我國公共項目公私合作制（PPP）模式研究述評

摘 要：本文對我國近年來公共項目公私合作制（PPP）模式研究成果進行了梳理歸納，從PPP模式的定義、PPP模式的優(yōu)勢、私營部門參與PPP模式的影響因素、PPP項目投資決策及模式選擇、PPP合同締結(jié)與再談判、PPP項目資本結(jié)構(gòu)、PPP參與者關(guān)系與行為策略、PPP項目利益分配及收益保證、PPP模式風險識別及分配、PPP項目績效評價、PPP模式監(jiān)督管理、PPP模式在特定領(lǐng)域的運用這十二個方面總結(jié)了我國對公共項目公私合作制模式的研究進展，并在此基礎(chǔ)上展望了我國公共項目公私合作制模式的研究方向。

關(guān)鍵詞：公共項目；公私合作制；研究

一、近年來我國公共項目PPP模式研究綜述

（一）PPP模式的定義

曹遠征（2002）認為，PPP模式是政府部門和私營部門通過簽署合作合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)，共享項目風險和社會責任，分配投資收益，基本形式主要有運營維護、租賃購買、BOOB/BT0和特許經(jīng)營等。賈康、孫潔（2009）指出：PPP模式是一種新的管理模式，通過允許私營資本參與公共服務(wù)供給，實現(xiàn)供給效率的提升和有限資源的充分利用；PPP模式不僅僅只是一種融資模式，融資只是PPP模式眾多目的之一。葉曉甦、徐春梅（2013）提出了適合我國PPP的定義，明晰了PPP中的“伙伴關(guān)系”和促進PPP推廣運用的政策與機制創(chuàng)新途徑。付大學、林芳竹（2015）對公私合作伙伴關(guān)系PPP中“私”的范圍進行了界定，認為“私”包括私人部門在內(nèi)的非公任何組織，即私人企業(yè)和第三部門。

（二）PPP模式的優(yōu)勢（作用）

孫潔（2005）認為，PPP模式在緩解公共財政壓力，滿足公共需求，提高市場效率上都存在優(yōu)勢。李紅娟（2014）對財政支持PPP模式的動因及支持路徑進行了深入探討，認為推廣應(yīng)用PPP模式有利于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改進政府公共服務(wù)、建立現(xiàn)代財政制度。

（三）私營部門參與PPP模式的影響因素

袁競峰（2009）對私營企業(yè)經(jīng)理人進行了問卷調(diào)查，然后對問卷調(diào)查的結(jié)果進行了多元因子分析，從而確定影響私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式項目意愿強度的關(guān)鍵因素?？掠澜?、王守清、陳炳泉（2009）認為，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中政府激勵措施主要包括財政補貼、政府對PPP項目融資的協(xié)助、政府擔保、稅收減免等；從各種政府激勵措施的效果對比來看，稅收減免政策對私營部門的激勵作用最大，財政補貼對私營部門的激勵作用最小。歐陽峰、曾靖（2015）表示在PPP模式中應(yīng)加強投資者保護，其指出：投資者保護對PPP模式的私有化程度和項目融資額均具有顯著的正相關(guān)關(guān)系；PPP模式的私有化程度與項目融資額具有顯著的負相關(guān)關(guān)系。

（四）PPP項目投資決策及模式選擇

1、PPP項目投資決策

宋小寧、陳斌、吳明琴（2014）認為，在基礎(chǔ)設(shè)施供給模式選擇中，當兩個階段的創(chuàng)新投入對營運成本的影響存在互補關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)的政府采購模式更優(yōu)；當兩個階段的創(chuàng)新投入對營運成本的影響存在替代關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式更優(yōu)。劉勇、肖翥、許葉林（2015）認為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目宜采用PSC-PPP對比法作為立項決策的標準評價方法。

2、PPP項目模式選擇

閏江奇（2015）認為，中國式PPP的發(fā)展將主要從GSP逐步演化為PSP，而非直接地復制西方式的PPP。詹卉（2014）指出：服務(wù)流、損耗流、現(xiàn)金流和資金流等要素能否轉(zhuǎn)換及轉(zhuǎn)換程度是決定基礎(chǔ)設(shè)施投融資采取何種PPP模式的關(guān)鍵。

（五）PPP合同締結(jié)與再談判

1、公私信任與PPP合同締結(jié)

杜亞靈、閆鵬（2013）指出了信任對PPP項目締約風險的控制作用，并提出了依據(jù)PPP項目締約過程中信任的動態(tài)演化規(guī)律來制定締約風險控制策略的思路。杜亞靈、尹航、尹貽林、杜澤超（2015）運用扎根理論分析了PPP項目談判中信任的9項影響因素，分為交易雙方固有特征、交易雙方交互行為與交易雙方心理契約3大類別。杜亞靈、閆鵬（2014）對PPP項目中初始信任的形成機理進行了實證分析，其將PPP項目中的信任劃分為資格預審中形成的靜態(tài)的初始信任和合同談判與再談判過程中動態(tài)演化的持續(xù)性信任，并構(gòu)建了PPP項目中初始信任形成機理的模型。

2、PPP合同再談判

馬桑（2016）運用討價還價博弈模型分析了PPP項目再談判問題，認為公私責任合理劃分、加強對私人部門的運營成本與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等方法可以推動PPP再談判的良性發(fā)展。

（六）PPP項目資本結(jié)構(gòu)

葉曉甦、易朋成、吳書霞（2011）認為PPP項目控制權(quán)是建立在資源基礎(chǔ)上的企業(yè)控制權(quán)，它們構(gòu)成影響公私合作效率的基礎(chǔ)；由于控制權(quán)結(jié)構(gòu)不同，因此，它既是公私合作的選擇形式，也是合作主體的權(quán)利與義務(wù)的條件。孫慧、盧言紅（2014）運用博弈論分析了影響剩余控制權(quán)分配的因素，指出合作雙方對項目的評價高低程度、投資中各方的不可替代程度以及雙方對項目預期合作收益的滿意程度是影響剩余控制權(quán)配置的重要因素。

（七）PPP參與者關(guān)系與行為策略

張惠（2015）運用博弈論方法分析政府、銀行、私營機構(gòu)等投資主體的風險狀態(tài)及博弈行為，認為商業(yè)銀行既要充分“粘合”好政府、私營機構(gòu)、銀行三方力量，又要注重在各投資主體的風險博弈中有效地防范和化解自身的信貨風險。徐盈（2013）認為在PPP項目中，企業(yè)應(yīng)當爭取優(yōu)勢型、依賴型、休眠型和酌處型的干系人成為主動的利益相關(guān)者，參與組織決策，而對危險型和強要型干系人，則應(yīng)盡量減少項目中的利益沖突。任志濤、李夏冰（2014）認為PPP在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運行中，政府和私營部門的主體行為特征有差異性和共生性，進而分析了如何促進共生行為，以使得公私雙方的效率達到最優(yōu)。

（八）PPP項目利益分配及收益保證

1、利益分配理論模型

何天翔、張云寧、施陸燕等（2015）基于利益相關(guān)者滿意度理論，構(gòu)建了滿意度修正的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目Shapely值利益分配模型。

2、特許定價決策與價格調(diào)整

（1）特許定價決策

段世霞、朱瓊、侯陽（2013）認為，政府、經(jīng)濟條件、項目自身特征等7個因素與PPP項目特許價格都存在正相關(guān)關(guān)系，且政府及項目所處宏觀環(huán)境與其相關(guān)性最為顯著。段世霞、謝芳（2014）構(gòu)建了城市軌道交通PPP項目價格影響因素系統(tǒng)動力學模型，研究結(jié)果顯示：政府補貼和客流量對PPP項目價格具有抑制作用，年運營成本和同類競爭項目對價格具有促進作用。孫春玲、徐疊元（2015）從利益均衡視角出發(fā)，深入分析了PPP項目定價對私人企業(yè)利潤、消費者剩余以及社會效益的影響，最終構(gòu)建起了PPP項目公平定價模型。

（2）價格調(diào)整

高穎、張水波、馮卓（2015）以最終用戶付費的交通類PPP項目為分析對象，分析了需求量下降情況下，政府如何采用需求量補償機制以實現(xiàn)私人部門收益和消費者剩余的帕累托改進。包敏、簡迎輝（2015）構(gòu)建了基于PSO-BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的地鐵PPP項目調(diào)價模型。鄧小鵬、熊偉、袁競峰等（2009）以政府、私營企業(yè)、公眾三方滿意度均衡為目標，運用系統(tǒng)動力學理論，建立了PPP項目的動態(tài)調(diào)價與補貼模型。

3、特許經(jīng)營期決策與特許經(jīng)營期調(diào)整

王治、譚歡、王靖（2015）運用期權(quán)博弈方法構(gòu)建PPP項目特許權(quán)期決策模型，認為政府應(yīng)根據(jù)項目的風險收益情況實施彈性特許權(quán)期制。高穎、張水波、馮卓（2014）對在需求量下降時政府是否應(yīng)當對私人部門進行運營期補償以及如何補償進行了研究。

4、政府補償

胡振、王秀婧、劉華（2013）研究了服務(wù)購買型PPP項目財政補償有效區(qū)間的基礎(chǔ)模型。吳孝靈、周晶、彭以忱等（2013）借鑒Stackelberg博弈思想，認為政府應(yīng)對PPP項目投資者給予特許收益，根據(jù)項目實際收益與特許收益的缺口提供建設(shè)成本補償和運營風險補償。

（九）PPP模式風險識別、評估、分配

1、風險識別

亓霞、柯永建、王守清（2009）基于案例法歸納了中國PPP項目的主要風險，認為主要風險因素有：法律變更、項目審批拖延、政府決策失誤、政治反對、政府不守信用、不可杭力、融資障礙、市場收益不足、項目唯一性、配套設(shè)備服務(wù)提供、市場需求變化、收費變更、腐敗等。趙曄（2015）認為PPP過程中的風險因素有：國際及國內(nèi)政局的穩(wěn)定性、中央政府對非公資產(chǎn)政策的變動、匯率政策的變動、國家法律政策、突發(fā)事件暫停項目、地方政府的意愿、地方政府的能力、地方政府及政策的連續(xù)性、民眾對項目的態(tài)度、是否有尋租行為。

2、風險評估

何壽奎，傅鴻源（2006）采用綜合評價方法確定政府和私營部門在PPP模式中項目風險和收益分配方式。何亞伯、徐冰、常秀峰（2016）通過改進的熵權(quán)法確定PPP項目中各風險因素的權(quán)重，并運用灰色關(guān)聯(lián)模型評價了城市軌道交通PPP項目的風險。王建波、趙佳、牛發(fā)陽（2016）采用Choquet模糊積分方法對城市軌道交通PPP項目融資風險進行評價。

3、風險分配

林表文（2013）提出，PPP項目風險分擔應(yīng)遵循的4個原則：對稱性原則、最優(yōu)性原則、上限性原則、動態(tài)性原則。周和平（2014）認為，PPP項目風險在各參與者之間的分攤是否公平，在很大程度上決定著PPP項目是否能夠運作成功，當項目出現(xiàn)預料之外的風險時政府和特許經(jīng)營人需要對原先的風險分擔方案及時調(diào)整。李妍（2015）運用不完全信息條件下討價還價博弈理論，分別構(gòu)建了政府部門先出價的PPP項目風險分擔模型和私人部門先出價的PPP項目風險分擔模型，用以合理確定政府方和資本方的風險份額。

（十）PPP項目績效評價

蘭蘭、高成修（2013）使用AHP方法構(gòu)建了PPP項目績效評估體系。王玉梅、嚴丹良（2014）構(gòu)建了基于平衡計分卡的PPP項目績效評價體系。

（十一）PPP模式監(jiān)督管理

付金存、龔軍姣（2016）認為城市公用事業(yè)采用PPP模式時政府應(yīng)進行有效規(guī)制，市場準入規(guī)制政策、價格規(guī)制政策和質(zhì)量規(guī)制政策可作為該規(guī)制政策體系的主要內(nèi)容。魯心逸（2015）從覆蓋范圍、監(jiān)控要點、介入方式、工作流程、績效評估和重大風險控制等方面解讀了印度的PPP項目跟蹤審計，指出我國應(yīng)盡快落實政府的PPP跟蹤審計職責。張萬寬（2008）認為，外部審計和市民評估在PPP模式的監(jiān)督管理中也是是必不可少的。陳婉玲（2015）以PPP模式監(jiān)管為視角，認為政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中扮演著政策制定、項目實施與模式監(jiān)管等多種角色，必須合理劃清政府職能邊界，引入獨立的專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)。溫來成、劉洪芳、彭羽（2015）認為應(yīng)加強PPP財政風險監(jiān)管，提出了建立各級政府專設(shè)PPP管理機構(gòu)和人員，建立PPP項目財政風險監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度。

（十二）PPP模式在特定領(lǐng)域的運用

夏超塵（2014）認為，在養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域成功應(yīng)用PPP模式，必須要將養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)商、投資商和運營商的角色予以分離；并提出了三種運營模式：委托合營模式、純出租模式、委托經(jīng)營模式。鄒登亮（2014）對地熱能產(chǎn)業(yè)化開發(fā)領(lǐng)域中PPP模式合作框架構(gòu)建進行了探討。郭峰、蔡藝卿、王飛球（2013）探討了PPP模式在公共文化建設(shè)項目中的應(yīng)用。蓋國鳳、丁莉（2013）闡述了PPP模式在保障性住房建設(shè)中的應(yīng)用。賈康、王澤彩（2013）對PPP模式融資機制在應(yīng)對氣候變化中的應(yīng)用進行了研究。于殿江、陳昕、蔡蒙琦（2013）闡述了PPP模式在新型農(nóng)村合作醫(yī)療供給中的應(yīng)用。劉婧湜、王守清、馮珂等（2015）對PPP模式在棚戶區(qū)改造項目中的應(yīng)用進行了分析。張威妮（2015）對我國高鐵項目PPP融資模式進行了一定探索，提出了我國在高鐵建設(shè)領(lǐng)域?qū)PP模式融資優(yōu)化的實施機制。喬雅琳（2011）采用模糊評價方法對我國高鐵項目PPP融資風險進行了評價。李蔚（2010）對我國鐵路建設(shè)項目PPP模式下的風險分擔機制進行了探索。千鈞軍（2011）針對高速鐵路PPP模式收益分配問題進行了較為深入的研究。孫祁祥、鎖凌燕、鄭偉（2015）認為，未來國際和國內(nèi)改革的取向應(yīng)該是“有效政府+有效市場”的組合，公私合作PPP應(yīng)是中國社保制度改革的目標模式。

二、小結(jié)及未來研究方向

總的來看，國內(nèi)學者關(guān)于PPP模式的研究十分豐富，主要集中于PPP模式的內(nèi)涵、功能、參與者及其關(guān)系、項目治理機制、利益分配機制、風險的識別評價、項目投資決策等多個方面。由于PPP模式進入國內(nèi)學者的研究視野并得到國內(nèi)學者廣泛關(guān)注的時間并不長，國內(nèi)學者對PPP模式的研究大多是從吸引私營部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、緩解政府財政壓力的視角展開研究，實際上，推行PPP模式的目的遠不僅如此，PPP模式的意義不僅表現(xiàn)在可以使有限的政府投資通過一定的運作機制撬動更多的社會資本，而且表現(xiàn)在有利于政府部門借助私營部門的先進的管理理念、先進的技術(shù)手段和現(xiàn)代科學的公司治理機制提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的供給水平和供給效率。從研究內(nèi)容來，許多國內(nèi)學者對PPP模式的研究，都屬于對國外不同行業(yè)或領(lǐng)域PPP模式項目實踐經(jīng)驗的介紹及總結(jié)，缺乏對我國特殊國情的考量和適用性分析，而且現(xiàn)有研究大多較為零散，系統(tǒng)性的研究并不多見；從研究方法來看，國內(nèi)學者對PPP模式的研究大多使用了案例研究方法，使用經(jīng)濟計量學方法進行實證分析的研究較為少見。未來的PPP項目研究應(yīng)主要關(guān)注以下幾個方面：第一，PPP模式在中國特殊國情下的適用性分析。第二，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國PPP項目合同管理理論與實踐合同體系形式的研究。第三，PPP模式合作的機制建設(shè)方面，股權(quán)分配機制、收益分配機制、風險分配機制的科學設(shè)計。

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作者簡介：

陳都（1982-）男，武漢商學院經(jīng)濟與金融學院教師，經(jīng)濟學博士，主要從事公共投資與公共服務(wù)研究。

（武漢商學院博士科研基金項目“市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財政風險識別、測度及防控研究”，項目編號2018KB010）