行政審批模式變革：內(nèi)涵意蘊與研究邏輯

秦浩

摘? ? ? 要：行政審批模式變革為研究行政審批問題提供了新的視角。從理論上澄清行政審批模式及相關(guān)概念內(nèi)涵是研究開展的邏輯起點，包括行政審批與行政許可的交替使用、行政審批模式與行政審批制度的概念區(qū)分等。本文認為，行政審批模式是行政審批的屬性特征、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程狀態(tài)經(jīng)過概括而抽象出來的標準樣式。行政審批模式變革與行政審批制度改革本質(zhì)上是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系，從制度變遷的視角看存在強制性實現(xiàn)路徑與誘致性實現(xiàn)路徑兩種方式，行政審批模式變革的最優(yōu)路徑應(yīng)是二者的互動結(jié)合。

關(guān)? 鍵? 詞：行政審批;行政許可;行政審批模式變革;行政審批制度改革

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0046-08

作為公共管理領(lǐng)域經(jīng)久不衰的熱點問題之一，圍繞行政審批開展的多學科、多維度研究碩果累累，理論創(chuàng)新與實踐探索的良性互動極大地激發(fā)了行政審批制度改革的活力。在改革進入“深水區(qū)”特別是“放管服”改革向縱深發(fā)展的背景下，相關(guān)綜合配套改革要突破瓶頸，迫切需要新的理論導入與分析范式，由此行政審批模式變革這一命題應(yīng)運而生。

一、問題的提出

從20世紀中后期至今，公共管理改革推動下的政府治道變革方興未艾。放松管制、突出服務(wù)、引入市場機制和社會力量參與行政審批，以信息技術(shù)應(yīng)用推動行政審批流程再造和行政審批方式變革，成為西方國家行政改革的一個重要內(nèi)容?！?0多年前發(fā)端于美國的‘放松監(jiān)管運動，已經(jīng)濫觴為一場全球化的潮流，而且成為發(fā)展市場經(jīng)濟的共識”。[1]西方國家放松管制改革的成功實踐給我國以極大的觸動。反觀我國行政審批制度改革的實踐，就其目的和動機而言，旨在破除全能政府的傳統(tǒng)觀念與慣性思維，打破計劃經(jīng)濟體制下政府壟斷社會資源配置的利益格局，從而為保障市場經(jīng)濟的健康發(fā)展及整個社會的良性運轉(zhuǎn)創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。然而就其實效來看，由于行政審批制度改革在本質(zhì)上是一種對行政審批權(quán)力行使失范和自我約束失效的“事后補救”，改革范圍僅囿于制度的層面，且改革內(nèi)容主要側(cè)重于對行政審批項目的精簡，因此行政審批制度改革被認為“大多是應(yīng)急型、淺層型和減量型的”，[2]改革往往難以達到預期目標。考慮到中西方在歷史條件和現(xiàn)實國情方面的差異，如果說西方國家管制改革的目的是在市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的前提下彌補“市場失靈”的缺陷，那么我國則應(yīng)是通過改革建立一種主權(quán)在民與依法行政統(tǒng)一、行政效率與公平正義兼顧、政府干預與市場機制平衡的行政審批模式。對此，有限的“減量型”行政審批制度改革顯然力所不及，各級地方政府轉(zhuǎn)而向更高層次的“增質(zhì)型”行政審批模式變革尋求突破，即通過改革將政府組織形式、權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和審批服務(wù)方式由“獨立分散式”變?yōu)椤跋鄬惺健?，實現(xiàn)由分散審批模式到相對集中審批模式進而向集中審批模式過渡的變革。

二、行政審批模式變革相關(guān)概念辨析

行政審批和行政審批模式是行政審批模式變革的兩個基本子概念，通過對兩個概念內(nèi)涵的規(guī)范性界定以及分別對行政審批與行政許可、行政審批模式與行政審批制度之間的概念辨析，可以為研究行政審批模式變革及相關(guān)理論問題奠定基礎(chǔ)。

（一）行政審批與行政許可

行政審批在我國有著悠久的歷史，其雛形最早可以追溯到公元前?！兑葜軙ご缶燮肪驮涊d“春三月，山林不登斧，以成草木之長;夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”。[3]大禹時期頒布的這條禁令被認為是政府干預的最早記錄。在國外，從古羅馬城邦到中世紀的歐洲，西方各國均出現(xiàn)了類似我國古代的“禁榷”制度，“早在古希臘，柏拉圖就曾論述過政府管制的必要性，并對政府管制有過初步的制度設(shè)計”。[4]行政審批的思想盡管十分古老，但真正意義上的行政審批直至19世紀才開始形成，并在二戰(zhàn)前后盛行一時。作為一種“必要的惡”，行政審批是現(xiàn)代政府干預市場和管理社會的普遍形式，經(jīng)過自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟等不同時期的演變與發(fā)展，行政審批已滲透至經(jīng)濟和社會生活的方方面面，“只要存在著政府對市場的干預和對社會的管理，就會有行政審批制度。也就是說，政府謀求對經(jīng)濟干預和對社會管理規(guī)范化的愿望必然會在程序上固化為行政審批”。[5]

由于研究視野或?qū)W科角度的不同，目前國內(nèi)學界在行政審批內(nèi)涵的界定上存在著不小的差異?？偨Y(jié)比對這些差異后發(fā)現(xiàn)，已有的觀點大多立足于經(jīng)濟學、法學和行政學三個學科。如部分研究管制經(jīng)濟學的學者認為，“行政審批是政府行政機關(guān)依法處理公民和企業(yè)的申請，以確定申請者的市場主體資格、限定申請者權(quán)利、明確申請者義務(wù)的行為”，[6]并將行政審批劃分為“生產(chǎn)審批、營業(yè)審批、設(shè)立審批和行為審批”[7]四種類型。法學學者認為，“行政審批是指國家行政機關(guān)根據(jù)相對人（公民、法人和其他社會組織）的申請，依法以頒發(fā)特定證照等方式，準許相對人行使某種權(quán)利，獲得從事某種活動資格的具體行政行為”。[8]類似的還有“政府行政系統(tǒng)在特定當事人的請求下對法律禁止的狀態(tài)或法律不予許可的狀態(tài)賦予其是否在廣延領(lǐng)域內(nèi)取得權(quán)利或利益的行政行為”[9]，等等;而公共行政學學者則認為，“行政審批是指政府機關(guān)或授權(quán)單位，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)文件，對行政管理相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等，進行具有限制性管理的行為”。[10]簡單地說，行政審批也即“行政機關(guān)通過頒發(fā)證照的形式，依法賦予行政相對方某種行為的資格，是政策執(zhí)行行為之一”。[11]通過對行政審批的不同解釋可以看出，雖然學者們在表述上各異，但都從不同角度揭示了行政審批的核心特征。歸納來看主要形成了如下幾點共識：一是行政審批是行政主體實施的行為，“行政審批權(quán)力是國家的一種職能，是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)，具有較強的約束力”，[12]故而行政審批在本質(zhì)上是行政主體對行政審批權(quán)力的確定與行使。二是行政審批的客體（或稱“行政審批相對人”）主要是自然人、法人或其他組織，任何行政審批行為的發(fā)生都要以行政審批相對人依法提出行政審批申請為前提。三是行政審批的形式表現(xiàn)為經(jīng)依法審查，認可資質(zhì)資格，準予從事特定活動等。

行政許可是與行政審批經(jīng)常交替使用且容易混淆的一個概念。許可，本意指“準許、容許”，在英文中與之相對應(yīng)的詞為“License”。按照《中國大百科全書》中的定義：“許可是對不特定的人依法負有不作為義務(wù)的事項，行政機關(guān)對特定的人解除禁令，允許其作為時采取的行政行為”。[13]國內(nèi)學界對行政許可的探討，多從行政行為的角度去把握行政許可的內(nèi)涵。根據(jù)定性的不同，可以分為“解禁說”和“賦權(quán)說”兩種觀點。“解禁說”認為，“行政許可是建立在普遍禁止基礎(chǔ)上的解禁行為”，[14]“行政許可是國家行政機關(guān)對一般人的禁止措施和對于特定人和特定事的禁止措施依法予以解除的行政措施，簡稱解除禁止措施”[15]等;“賦權(quán)說”認為，“許可通常是通過授予證書的形式賦予個人、組織某種權(quán)利能力，或確認某種資格”，[16]“行政許可是行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒布許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行為”。[17]

行政審批與行政許可在概念上的相似性使得二者經(jīng)常交替使用，這給理論研究和實踐工作帶來了一定的困擾。實際上，關(guān)于二者概念異同的爭論至今仍無定論，學界主流觀點非常清晰地分為兩種：一種觀點認為二者沒有區(qū)別，屬于同一概念。如“行政許可，也就是通常所說的行政審批”，[18]“行政審批，又叫行政許可”[19]等等;另一種觀點雖都認為二者不能等同，但在彼此關(guān)系的認知上存在差異。一是認為行政審批包括行政許可，如“狹義的行政審批專指行政許可”，[20]“許可需要相對人的申請，是審批行為內(nèi)容的一種”。[21]二是認為行政許可包括行政審批，如“廣義的行政許可包括行政機關(guān)的各項審批、核準等行為”。[22]三是認為行政審批與行政許可相互獨立互不交叉，如“凡行政機關(guān)對外實施許可的行政行為一律使用許可一詞，凡行政機關(guān)內(nèi)部程序的許可行為可稱為批準或?qū)徟?，[23]“許可是立法上賦予權(quán)利的行為，而審批是根據(jù)法律規(guī)定的條件，由實際執(zhí)法部門來審核是否符合條件的行為”。[24]筆者認為，以上觀點之間的差異既是學理研究深化細化的體現(xiàn)，也是立法用語不規(guī)范、研究角度不同等原因?qū)е碌慕Y(jié)果，因此才會出現(xiàn)“行政法的理論上學者們習慣于使用行政許可，而在立法和行政管理上人們廣泛使用行政審批”[25]的分立狀態(tài)。

（二）行政審批模式與行政審批制度

馬克斯·韋伯認為，“模式是一種思維建構(gòu)的抽象概念，它是由互有聯(lián)系的要素所組成”。[26]社會科學諸多領(lǐng)域都涉及模式問題的研究，關(guān)于模式的認知基本形成了以下三點共識：一是模式是研究者通過對具體問題的經(jīng)驗分析和對邏輯關(guān)系的歸納推理而得出的結(jié)果，因此模式也被認為是“在特定條件下，對為實現(xiàn)某一特定目標而采取的一系列具有規(guī)律性的方式方法的概括和總結(jié)”。[27]二是模式旨在描述事物的本質(zhì)屬性和核心特征，模式一詞既可簡化我們對事物的認識，又說明了此事物與彼事物之間的差異。三是模式是一個整體性概念，可為某一類特定問題提供系統(tǒng)化解決方案，因此“模式具有模范、示范的意義”。[28]按照模式的定義邏輯，可以將行政審批模式界定為，其是行政審批的屬性特征、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程狀態(tài)經(jīng)過簡化概括而抽象出來的標準樣式。行政審批模式建構(gòu)在行政審批的事實基礎(chǔ)之上，是通過對行政審批的制度機制、行為方式及其相互關(guān)系進行價值判斷與邏輯歸納得出的結(jié)果。行政審批模式能夠回答行政審批“做什么”和“怎么做”這兩個問題，將這兩個問題綜合起來看，便是行政審批的內(nèi)容規(guī)定和行動邏輯。

在明晰行政審批模式內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步對其功能特質(zhì)進行考察。首先，行政審批模式具有確立共同的集體價值目標的功能。模式的確定標志著基本價值框架的確立，其作用能夠有效約束行動者的選擇范圍并明確行為目標。行政審批模式規(guī)定了從事行政審批活動的合法性和合理性，不僅要求決策者在進行決策時要以行政審批模式的價值導向為依據(jù)，而且行政審批的過程和行為等也都要在行政審批模式框架內(nèi)進行。其次，行政審批模式具有對社會價值進行權(quán)威分配的功能。行政審批模式是由強制性公共權(quán)力來實施和保障的，它的價值分配功能主要體現(xiàn)在對相關(guān)利益的分配性規(guī)定上，在這種分配性規(guī)定支配下形成的利益格局又會對其他利益分配產(chǎn)生影響。再次，行政審批模式具有對社會利益和力量整合的功能。通過制定調(diào)節(jié)沖突的程序和安排參與的渠道，行政審批模式能夠?qū)⑾嗷シ制缟踔潦菦_突的利益各方有力地整合在統(tǒng)一的體制與秩序之中，從而將原本孤立、割裂的集團利益或局部利益轉(zhuǎn)化為相互兼容的公共利益;相反，如果行政審批模式的功能缺位，社會就不可能對公共利益達成較高程度的認識，如果利益主體不能在模式矩陣中達成滿意的博弈結(jié)局，多元社會力量就無法形成統(tǒng)一的合力，社會價值生產(chǎn)因此也會難以為繼。

行政審批制度與行政審批模式雖然只有一詞之差，但二者在本質(zhì)上存在顯著區(qū)別。彼得·豪爾等人將制度看作是“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”。[29]國內(nèi)學者通常將制度解釋為行動主體共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。在多數(shù)情況下，制度也是某一領(lǐng)域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度等?；谝陨蠈χ贫鹊睦斫?，行政審批制度應(yīng)當是行政主體在行使行政審批權(quán)力時所遵守的規(guī)范和制度，更為規(guī)范的表述是：“行政審批制度是指國家行政機關(guān)實行行政管理活動的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據(jù)一定的法律、法規(guī)和有關(guān)政策，共同遵守相應(yīng)的辦事規(guī)程和行為準則”，[30]它是包括“行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實施機關(guān)、實施程序、監(jiān)督和審批責任等內(nèi)容的一個有機整體”。[31]

行政審批模式在本質(zhì)上是一種邏輯層面的抽象概括，而行政審批制度則是一套實踐層面的規(guī)則體系，二者的區(qū)別在很大程度上取決于模式與制度的不同。但同時也應(yīng)看到，這兩個概念不是完全對立的，它們之間也存在著共性特征和緊密聯(lián)系。一方面，行政審批是行政審批模式和行政審批制度共同的存在基礎(chǔ)。由于“模式也要扎根于制度之后才具有決定性的作用”，[32]因此行政審批模式離不開行政審批制度。行政審批模式是由行政審批制度派生出來的并以行政審批制度的存在為前提，按照結(jié)構(gòu)主義的分析邏輯，行政審批模式應(yīng)屬于行政審批制度的內(nèi)生變量，行政審批模式的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也必然受到行政審批制度中各要素的影響。另一方面，無論是行政審批模式還是行政審批制度都是相對穩(wěn)定且動態(tài)發(fā)展的，二者在本質(zhì)上均存在著所謂的“適應(yīng)性預期”。模式或制度的形成必然帶來不確定性的減少和信任度的增加，而不確定性和信任度的此消彼長既會為舊的模式或制度的穩(wěn)固創(chuàng)造動力，也會不斷地對新的模式或制度的缺陷制造壓力，從而促使模式或制度持續(xù)完善。

三、行政審批模式變革的分析范式

（一）行政審批模式變革與行政審批制度改革的對立統(tǒng)一

行政審批制度改革是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑，“其主要致力于通過簡政放權(quán)來提升市場和社會活力”。[33]我國現(xiàn)行的行政審批制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，“這一制度的強化是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期”。[34]應(yīng)該說，它在特定的歷史時期確實對經(jīng)濟社會的發(fā)展起過積極的作用。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，要實現(xiàn)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的預期目標，行政審批制度改革勢在必行。2001年國務(wù)院《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》的出臺，標志著我國全面啟動了行政審批制度改革。

行政審批模式變革與行政審批制度改革是一種對立統(tǒng)一關(guān)系。首先，從性質(zhì)和程度上來看，改革與變革存在著本質(zhì)差異。行政審批制度改革針對的對象是“制度”而非“模式”，其重心在于“改革”而非“廢止”。行政審批制度改革在本質(zhì)上是一種“減量型改革”，主要側(cè)重于行政審批項目的精簡，并配以相應(yīng)的制度規(guī)則予以跟進。“行政審批制度改革主要還是放在方法手段目標層次和組織改革目標層次上，只注重在審批方法手段和審批項目上做文章”，[35]改革“見諸于形”的特征更為明顯。而行政審批模式變革則屬于“增質(zhì)型改革”，使改革跳出了在“方法手段目標層次”和“組織改革目標層次”這兩者之間的循環(huán)往復，強調(diào)通過改革實現(xiàn)政府的角色定位、行為理念和行為方式的根本性轉(zhuǎn)變。另外，行政審批制度改革與行政審批模式變革的途徑有所不同。行政審批制度改革主要在地方政府內(nèi)部進行，從轉(zhuǎn)變政府職能入手，正如有學者所言：“行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個問題”，[36]而后再轉(zhuǎn)入行政管理體制改革。行政審批模式變革則主要以行政服務(wù)中心為載體，重點在于審批方式的改進、審批程序的優(yōu)化以及審批效率的提高，推動行政審批模式持續(xù)變革。其次，行政審批制度改革與行政審批模式變革并不完全排斥，二者也是一種交叉融合的伴生關(guān)系。行政審批制度改革和行政審批模式變革都帶有實驗性質(zhì)，改革或變革的階段、步驟、內(nèi)容和方法等事先都要經(jīng)過反復論證和詳細規(guī)劃后方可實施，以盡量縮小因新舊制度或模式轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生的空隙。而改革或變革能否達到預期目標，也必須經(jīng)過實踐的檢驗，因此它們都是一個層級遞進而非一蹴而就的過程。另外，行政審批制度改革和行政審批模式變革都體現(xiàn)出明顯的本土化特色。在改革或變革的過程中，雖然都或多或少借鑒了西方發(fā)達國家的成功做法，但都是立足于中國國情，并形成了具有中國特色的“中國模式”。

（二）行政審批模式變革的實現(xiàn)路徑

新制度經(jīng)濟學按照制度變遷路徑的不同將其劃分為“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種基本類型。借鑒這一理論，也可以從這兩個方面對我國行政審批模式變革的路徑加以審視。

強制性制度變遷是一種在上級政府的許可、授權(quán)或主導下，自上而下地推動改革目標實現(xiàn)的路徑。“行政權(quán)力本身就意味著強制，而且行政權(quán)力與強制的確常常緊密地勾聯(lián)在一起”。[37]選擇強制性路徑的變革，上級政府是“制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者，是制度創(chuàng)新的第一行動集團，地方政府只是新制度的具體組織者和實施者，其地位不具有主動性”。[38]也就是說，強制性實現(xiàn)路徑不是相關(guān)利益集團重復博弈的結(jié)果，而是上級政府依靠壟斷性強制權(quán)威驅(qū)動下級政府貫徹其改革理念與方針政策，從而將自己的改革意志轉(zhuǎn)化為具體的改革行動。在強制性實現(xiàn)路徑方面，吉林省的做法在國內(nèi)具有典型性和代表性。自2001年啟動行政審批制度改革以來，吉林省遵循積極穩(wěn)妥的原則，先試驗后推廣、先局部突破后整體推進，特別是在改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——行政審批權(quán)相對集中改革方面，走的是一條“省政府政務(wù)大廳先行示范——省政府全面推行——市州縣自主創(chuàng)新——全省統(tǒng)一規(guī)范”的發(fā)展路徑。這種自上而下發(fā)起、由點到面擴散的變革路徑體現(xiàn)了較高的改革效率，也為國內(nèi)部分地區(qū)的探索提供了方法遵循。

強制性實現(xiàn)路徑最顯著的特點在于“強制性”，這在根本上取決于政府的強制力。強制力可以創(chuàng)造“規(guī)模經(jīng)濟”，但缺點也是顯而易見的。首先，在“經(jīng)濟人”預設(shè)前提下，政府的改革行為不可能是完全超然的，當改革“觸及政府職能部門自身的利益時，作為強制性制度變遷的第一行動集團的政府部門就有可能成為制度變遷的阻力而不是推動力”。[39]其次，強制性制度變遷雖然可以大大降低上級政府推動改革的組織成本、實施成本和摩擦成本，但其逐級向下推行的改革政策往往是全局性、宏觀性和整齊劃一的，并沒有單獨考慮下級的改革意愿或具體實際，從而違背了一致同意的原則，因此改革必然要付出一定的“強制性成本”，這種成本約束往往會使一些潛在的改革構(gòu)想難以轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飳嵺`。再次，對于下級政府來說，受制于上級政府在轄區(qū)內(nèi)的地位與權(quán)威，只能被動遵從上級政府的改革意愿并服從接受上級政府為其設(shè)計好的改革計劃，其自主創(chuàng)新的積極性和實踐的主動性等都可能受到壓抑，改革容易陷入所謂的“天花板困境”。

誘致性制度變遷是指“面對潛在收益的微觀主體作為初級行動集團自發(fā)倡導、組織和實行制度創(chuàng)新，并引發(fā)次級行動集團跟隨，在兩個行動集團的共同推動下最終形成符合歷史發(fā)展趨勢的制度變遷”。[40]相對于由上級政府供給主導的、自上而下的強制性實現(xiàn)路徑而言，誘致性實現(xiàn)路徑是一種下級政府自主的、自下而上的改革創(chuàng)新路徑。作為在探索中不斷前進的新生事物，行政服務(wù)中心在很大程度上是地方政府自發(fā)性行政改革的產(chǎn)物。1999年初，浙江省金華市為打破政府事權(quán)分割的傳統(tǒng)行政管理體制，在全國率先設(shè)立了市政府集中辦事大廳，這一舉措極大地方便了群眾辦事，有效提高了行政效率。金華的成功做法很快在浙江全省普及，浙江省上虞市在借鑒金華經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建成了首家真正意義上的行政審批辦證中心。對于浙江省的改革實踐，中央政府給予了其充分自由的發(fā)展空間，國內(nèi)其他地區(qū)也紛紛仿效。以2004年《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》的實施為標志，我國行政服務(wù)中心經(jīng)歷了兩次發(fā)展高潮，在短時間內(nèi)由浙江省迅速推廣進而普及到全國大部分省、市、縣和國務(wù)院各個部門及單位，行政服務(wù)中心建設(shè)在全國范圍內(nèi)鋪展開來。

誘致性實現(xiàn)路徑是在遵循相關(guān)利益主體一致同意原則的前提下，由局部到整體緩慢推進的過程。誘致性實現(xiàn)路徑增量改革和邊際調(diào)整的特性能夠不斷分攤改革成本，降低改革風險，同時充分調(diào)動微觀主體創(chuàng)新的積極性與主動性，迅速擴散改革創(chuàng)新的成果。然而，誘致性實現(xiàn)路徑也不是完美的，它的缺陷在于：首先，存在外部性和“搭便車”的問題。某項制度安排或改革措施的出臺需要經(jīng)過復雜漫長的利益博弈和談判，以便得到大多數(shù)同意的一致性意見，這就不可避免地帶來高額的交易成本，導致在一段時期或一定范圍內(nèi)出現(xiàn)制度短缺或制度不均衡的情況。其次，改革成效的顯現(xiàn)時間較長。改革中涌現(xiàn)的成功做法和積累的典型經(jīng)驗需要跨越很長的傳導鏈條才能被上級領(lǐng)導部門或領(lǐng)導者所掌握、認可、回應(yīng)直至推廣，由此帶來的風險是，“改革創(chuàng)新能否立足并開花結(jié)果，在相當程度上依賴領(lǐng)導者的體察，取決于官員的個人覺悟和施政理念”。[41]再次，改革過程中如果出現(xiàn)失誤或造成損失，下級政府還面臨著被上級追究責任的政治風險。

綜合以上分析，無論是強制性實現(xiàn)路徑還是誘致性實現(xiàn)路徑，都是一級政府根據(jù)本地實際和改革需要而選取的改革路徑，并據(jù)此采取不同的改革策略。包括行政審批模式變革在內(nèi)的所有政府改革，一旦選擇了某一路徑，就會沿著既定方向向前推進并在今后的發(fā)展中不斷自我強化，即形成所謂的“路徑依賴”。因此，為最大程度規(guī)避改革中可能存在的潛在風險，最為理想的改革路徑應(yīng)是自上而下的強制性實現(xiàn)路徑與誘致性實現(xiàn)路徑的互動結(jié)合，只有做到上下聯(lián)動、步伐統(tǒng)一，才能形成雙重拉動的改革局面，由當前相對集中行政審批模式向集中審批模式的改革愿景才能有望真正實現(xiàn)。

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（責任編輯：劉? 丹）

Reform of Administrative Approval Model：

Connotation and Research Logic

Qin Hao

Abstract：The reform of administrative examination and approval mode provides a new perspective for the study of administrative examination and approval.It is the logical starting point for the research to clarify the administrative approval model and its related concepts in theory，including the alternate use of administrative approval and administrative license，the conceptual distinction between administrative approval model and administrative approval system，etc.This paper holds that the administrative approval model is the standard style abstracted from the attribute characteristics，system structure and process state of the administrative approval.The reform of administrative examination and approval mode and the reform of administrative examination and approval system are essentially a unity of opposites.From the perspective of institutional change，there are two ways of compulsory realization and induced realization.The best way of the reform of administrative examination and approval mode should be the interactive combination of the two.

Key words：administrative examination and approval;administrative license;reform of administrative examination and approval mode;reform of administrative examination and approval system