韓美為啥在防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題上吵個(gè)不休?

慕小明

駐韓美國空軍基地中的F-16戰(zhàn)斗機(jī)

2018年12月11日至14日，韓美兩國在首爾舉行了第10份韓美《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》的第10輪談判，因?qū)f(xié)定“總體規(guī)?！贝嬖诜制?，雙方未能達(dá)成最終協(xié)議。

實(shí)際上從2018年3月至12月，韓方首席代表張?jiān)兔婪绞紫砀敝韲鴦?wù)卿蒂莫西·貝茨先后進(jìn)行了10輪漫長而又艱苦的談判。雙方談判的破裂，不僅使駐韓美軍在2019年面臨“停擺”，也很可能最終導(dǎo)致美國撤出部分駐韓美軍，這對韓美軍事同盟的未來以及東北亞的力量格局都將產(chǎn)生一定影響。

《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》與分歧

朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，韓美兩國于1953年10月簽訂《韓美共同防御條約》，韓國允許美國在韓國領(lǐng)土及其周邊水域部署陸、海、空軍。1966年，韓美簽署《駐韓美軍地位協(xié)定》，其中第5條規(guī)定韓國向美方免費(fèi)提供設(shè)施和用地，此外的所有費(fèi)用由美軍承擔(dān)。此后，美軍一直按協(xié)定內(nèi)容自行承擔(dān)駐韓所需費(fèi)用。

上世紀(jì)70年代美國的全球霸權(quán)相對衰落，時(shí)任美國總統(tǒng)尼克松提出，讓北約和日本等盟國分擔(dān)美國在歐亞地區(qū)的防務(wù)成本。1988年，美國以自身財(cái)政赤字為由，正式向韓日等盟國提出防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)要求。美國以日本已率先同美國簽訂駐日美軍費(fèi)用分擔(dān)協(xié)議為例，不斷向韓國施壓。韓國迫不得已，于1989年和1990年分別向美方臨時(shí)支付了4500萬美元和7000萬美元，但未能全部滿足美方要求。1991年，韓國政府考慮到“駐韓美軍的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值”，最終與美國簽訂了關(guān)于駐韓美軍駐扎費(fèi)用的《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》。根據(jù)協(xié)定，韓國為部署在韓國的美軍每年支付一部分的軍費(fèi)。

《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》（Special Measures Agreement，簡稱SMA），是韓美兩國依據(jù)《韓美共同防御條約》和《駐韓美軍地位協(xié)定》簽署的關(guān)于駐韓美軍軍費(fèi)分擔(dān)方式的雙邊協(xié)議。韓國承擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)主要包括：駐韓美軍雇用的韓國人員工資、裝備修理維護(hù)和彈藥儲(chǔ)藏管理費(fèi)用、美軍基地內(nèi)的營房建設(shè)費(fèi)用等款項(xiàng)。該協(xié)定一般先確定生效期內(nèi)第一年的基本額度，再根據(jù)上一年度的GDP增長率、物價(jià)上漲指數(shù)和上上年度的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)來確定其后幾年的額度。

隨著新興國家的崛起以及美國影響力的相對下降，美國持續(xù)拋出“免費(fèi)搭車論”，要求盟友大幅增加防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)額。

從1991年至今，韓美兩國先后簽訂了9份《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》。2014年1月簽訂的第9次《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》截至2018年12月31日到期。從1996年開始，韓方的分擔(dān)比例每三年大約增加10%，分擔(dān)額從1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元。協(xié)定的有效期也由最初為二至三年，延長到李明博和樸槿惠執(zhí)政時(shí)期的五年。

出于各自國家利益的考量，韓美兩國在防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)方面一直存在分歧。在美韓防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題談判過程中，美方不斷要求韓方增加防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)額。韓方則堅(jiān)持，韓國對駐韓美軍提供的直接和間接經(jīng)費(fèi)不少，應(yīng)當(dāng)盡可能控制韓方負(fù)擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)增長。因此，韓美的防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判也時(shí)常被迫拖延。那么，美韓在駐韓美軍防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)方面到底存在著哪些分歧？

駐韓美國陸軍裝甲部隊(duì)進(jìn)行年度演練中的N2A3步兵戰(zhàn)車

一是分擔(dān)費(fèi)數(shù)額。特朗普執(zhí)政后，漸漸表現(xiàn)出以“交易方式”看待美韓同盟的傾向，認(rèn)為韓國作為盟友長期以來“搭便車”，要求盟友為美國的安全保障承諾“買單”。文在寅政府則認(rèn)為韓方承擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)應(yīng)該適度，尤其要考慮到韓國每年從美國進(jìn)口數(shù)十億美元的武器，以及駐韓美軍的土地使用費(fèi)并未算入防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)中的情況。在此次韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判過程中，特朗普更是要求將韓國的防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)份額大幅提升到1.8萬億韓元，幾乎是2.85萬駐韓美軍全部的軍費(fèi)開支。由于美國削減軍費(fèi)已成定局，加之美國一定程度的“戰(zhàn)略收縮”傾向，韓美雙方承擔(dān)防衛(wèi)費(fèi)數(shù)額問題，仍將是今后韓美之間的主要分歧所在。

B-2隱身戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)行空中加油

二是協(xié)定有效期。在去年12月的第10輪談判中，美國方面提議將協(xié)定有效期由五年縮減為一年。韓國方面則認(rèn)為協(xié)定一直是五年一簽，改為一年一簽不合常規(guī)。有分析認(rèn)為，美國將于今年和日本、北約成員國就防衛(wèi)費(fèi)進(jìn)行協(xié)商，向韓國方面提出此項(xiàng)建議，也是為了下一步與所有盟友統(tǒng)一防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。

三是防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)項(xiàng)目。在此次談判中，美方堅(jiān)持要求新增“作戰(zhàn)支援”項(xiàng)目，即將戰(zhàn)略武器在朝鮮半島的活動(dòng)費(fèi)用作為“作戰(zhàn)支持”費(fèi)計(jì)入韓國承擔(dān)的份額。美方所定義的戰(zhàn)略武器包括核動(dòng)力航母、核潛艇、B-1B戰(zhàn)略轟炸機(jī)、B-2隱身戰(zhàn)略轟炸機(jī)、F-35隱身戰(zhàn)斗機(jī)等。這些武器的運(yùn)營成本高昂，韓方若承擔(dān)美軍戰(zhàn)略武器費(fèi)用，將意味著韓國目前分擔(dān)的駐韓美軍防衛(wèi)費(fèi)翻番。韓國認(rèn)為，防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)的宗旨是向駐韓美軍提供穩(wěn)定的駐屯環(huán)境，戰(zhàn)略武器問題不屬于防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判議題，難以接受美方要求。因此，韓方堅(jiān)持按以往協(xié)定只承擔(dān)美軍基地部分人員工資、基地建設(shè)和后勤補(bǔ)給三個(gè)項(xiàng)目。

此外，在美方要求的承擔(dān)美軍在韓國以外地點(diǎn)行動(dòng)的部分經(jīng)費(fèi)，以及韓方要求的“轉(zhuǎn)換成以提供實(shí)物為主的分擔(dān)方式”等議題上，雙方也存在嚴(yán)重分歧，影響了協(xié)議的最終達(dá)成。

影響韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)的內(nèi)外因素

美國要求韓國增加防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)額的基本動(dòng)機(jī)是減少盟友“搭便車”，以降低霸權(quán)護(hù)持的戰(zhàn)略成本。長期以來，美國一直要求韓國在防衛(wèi)費(fèi)的支出上向日本看齊。從總額上看，日本在日美軍事同盟當(dāng)中分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)是韓國在韓美同盟當(dāng)中分擔(dān)量的3倍，但日韓兩國GDP總量相差巨大。加之目前駐韓美軍有2.85萬人，以陸軍為主;而駐日美軍為3.6萬人，以?？哲姙橹鳎С鲆匝b備為主。而且，韓國一直是美國最大的武器進(jìn)口國，過去三年的進(jìn)口額高達(dá)14萬億韓元（約合132億美元），約為2017年防衛(wèi)分擔(dān)額的15倍。因此，韓國的相對經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)實(shí)際大于日本。

特朗普上臺以來，明確要求韓國在美韓軍事同盟當(dāng)中承擔(dān)更多美軍駐扎經(jīng)費(fèi)，立場十分強(qiáng)硬。所以對韓國來說，分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)上漲是必然的，只是漲多漲少的問題。這導(dǎo)致韓國國內(nèi)抗議聲不斷，質(zhì)疑為何用韓國人的血汗錢供養(yǎng)外國駐軍，要求公開費(fèi)用去向，這主要體現(xiàn)在以下方面。

一是韓美《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》的合法性。部分韓國輿論認(rèn)為，讓韓國承擔(dān)部分美軍駐扎費(fèi)用，其本身就違反《駐韓美軍地位協(xié)定》第5條的規(guī)定，且隨著美國海外駐軍“戰(zhàn)略靈活性”的調(diào)整，駐韓美軍的任務(wù)也不再僅限于對朝防御，已成為可隨時(shí)介入世界任何地區(qū)爭端的快速機(jī)動(dòng)部隊(duì)，因此韓國沒有義務(wù)向美軍無償提供設(shè)施和用地。美國海外駐軍遍及全球，英國、德國等經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家并未與美國簽訂防衛(wèi)分擔(dān)的協(xié)定。

韓國引進(jìn)的美制F-15K戰(zhàn)斗機(jī)

二是分擔(dān)額度到底有多少。部分韓國輿論指出，韓國政府每年負(fù)擔(dān)的美軍防衛(wèi)費(fèi)，除賬面上的直接支援費(fèi)用外，還有大量間接費(fèi)用，如駐韓美軍中附編有3600余名韓國軍人，為美軍提供翻譯、后勤、行政等方面的協(xié)助，他們雖然劃歸美第八軍指揮，但仍接受韓國憲兵隊(duì)的管理，支出也由韓軍負(fù)責(zé)。此外還有向美軍提供的占地費(fèi)用、訓(xùn)練場使用支援費(fèi)、公共費(fèi)用減免以及所免除的道路港灣使用費(fèi)等，如再加上美軍基地搬遷費(fèi)用，韓方實(shí)際負(fù)擔(dān)額度超過一半，可能高達(dá)百分之七八十。

三是防衛(wèi)費(fèi)使用去向。韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)屬于“總額型”，即雙方每次只談妥韓國每年應(yīng)負(fù)擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)總額，對費(fèi)用的具體使用去向并不規(guī)定監(jiān)管條款。據(jù)韓媒報(bào)道，美軍可能存在不按協(xié)定額度執(zhí)行和儲(chǔ)蓄獲利行為，光是2002—2008年建設(shè)費(fèi)用一項(xiàng)存到銀行里的錢就達(dá)1.119萬億韓元。美方一邊抱怨錢不夠花，不斷向韓方抬高價(jià)碼，一邊卻把大筆大筆的錢存到銀行里賺利息。有關(guān)事態(tài)于2007年被韓媒首度披露，韓美兩國政府先是矢口否認(rèn)，7年之后于2014年終于承認(rèn)，但時(shí)至今日雙方仍含糊其辭不愿做出具體解釋。

四是美方不合理要求層出不窮。2017年7月，駐韓美軍陸軍司令部撤離首爾，南遷至京畿道平澤基地。搬遷過程從規(guī)劃到落實(shí)歷時(shí)14年，其間搬遷費(fèi)一漲再漲，美方挪用大量防衛(wèi)分擔(dān)費(fèi)用于新基地建設(shè)，而這原本應(yīng)由美軍承擔(dān)。2016年，駐韓美軍司令布魯克斯在美國國會(huì)參議院聽證會(huì)上說，美軍基地南遷共花費(fèi)108億美元，韓國承擔(dān)了其中的92%。此言一出引發(fā)韓國輿論一片嘩然。此外，美國借口應(yīng)對朝鮮“核導(dǎo)威脅”，常臨時(shí)調(diào)派航母、F-22、B-2、B-52、戰(zhàn)略核潛艇等高端武器到朝鮮半島，從而成為增加防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)的理由。美軍在韓部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)后，特朗普政府就一直要求韓方為此支付10億美元。而在韓民眾看來，“薩德”最關(guān)鍵的作用是保護(hù)美國本土和日本的安全，韓國沒有理由為此“埋單”。

從1991年簽訂第一次分擔(dān)協(xié)定至今，韓國向美方繳納的防衛(wèi)費(fèi)之所以一路上漲，美國的壓力是一方面，韓方的應(yīng)對心態(tài)也是關(guān)鍵原因。由于分擔(dān)額相對于韓國的GDP總量來說占比很?。壳爸徽?.06%），韓方出這個(gè)錢并不困難，加之在與美國的交鋒中，韓國毫無疑問處于劣勢，并不希望因具體的數(shù)額分歧給韓美同盟帶來整體影響。所以，面對美國的施壓和國內(nèi)民眾的反對，韓國文在寅政府必定使出渾身解數(shù)，既不能完全駁了美國的面子，還要爭取一個(gè)國會(huì)和民眾都能接受的數(shù)額。

空運(yùn)至韓國的“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)

韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題的影響

由于第9份《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》已于2018年12月31日到期，如果今年2月韓美仍無法達(dá)成一致，駐韓美軍的韓國員工將在4月中旬面臨著“無薪休假”的窘境。這將是韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判破裂所要承擔(dān)的直接后果。目前，大約有8700名韓國員工向駐韓美軍提供行政、技術(shù)和其它方面的服務(wù)，所以他們的訴求將會(huì)對韓國政府造成很大的壓力。韓國外交部已經(jīng)表示，韓方將“努力把對員工的負(fù)面影響降到最低”。

在第10輪談判破裂后不久，美國總統(tǒng)特朗普連續(xù)兩天在推特發(fā)文，就防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題繼續(xù)對韓國施壓。除了特朗普，共和黨掌控的美國參議院軍事委員會(huì)也發(fā)出了相同的聲音，要求韓國分?jǐn)偢嗟姆佬l(wèi)費(fèi)。這意味著，隨著此前支持韓防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)份額不要大幅度上升的國防部長馬蒂斯提前卸任，美國將會(huì)在該問題上對韓國施加更大的壓力。

鑒于韓美在歷次防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題上從來都是吵鬧不休，此次談判亦非例外。對于美國而言，如何以最少的成本維護(hù)美國的領(lǐng)導(dǎo)地位，將是特朗普政府的主要戰(zhàn)略考慮，也會(huì)以此來應(yīng)對美韓同盟的調(diào)整。對于韓國而言，在防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問題上只有有限的自主權(quán)，不太可能從根本上改變增加防衛(wèi)分擔(dān)費(fèi)用的趨勢。此外，韓國還面臨著向美國爭取汽車增稅的豁免權(quán)，在包括韓朝鐵路公路連接項(xiàng)目開工儀式在內(nèi)的韓朝經(jīng)濟(jì)合作方面，甚至在對朝鮮的人道主義支援的制裁免除上，韓國也都有求于美國，因而韓國做出讓步將是大概率事件。

可以預(yù)見，特朗普政府會(huì)繼續(xù)向韓方施壓，力求實(shí)現(xiàn)韓方承擔(dān)額度的上漲。韓方則可能借強(qiáng)調(diào)韓國對同盟的整體性貢獻(xiàn)來尋求折中方案，重申駐韓美軍的存在對于美國的核心利益也是至關(guān)重要的，不應(yīng)僅以美國利益為中心考量。韓方有可能在額度上做出讓步，同時(shí)為向國內(nèi)公眾有所交代，在防衛(wèi)費(fèi)執(zhí)行制度方面提出改進(jìn)意見，盡力要求美方在制度上做到合理、透明，比如借鑒日本的“需求滿足型”分擔(dān)方式，在總額確定的前提下，細(xì)化各項(xiàng)目的需求，明確使用去向，避免挪用、儲(chǔ)蓄等現(xiàn)象的發(fā)生。

但是，此次韓美爭議的持續(xù)發(fā)酵，不僅讓韓國各界對韓美《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》的前景感到擔(dān)憂，對韓美同盟的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。1月8日，韓國國防部長鄭景斗與美國代理國防部長沙納漢通電話，認(rèn)為“在任何情況下，韓美同盟關(guān)系和聯(lián)合防衛(wèi)態(tài)勢都絕不會(huì)動(dòng)搖”。韓美兩國防長的表態(tài)，既是沙納漢履新的“規(guī)定動(dòng)作”，也可視為韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判破裂后的“補(bǔ)救措施”，為韓美同盟未來打上一支“強(qiáng)心針”。

事實(shí)上，2018年以來朝鮮半島局勢發(fā)生積極變化，由高度緊張向逐漸緩和的方向發(fā)展。這在某種程度上降低了韓國對美國的不對稱依賴，對美韓同盟也產(chǎn)生了一定的沖擊。雖然美國表示駐韓美軍的規(guī)模和性質(zhì)保持不變，韓國也聲稱駐韓美軍與簽署朝鮮半島和平協(xié)定“毫無關(guān)聯(lián)”，朝鮮也并未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件，但隨著形勢發(fā)展，駐韓美軍的地位和規(guī)模等具體問題恐怕最終要擺到談判桌上，并成為各方協(xié)商的難點(diǎn)。

最終，韓美雙方會(huì)尋求妥協(xié)達(dá)成協(xié)議，結(jié)果很有可能導(dǎo)致美國削減韓國駐軍。這一方面符合第二次“特金會(huì)”的期待和朝鮮半島的形勢變化，一定程度上也符合特朗普政府當(dāng)下的局部退出戰(zhàn)略。但是，駐韓美軍在美國東北亞戰(zhàn)略中至關(guān)重要，美國減少駐韓美軍的數(shù)量也是有一定限度的。2018年10月生效的《2019財(cái)年美國國防授權(quán)法案》規(guī)定，目前2.85萬名駐韓美軍未經(jīng)美國國會(huì)同意，不得縮減至2.2萬名以下。

美韓兩國炮兵進(jìn)行聯(lián)合演練

但不得不承認(rèn)，韓美同盟基于《韓美共同防御條約》《駐韓美軍地位協(xié)定》《戰(zhàn)時(shí)支援協(xié)定》等法律基礎(chǔ)，還包括了韓美安全協(xié)商會(huì)議、韓美軍事委員會(huì)會(huì)議、韓美聯(lián)合司令部等多層次協(xié)調(diào)機(jī)制與機(jī)構(gòu)，是戰(zhàn)后美國的雙邊軍事聯(lián)盟中法律體制最健全、作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)最完備的同盟。韓美同盟歷時(shí)60余載，兩國之間高度的利益契合和價(jià)值認(rèn)同，決定了韓美之間有足夠的韌性和共識以解決分歧。

[編輯/山水]