控制性項目在森林城市建設(shè)中的關(guān)鍵作用
——以茂名市為例

劉揚晶, 楚春暉，熊嘉武，歐 智，崔 毅，梁曾飛，熊 澍

(1.國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院， 長沙 410014; 2.茂名市林業(yè)局，廣東 茂名 525000)

森林城市建設(shè)的控制性項目關(guān)聯(lián)著城市生態(tài)建設(shè)成效和市民生態(tài)福祉的體驗感，是衡量森林城市建設(shè)目標(biāo)達(dá)成的最主要表征，而建設(shè)總體布局直接關(guān)系著城市發(fā)展格局和森林城市建設(shè)高度，兩者的重要性不言而喻?？傮w布局的實現(xiàn)需依靠實施控制性項目進(jìn)行支撐，同步實現(xiàn)創(chuàng)建國家森林城市創(chuàng)建指標(biāo)的精準(zhǔn)達(dá)標(biāo)?？梢哉f，這三者之間形成環(huán)環(huán)相扣、相輔相成的關(guān)系。本文以茂名市國家森林城市建設(shè)為例，圍繞建設(shè)控制性項目、總體布局、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)三者之間進(jìn)行研究，以便論證規(guī)劃建設(shè)實施的合理性，為其它城市開展森林城市建設(shè)工作提供借鑒經(jīng)驗。

茂名市位于廣東省西南部，是省域副中心城市、粵西組團(tuán)式中心城市、南中國美麗濱海城市和中國北部灣城市群規(guī)劃重要節(jié)點城市，資源稟賦優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯。近年來，茂名市牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，提出“打造城市生態(tài)圈、恢復(fù)沿海防護(hù)林帶、構(gòu)建東北部生態(tài)屏障區(qū)、發(fā)展中西部特色商品林區(qū)”的“一圈、一帶、兩區(qū)”組團(tuán)式生態(tài)發(fā)展構(gòu)想，把新一輪綠化大行動作為改善民生福祉的重要抓手，高位推動重點林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，帶動城鄉(xiāng)造林綠化，形成了營造林多元化的發(fā)展格局[1]。2016年茂名市正式?jīng)Q定啟動創(chuàng)建國家森林城市，創(chuàng)建伊始，對照國家森林城市的40項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，茂名市已達(dá)標(biāo)指標(biāo)23項，未達(dá)標(biāo)指標(biāo)2項，待建指標(biāo)15項[2]。

1 控制性項目與總體布局

茂名市國家森林城市建設(shè)以“綠水青山就是金山銀山、生命共同體、以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、師法自然”作為規(guī)劃理念，提出構(gòu)建“一核兩網(wǎng)五廊，三區(qū)四屏多點”的總體布局，并圍繞森林城市生態(tài)、森林城市產(chǎn)業(yè)、森林城市生態(tài)文化和森林城市支撐等四大體系，規(guī)劃工程建設(shè)項目13項46個[3]，針對既定的建設(shè)布局相應(yīng)的設(shè)置了控制性項目，作為對總體布局的有效呼應(yīng)。

“一核”是將茂名市中心城區(qū)作為茂名國家森林城市建設(shè)的核心。通過開展控制性項目——城市綠地系統(tǒng)建設(shè)，以實現(xiàn)中心城區(qū)作為森林城市建設(shè)核心的目的，具體建設(shè)內(nèi)容包括：城市增綠、公園綠地建設(shè)、生態(tài)停車場等項目。

“兩網(wǎng)”指水系林網(wǎng)和道路林網(wǎng)，是將建設(shè)生態(tài)林網(wǎng)工程作為控制性項目，共同構(gòu)筑茂名森林城市森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

“五廊”是指市域內(nèi)的五條生態(tài)廊道，通過開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公園建設(shè)、濕地生態(tài)系統(tǒng)重點保護(hù)、森林鄉(xiāng)村建設(shè)、綠道建設(shè)、經(jīng)濟(jì)林基地等控制性建設(shè)項目，健全完善茂名市現(xiàn)有的生態(tài)綠廊。

“三區(qū)”主要是考慮到茂名市中心城區(qū)以外區(qū)域的資源特點和地形地貌，進(jìn)行合理的分區(qū)定位，立足生態(tài)優(yōu)先、合理利用的原則，踐行“綠水青山就是金山銀山”的規(guī)劃理念，實施城市森林提質(zhì)、沿?；闪謳迯?fù)、紅樹林生態(tài)恢復(fù)、速生豐產(chǎn)林及工業(yè)原料林基地、珍貴優(yōu)質(zhì)木材資源培育基地、經(jīng)濟(jì)林基地、林木種苗花卉基地、林下經(jīng)濟(jì)基地等控制性建設(shè)項目。

“四屏”是在依托茂名特色生態(tài)資源的基礎(chǔ)上，通過開展環(huán)城森林生態(tài)屏障建設(shè)、生態(tài)公益林建設(shè)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、沿海基干林帶修復(fù)、紅樹林生態(tài)恢復(fù)、碳匯林建設(shè)等控制性建設(shè)項目，構(gòu)筑起茂名市的環(huán)城生態(tài)屏障、山地森林生態(tài)屏障、經(jīng)果林生態(tài)屏障、海洋生態(tài)屏障等四個生態(tài)屏障。

“多點”是指通過開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公園建設(shè)、濕地生態(tài)系統(tǒng)重點保護(hù)、森林鄉(xiāng)村建設(shè)、森林生態(tài)旅游建設(shè)工程、生態(tài)文化基地(平臺)體系構(gòu)建等控制性建設(shè)項目，將茂名市呈點狀分布的自然保護(hù)地和生態(tài)建設(shè)地帶串聯(lián)起來，共同構(gòu)筑茂名市生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的綜合體系。

2 控制性項目與創(chuàng)森指標(biāo)

根據(jù)《國家森林城市評價指標(biāo)》(LY/T2004—2012)，篩選出除城市森林建設(shè)管理以外的30項指標(biāo)，進(jìn)行具體的控制性項目分析研究。通過實施規(guī)劃的控制性支撐項目，可確保茂名市在規(guī)劃前期的各項創(chuàng)森指標(biāo)都達(dá)到國家森林城市標(biāo)準(zhǔn)(表1)。

表1 控制性項目與創(chuàng)森指標(biāo)一覽表序號指標(biāo)名稱控制性項目1市域森林覆蓋率環(huán)城森林生態(tài)屏障建設(shè)、城市森林提質(zhì)、碳匯林建設(shè)、沿海基干林帶修復(fù)、速生豐產(chǎn)林及工業(yè)原料林基地建設(shè)2新造林面積環(huán)城森林生態(tài)屏障建設(shè)、水系林網(wǎng)建設(shè)、道路林網(wǎng)建設(shè)、城市森林提質(zhì)、碳匯林建設(shè)、沿海基干林帶修復(fù)、紅樹林生態(tài)恢復(fù)、速生豐產(chǎn)林及工業(yè)原料林基地建設(shè)、珍貴優(yōu)質(zhì)木材資源培育基地、經(jīng)濟(jì)林基地、林下經(jīng)濟(jì)基地3城區(qū)綠化覆蓋率城市綠地系統(tǒng)建設(shè)(城市增綠)4城區(qū)人均公園綠地面積城市綠地系統(tǒng)建設(shè)(公園綠地建設(shè))5城區(qū)喬木種植比例林木種苗花卉基地建設(shè)、城市綠化樹種規(guī)劃6城區(qū)街道綠化城市綠地系統(tǒng)建設(shè)、城市森林提質(zhì)

續(xù)表1 控制性項目與創(chuàng)森指標(biāo)一覽表序號指標(biāo)名稱控制性項目7城區(qū)地面停車場綠化城市綠地系統(tǒng)建設(shè)(生態(tài)停車場建設(shè))8城市重要水源地綠化森林生態(tài)系統(tǒng)重點保護(hù)、濕地生態(tài)系統(tǒng)重點保護(hù)、生態(tài)公益林建設(shè)、城市森林提質(zhì)9休閑游憩綠地建設(shè)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公園建設(shè)、濕地公園建設(shè)10村屯綠化森林鄉(xiāng)村建設(shè)(鄉(xiāng)村綠化美化、森林小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村綠化美化示范點)11森林生態(tài)廊道建設(shè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公園建設(shè)、濕地公園建設(shè)、綠道建設(shè)12水岸綠化水系林網(wǎng)建設(shè)13道路綠化道路林網(wǎng)建設(shè)14防護(hù)隔離林帶建設(shè)環(huán)城森林生態(tài)屏障建設(shè)、城市綠地系統(tǒng)建設(shè)15鄉(xiāng)土樹種使用城市綠化樹種規(guī)劃16樹種豐富度城市綠化樹種規(guī)劃17郊區(qū)森林自然度城市森林提質(zhì)、碳匯林建設(shè)18造林苗木使用林木種苗花卉基地建設(shè)、林業(yè)科技研究與應(yīng)用推廣建設(shè)19森林保護(hù)林政資源管理、森林災(zāi)害防控能力建設(shè)20生物多樣性保護(hù)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等建設(shè)、生態(tài)公益林建設(shè)21林地土壤保育自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等建設(shè)、生態(tài)公益林建設(shè)22生態(tài)旅游自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、生態(tài)旅游示范基地、森林康養(yǎng)基地、森林人家23林產(chǎn)基地速生豐產(chǎn)林及工業(yè)原料林、珍貴優(yōu)質(zhì)木材資源培育、經(jīng)濟(jì)林、林木種苗花卉、林下經(jīng)濟(jì)等林產(chǎn)基地24林木苗圃林木種苗花卉基地建設(shè)25科普場所生態(tài)文化基地(平臺)體系構(gòu)建26義務(wù)植樹生態(tài)文化保護(hù)與傳播(開展義務(wù)植樹活動)27科普活動全民自然環(huán)境教育體系建設(shè)、市級森林博物館、區(qū)(市)級森林博物館、濕地科普教育館、生態(tài)文化長廊、森林文化廣場、濕地文化廣場、產(chǎn)品開發(fā)展示文化公園(藝術(shù)館、植物科普牌制作28古樹名木古樹名木保護(hù)29市樹市花市樹、市花城市綠化廣泛應(yīng)用30公眾態(tài)度生態(tài)文化節(jié)慶活動、生態(tài)文化宣傳、國家森林城市生態(tài)標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)、生態(tài)文化創(chuàng)建行動

3 預(yù)期目標(biāo)

依靠茂名現(xiàn)有的本底資源條件，按照確定的森林城市建設(shè)布局，認(rèn)真實施相應(yīng)的控制性項目，貫徹“濱海綠城，好心茂名”的建設(shè)理念，全面落實大地植綠、心中播綠的中心任務(wù)，“創(chuàng)森”的各項指標(biāo)將有望在2020年全部符合國家森林城市指標(biāo)體系要求。

到2020年，茂名基本形成以鄉(xiāng)土喬木為主體、總量適宜、分布合理、景觀優(yōu)美、近自然的城市森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局，基本建成“林水相依、林城相依、林路相依、林村相依、林居相依”的國家森林城市森林生態(tài)景觀格局，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境有所改善，居民生態(tài)福祉有所增進(jìn)。

到2030年，茂名市將形成以茂名市區(qū)為單元，由下轄城鎮(zhèn)組成的小型森林城市群。全面建立起功能完備的森林城市生態(tài)體系、發(fā)達(dá)的森林城市產(chǎn)業(yè)體系、繁榮的森林城市生態(tài)文化體系，以及高效的森林城市保障體系。打造出“林在城中、城在林中”的茂名現(xiàn)代城市風(fēng)貌，為詩意的“森城花葉茂，林秀粵西名”奠定生態(tài)基礎(chǔ)，使得茂名成為“生態(tài)、綠色、美麗、文明、和諧、幸福”的南中國最美麗的濱海國家森林城市[3]。

4 討論

目前，全國有300多個城市開展了國家森林城市建設(shè)，其中165個城市獲得國家森林城市稱號[4-5]，即將建成6個國家森林城市群，還有大量的城市在開展省級的森林城市建設(shè)。每個國家森林城市都是按照總體規(guī)劃的要求開展創(chuàng)建工作，并實施相應(yīng)的建設(shè)工程項目，投入了大量的人力、物力與財力。在“創(chuàng)森”指標(biāo)達(dá)標(biāo)方面，各個城市根據(jù)自身的情況，在建設(shè)過程中各有偏重。有些城市本底條件好，則致力于提高城市森林建設(shè)的“質(zhì)”；有些城市基礎(chǔ)條件一般，則致力于追求城市森林建設(shè)的“量”。但無論建設(shè)重點如何定位，都需扎實推進(jìn)最根本的控制性項目建設(shè)，從而整體把握“創(chuàng)森”的指標(biāo)達(dá)標(biāo)形勢，做到有的放矢，實現(xiàn)最終的建設(shè)目標(biāo)。

在編制森林城市建設(shè)總體規(guī)劃時，為城市確定符合發(fā)展實際的森林建設(shè)布局尤為關(guān)鍵，事關(guān)城市森林營建的格局，確定了布局就需在關(guān)鍵節(jié)點上布設(shè)合適的控制性項目，通過項目來實踐布局的中心思想。這個過程猶如果樹修剪中最關(guān)鍵的調(diào)整樹冠結(jié)構(gòu)的工作，而落實好控制性項目則好比更新枝類組成的工作。這兩項工作落實的合理到位，才可能有更多的花芽生長，結(jié)出高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的森林城市建設(shè)果實。

控制性項目設(shè)立合適與否同樣直接事關(guān)創(chuàng)建國家森林城市指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，項目規(guī)劃是否合理到位直接影響著建設(shè)成績和資金投入，往往是創(chuàng)建單位最為關(guān)注的焦點。若項目規(guī)劃過于保守，則難以實現(xiàn)既定的創(chuàng)建目標(biāo)，“國家森林城市”的榮譽稱號也可能失之交臂，導(dǎo)致創(chuàng)建單位的工作目標(biāo)未能實現(xiàn)。若項目規(guī)劃過于超前，遠(yuǎn)超創(chuàng)建城市實際的生態(tài)承載和財政實力，將會遺留許多涉及生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的問題，輕則出現(xiàn)財政赤字，重則影響當(dāng)?shù)亟窈髷?shù)十年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，控制性項目的規(guī)劃一定要符合城市本身的實際情況，做到“量體裁衣”。同時，設(shè)置控制性項目需要綜合考慮城市的特點，既要落實常規(guī)的城市林業(yè)建設(shè)項目，還有規(guī)劃挖掘城市自身特色的建設(shè)內(nèi)容，項目安排的目的性和目標(biāo)性不可缺位，不可盲從。

對于建設(shè)布局與創(chuàng)森指標(biāo)之間的關(guān)系，布局決定著指標(biāo)是否能夠順利達(dá)標(biāo)，指標(biāo)反過來驗證布局的合理性。若布局合理并具備相關(guān)系統(tǒng)性，綜合相關(guān)建設(shè)項目，能夠有效地促成相關(guān)指標(biāo)順利達(dá)成，甚至是幾項指標(biāo)同步達(dá)標(biāo)，如水系林網(wǎng)建設(shè)，布局系統(tǒng)合理，可同步實現(xiàn)城市重要水源地綠化、森林生態(tài)廊道建設(shè)、水岸綠化、生物多樣性保護(hù)等多項指標(biāo)達(dá)標(biāo)；若布局缺乏系統(tǒng)考慮，指標(biāo)創(chuàng)建就達(dá)標(biāo)而單一安排相關(guān)建設(shè)，工作耗時耗力，而效果往往不佳。

總而言之，控制性項目、建設(shè)布局、創(chuàng)森指標(biāo)三者之間相輔相成，布局發(fā)揮引領(lǐng)作用，指標(biāo)體現(xiàn)建設(shè)效果，控制性項目落實具體中心思想和指標(biāo)任務(wù)。森林城市建設(shè)要在合理的建設(shè)布局下，安排落實好相應(yīng)的控制性項目，從而實現(xiàn)創(chuàng)森指標(biāo)精準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的目的，反過來證明總體布局和控制性項目規(guī)劃建設(shè)的合理性，三者之間相互呼應(yīng)才是實現(xiàn)森林城市建設(shè)目標(biāo)的最佳途徑。