新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析

【摘要】隨著我國適度量化寬松貨幣政策的實施，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進發(fā)展，我國各級地方政府的投融資的平臺得到了快速的發(fā)展，各級政府的地方債務問題也是越來越突出，債務不斷累計的原因有很多，本文主要針對此類問題進行研究，提出針對性意見建議，著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金難題，促進投融資平臺健康有序發(fā)展。

【關鍵詞】新常態(tài) 地方政府投融資平臺 轉(zhuǎn)型發(fā)展 探析

一、前言

當前，政府投融資平臺轉(zhuǎn)型十分必要，一些顯性的問題不斷凸顯，比如違規(guī)擔保、透明度低、缺乏監(jiān)督等問題不斷出現(xiàn)，地方政府的投融資平臺的逐步轉(zhuǎn)型必須朝著市場化方向發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展的規(guī)范化，確?？沙掷m(xù)發(fā)展，必須著力實現(xiàn)投融資模式的創(chuàng)新。過去一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化與投融資體制不完備的問題比較凸顯，政府為了完善這一體系，成立了金融融資實體，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和金融危機的背景下，地方融資平臺快速發(fā)展，債務的規(guī)模不斷擴大，地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型改革勢在必行。

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大意義

各級政府的投融資平臺是我國發(fā)展的特定階段產(chǎn)物，在加快基礎設施建設等方面發(fā)揮了積極的作用，但此種模式的投融資也存在嚴重的缺陷。

一是模式有缺陷，不利于地方融資平臺發(fā)展。各級政府的投融資平臺由于存在體制性缺陷，造成風險不斷增加，投融資能力下降。主要原因：（1）各級政府的投融資平臺的法人治理體系不合理。作為政府產(chǎn)物，有著政府深入滲透的背景，必定是政府獨資，各級政府掌控著財務、人事、投融資的決策權，連最基本的監(jiān)事會、董事會和經(jīng)營層構架都沒有，由于其政府的基本屬性，不受監(jiān)督體系的監(jiān)督和管理，其自身也沒有約束和市場監(jiān)管，必然會出現(xiàn)盲目舉債、多頭舉債，甚至會出現(xiàn)違規(guī)挪用的現(xiàn)象。（2）債務的透明度很低，據(jù)報道截止2014年底，地方政府性債務總規(guī)模為24萬億，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億，相比2013年6月增長41.3%，或有債務8.6萬億，增長22.9%。這其中主要就是各類融資平臺的欠債，而且這些債務并未納入預算，業(yè)務的透明度非常低，出現(xiàn)了舉債主體不清、違規(guī)擔保、風險集中、成本高額等問題。

二是城鎮(zhèn)化建設要求對投資融資平臺提出更高要求。李克強總理提出加大國家城鎮(zhèn)化建設以來，我國城鎮(zhèn)化建設走上了快車道，每年均以1%的速度增長，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出到2020年，我國的城鎮(zhèn)化率要達到60%，城鎮(zhèn)化建設帶來的不僅僅是人口的增加，而且還要求政府加大對公共設施的投入，加快新建和改建的速度，目前僅僅靠政府的財政收是遠遠不可能完成的，必須仍然依賴各類融資平臺進行籌集資金，用其來解決資金緊張與公共服務設施建設急需資金的矛盾，但新的城鎮(zhèn)化建設不能再實行粗放式的發(fā)展，必須更加注重土地資源，必須更加注重區(qū)域發(fā)展的優(yōu)化，所以急需要各種投融資平臺的模式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，適應新型城鎮(zhèn)化建設。

三是深化改革要求投融資平臺創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。國家實施分稅制以來，中央財政的收入比例急劇增加，事權的放手和財權的收緊是主要特征，且預算法也不允許地方政府舉債，各級政府為了突破法律的阻礙，紛紛成立了投融資平臺，從銀行進行貸款，自己出面擔保，但依據(jù)擔保法，地方政府是沒有權力為金融平臺實施擔保的，這是違規(guī)行為。目前投融資平臺的隱患已經(jīng)極大削弱和影響了政府的償債借債能力，這也是目前投融資體制轉(zhuǎn)型改革的最大障礙。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）已經(jīng)明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。自去年以來，新的《預算法》也要求各級地方政府的投融資平臺必須實施改革轉(zhuǎn)型，并以此為切入點和突破口，科學定位經(jīng)營范圍和平臺職能，不斷規(guī)范各種金融行為，不斷引入民間資本，加強債務的管控，確保體制改革順利進行。

三、平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要路徑

推動地方政府投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，是落實預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件要求規(guī)范地方政府債務管理的重要舉措，也是2016年政府工作報告明確的一項重點任務。地方各級政府的投融資平臺要順應改革的發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

一是處理好平臺與政府的關系。進一步清晰投融資平臺和政府的關系，清晰責任區(qū)分，在妥善處理融資平臺公司政府存量債務的基礎上，要使平臺從由政府主導向市場為主體進行轉(zhuǎn)變，逐步將融資功能從平臺功能中進行剝離，各級地方政府不得通過這個渠道舉債，也不得提供擔保。在模式上，向國有控股企業(yè)進行轉(zhuǎn)型，設立國家控股和獨資的集團，以此來控制多個投融資平臺，適應新型城鎮(zhèn)化投資的要求。（1）設立基金公司，經(jīng)營經(jīng)營性項目，引入市場機制運作，吸引各類財團和風投等資金進入其中，設立風險共同承擔，收益共享的制度機制。（2）將城市的交通、城市、水利等國有資產(chǎn)進行有效整合，處理國有控股的水利投資公司、交通投資公司、城市投資公司、自來水投資公司等，吸引各種投資和國家資金的投入，承接民生項目和公益性項目的投資，建立共享收益的制度機制，政府可通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持。（3）設立土地儲備投資公司，土地市場進一步盤活，設立專門的房地產(chǎn)開發(fā)公司，發(fā)展二級土地市場，運營房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)與企業(yè)的共贏。還可以設立針對環(huán)境治理、保障房建設等的城鎮(zhèn)化建設項目，設立與之協(xié)調(diào)的控股和全資公司，通過著一系列動作，進一步整合國有資源，做大投融資平臺。

二是完善以董事會為核心的法人治理結構，推行高管任期制、契約化管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。并賦予其充分的決策自主權，規(guī)范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。建立健全與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場機制相適應、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。從管理模式上來看，要嚴格對照《公司法》的規(guī)定，把一些專業(yè)管理團隊引進進來，在公司內(nèi)部聘用管理型專業(yè)型人才，監(jiān)事會、董事會全部要按照章程履行職責，要認真履行企業(yè)管理制度，做到優(yōu)劣分明，要建立起明確的現(xiàn)代企業(yè)執(zhí)行、決策、考核機制，企業(yè)必須成為企業(yè)考核的執(zhí)行者，必須在市場運行中完成宏觀投資計劃，集團的利益必須以最大化為目標。

三是逐步實現(xiàn)從建設項目融資向資本資產(chǎn)配置模式轉(zhuǎn)變，將資本引入公共服務領域和基礎設施領域，具體項目的運作經(jīng)營必須由平臺參與，也可交給專業(yè)的公司進行運作。創(chuàng)新多渠道融資模式，拓寬渠道，根據(jù)項目特點、財務狀況積極自主選擇最適合的融資方案，實現(xiàn)規(guī)范化融資，更多從收益成本的角度去考慮融資問題，努力控制綜合融資成本，不再是為了融資而融資。如以相關收益作為還款來源的預期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營權質(zhì)押貸款、基金等創(chuàng)新類融資業(yè)務；債權投資計劃、股權投資計劃、資產(chǎn)支持投資計劃等融資工具；企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜?、中期票?jù)等通過債券市場籌措投資資金。

四是明確未來發(fā)展的定位，堅持走市場化道路，朝改革創(chuàng)新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體的方向努力。各級投融資公司要盡快從已融資的公益性項目中退出，積極拓展經(jīng)營范圍，實施多元發(fā)展，拓展經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)、地域和投資對象的范圍，可以拓展到市場主體之外的經(jīng)營，比如教育、文化、衛(wèi)生、高新技術等領域。通過股權轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會資本。運用政府和社會資本合作模式，重點支持本地城鎮(zhèn)基礎設施、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)的經(jīng)營性和準公益性項目建設與運營；探索與專業(yè)金融機構合作的融資模式；有條件的還可通過與社會資本合作，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等。

四、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的舉措

（一）穩(wěn)步推進改革分類實施轉(zhuǎn)型

新型城鎮(zhèn)化目前是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，所以地方投融資平臺必須還要繼續(xù)發(fā)揮不可替代的價值，改革要穩(wěn)步推進，就必須不斷釋放紅利，隨著國企改革、投融資改革、財稅改革、金融改革等領域改革不斷深入發(fā)展，基于這一背景，對于地方政府的投融資平臺轉(zhuǎn)型必須注意與各項體制改革同步，與之相適應，要針對規(guī)模大小不一、債務償還能力、經(jīng)營范圍分類進行轉(zhuǎn)型，對于不同財務狀況準確把握其特點，制定前瞻性、針對性強的發(fā)展規(guī)劃，利用多種金融財政手段，有步驟計劃進行推進。

（二）進一步整合平臺資源解決債務嚴重的問題

改變目前投融資平臺散、亂的情況，并通過投融資平臺提高運作效率，降低管理成本，做好防范風險工作。一要整合資源。整合穩(wěn)定的、能夠盈利的平臺，加強平臺的設計和規(guī)劃，有機會可以將各類平臺整合成大型國有企業(yè)，推動跨行業(yè)地區(qū)的資源整合。二是重構平臺。重構適應環(huán)境的公司，不斷創(chuàng)新經(jīng)營管理機制，提升運作效率，提高能力。三是引入民間資本央企，實行混合所有制的改革。創(chuàng)新社會資本與政府的公私合作機制，鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎設施建設投資。完成重構之后，更加關注化解債務壓力，給融資體系建設提供依據(jù)參考。

（三）防范債務風險完善應急措施

盡管政府債務在可控范圍內(nèi)，但增長較快、部分行業(yè)負擔較重，有著嚴重的土地收入依賴高，為避免系統(tǒng)性和區(qū)域性風險發(fā)生，要提前做出處理預案、債務審計，避免違約出現(xiàn)。首先，對確需政府償還的公益性項目債務，從投融資平臺中剝離交由政府妥善處置；其次，對確需政府履行擔?；蚓戎熑蔚墓嫘皂椖總鶆?，區(qū)分情況，分類處理；最后，對投融資平臺承擔的自身運營收益不足以還本付息的準公益性項目存量債務，當?shù)卣梢婪ㄗ⑷雰?yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財政補償力度。同時要建立債務風險預警機制，根據(jù)風險評估指標，定期對債務風險進行評估，及時采取措施。增強經(jīng)營能力，提升管理能力，成立專門的風險委員會，為公司建立起完善的決策、風險控制、投資分析的流程及框架。

（四）依托現(xiàn)有業(yè)務資源逐步走向多元化發(fā)展。

緊緊圍繞投融資與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營目標開展業(yè)務，服務城市建設發(fā)展，提升資產(chǎn)營運效益。整合現(xiàn)有資源，積極推進類金融、城市建設、市政公用、公共交通、文化旅游等業(yè)務板塊，探索構建國有企業(yè)分類運營模式。按市場規(guī)則開展跨區(qū)域多層級聯(lián)合重組，優(yōu)化資源配置。在市場競爭中不斷壯大，逐步發(fā)展成為綜合性、大型國有資產(chǎn)運營集團。

五、結論

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的不斷轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結構也持續(xù)進行調(diào)整，這些都對各級政府的投融資平臺提出了新的更高的要求，投融資平臺經(jīng)過這些年的發(fā)展必須進行改革和創(chuàng)新，加快人才培養(yǎng)，創(chuàng)新金融手段，加強管理制度機制的建設等等都是具體而有效的舉措，必將有效推進國家城鎮(zhèn)化建設的步伐，促進經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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作者簡介：楊明（1974-），男，漢族，廣西賓陽人，政工師，大學本科，主要從事企業(yè)管理方面工作。