的時候，可以降低有較多結(jié)余資金的社會保險（醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險）的費率，但一般不降低職工基本養(yǎng)老保險的費率。如果由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費，提高了征收效率，可以降低繳費標準。我國已經(jīng)擁有巨額的全國社會保障基金，如果劃轉(zhuǎn)了大量的國有資本充實社保資金，原則上可以降低職工基本養(yǎng)老保險的費率。但是，即使有必要調(diào)整繳費標準，也不能任由各地區(qū)擅自降低繳費標準，必須經(jīng)過中央有關(guān)部門測算，并核定全國統(tǒng)一的繳費標準。

第四，負責征繳職工基本養(yǎng)老保險費的部門，要加大稽核征收的力度。不僅要求企業(yè)按照繳費標準繳納職工基本養(yǎng)老保險費，還要按照規(guī)定繳納其他社會保險費，擴大社會保險的覆蓋面。

第五，國家要加強對各地區(qū)社會保險費征繳部門的檢查力度，并建立舉報制度，對于擅自降低職工基本養(yǎng)老保險費率的行為要通報批評，情節(jié)嚴重的要追究法律責任。無論在統(tǒng)籌地區(qū)之內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)，還是在統(tǒng)籌地區(qū)之外經(jīng)營的企業(yè)，都要按照國家規(guī)定的繳費基數(shù)和繳費比例繳費，社會保險費的征收機構(gòu)不得擅自降低職工基本養(yǎng)老保險費率以吸引在統(tǒng)籌地區(qū)之外經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)參保。否則，要對有關(guān)人員進行問責。

第六，對已經(jīng)降低職工基本養(yǎng)老保險繳費標準（繳費基數(shù)、繳費比例）的地區(qū)，國家要求其在規(guī)定的時限內(nèi)調(diào)高到全國標準。根據(jù)偏離全國標準的情況設(shè)置調(diào)整期限，調(diào)整期限為1-3年，原則上不超過3年。

（責任編輯：崔克亮）

* 盧馳文，上海政法學院社會保障教研室。