中國特色現(xiàn)代國企的董事會建設(shè)

李必峰

董事會建設(shè)是國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要部分，是國有企業(yè)建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的關(guān)鍵樞紐，對國有企業(yè)深化改革推進起到直接作用，有利于國有企業(yè)建立市場化體制機制。同時，我國國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國有企業(yè)，黨在國有企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，黨委會是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)重要組成，在國有企業(yè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設(shè)過程中，如何協(xié)調(diào)好董事會與黨委會的關(guān)系是重要現(xiàn)實課題。

2017年4月24日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》提出“完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務(wù)”，賦予了國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)新的意義，將國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善提升至新高度，推動國有企業(yè)建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度。

董事會與黨委會關(guān)系

如何處理好董事會與黨委會的關(guān)系，始終是我國國有企業(yè)董事會建設(shè)過程中不可避免的一大課題。董事會作為企業(yè)的決策層，對企業(yè)重大問題的決策負責(zé);而根據(jù)《黨章》規(guī)定，企業(yè)黨委需要依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設(shè)過程中協(xié)調(diào)好董事會與黨委會的關(guān)系顯得愈加重要。

說到董事會與黨委會的關(guān)系，就不得不提我國國有企業(yè)（尤其是中央企業(yè)）的權(quán)力結(jié)構(gòu)。出資人對企業(yè)的控制權(quán)在很大程度上體現(xiàn)在企業(yè)的用人權(quán)上。我國國有企業(yè)用人權(quán)一直有黨組織行使的傳統(tǒng)，2003年以前中央企業(yè)的高級經(jīng)營管理人員的任用和考核由中共組織部門和黨組織負責(zé)，直至2003年10月中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明確提出完善國有企業(yè)中權(quán)力機構(gòu)（股東會）、決策機構(gòu)（董事會）、監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)事會）和經(jīng)營管理者（經(jīng)理層）之間相互制衡的機制，國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)控制由單一化的黨組控制逐漸走向多元主體相互制衡。

國企改革加強企業(yè)黨建的背景

中共中央、國務(wù)院2015年8月發(fā)布的國企改革綱領(lǐng)性文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出：企業(yè)黨的建設(shè)全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮。在政策層面上進一步鞏固了黨組織建設(shè)在國企改革體系中的地位。中共中央辦公廳于2015年9月印發(fā)了國企改革黨建配套文件《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》，對在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)提出要求、作出部署。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢。當(dāng)前，國有企業(yè)改革正處于攻堅期和深水區(qū)，國有企業(yè)作為中國特色社會主義社會制度下參與經(jīng)濟運行的主力軍，參與市場化競爭的同時保持企業(yè)的黨建制度先進性，是新時代賦予的新要求。

董事會與黨委會分工、地位的界定

國有企業(yè)董事會與黨委會的區(qū)分體現(xiàn)在兩方面：分工、地位。由于我國中國特色社會主義制度下國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，國有企業(yè)董事會與黨委會需要共同為企業(yè)的經(jīng)營把關(guān)。

董事會與黨委會的分工主要通過重大決策事項來實現(xiàn)。目前我國國有企業(yè)黨委會參與企業(yè)的重大事項決策主要為“三重一大”，即重大決策事項、重大項目安排事項、重要人事任免事項、大額度資金運作事項。而董事會則依據(jù)《公司法》中所界定的相應(yīng)職責(zé)（如召集股東會等）參與到企業(yè)的日常經(jīng)營中。

董事會與黨委會的地位主要通過組織及人事體系進行區(qū)分。目前國有企業(yè)的慣常做法是“雙向進入、交叉任職”：黨委中2-3人進入董事會，在企業(yè)經(jīng)營過程中將黨委會與董事會有機結(jié)合，推行市場化企業(yè)治理的同時落實“黨管干部”，形成良好發(fā)展的新局面。

這一制度安排，最早出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》中，此后《中共中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強和改進中央企業(yè)黨建工作的意見》正式提出“雙向進入、交叉任職”的概念?！吨泄仓醒虢M織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于中央企業(yè)黨委在現(xiàn)代企業(yè)制度下充分發(fā)揮政治核心作用的意見》《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》不斷進行細化。

黨委會在公司決策中的地位

關(guān)于黨委會與董事會在事關(guān)企業(yè)經(jīng)營決策時權(quán)限的界定，國務(wù)院國資委黨委在黨的理論刊物《求是》中指出：企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見建議，涉及國家宏觀調(diào)控、國家戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會、經(jīng)理班子作出決定;堅持和完善雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持把黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者以及經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合，不斷創(chuàng)新有效實現(xiàn)形式，保證和落實國有企業(yè)黨組織在企業(yè)選人用人中的主導(dǎo)作用。

國有企業(yè)董事會授權(quán)董事會授權(quán)背景

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務(wù)，而建立完善的逐層議事和授權(quán)體系，則是新一輪國企改革的重中之重。

2017年4月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》指出，“當(dāng)前，多數(shù)國有企業(yè)已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但從實踐情況看，現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出，一些董事會形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用?！眹衅髽I(yè)董事會及經(jīng)理層受制于現(xiàn)有授權(quán)體系的局限性，不能適應(yīng)激烈競爭、快速變化的市場需要，導(dǎo)致國有企業(yè)運營效率低下、發(fā)展受到制約。

因此，落實國有企業(yè)董事會授權(quán)體系、理清國有企業(yè)董事會及經(jīng)理層各方權(quán)責(zé)，將成為國有企業(yè)建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的關(guān)鍵一步。建立透明高效的董事會授權(quán)體系將賦予董事會更多權(quán)限，有助于激發(fā)企業(yè)活力，進而形成企業(yè)健康發(fā)展的良性循環(huán)。

董事會授權(quán)分類

國務(wù)院在2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》中對董事會職權(quán)試點企業(yè)進行了相關(guān)事項授權(quán)（見下表）。

從《公司法》角度出發(fā)，企業(yè)董事會授權(quán)體系所含事項授權(quán)主要分為三類：投融資事項授權(quán)、管理事項授權(quán)、臨時事項授權(quán)（見下頁表格）。

投融資授權(quán)方面，固定資產(chǎn)投資指公司主營業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的各類固定資產(chǎn)投資;長期股權(quán)性投資指公司主營業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的各類長期股權(quán)性投資，包括但不限于新設(shè)子公司、子公司增資;長期債權(quán)性投資指公司主營業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的各類長期債權(quán)性投資，包括但不限于國庫券、公司債券;融資及擔(dān)保指決定公司因自身經(jīng)營所需進行的融資及為該融資所進行的資產(chǎn)擔(dān)保，但不包含公司股權(quán)融資、公司發(fā)行債券的融資方式。

管理事項授權(quán)方面，重大事項是指確定公司的戰(zhàn)略規(guī)劃及相關(guān)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略等;日常經(jīng)營是指決定公司的經(jīng)營計劃及公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

臨時事項授權(quán)方面，公益性捐贈是指確定公司授權(quán)期內(nèi)的對外捐贈;贊助是指確定公司授權(quán)期內(nèi)的對外贊助。

董事會授權(quán)雙方

國有企業(yè)董事會及各子公司董事會需遵循逐級收縮的授權(quán)原則，采取分級授權(quán)。授權(quán)體系原則上按照自上而下的架構(gòu)設(shè)立和運行。

授權(quán)規(guī)則及制度保障

授權(quán)原則方面，授權(quán)事項同樣遵從“逐級收縮”，原則上，被授權(quán)方所獲權(quán)限不得多于授權(quán)方已有權(quán)限。授權(quán)方根據(jù)被授權(quán)方實際需求，結(jié)合企業(yè)實際情況，在相關(guān)法律法規(guī)及制度框架下向被授權(quán)方授權(quán)。

相關(guān)法律法規(guī)及政策

國有企業(yè)在建設(shè)董事會授權(quán)體系的過程中需嚴格遵守《公司法》等一系列國家及地方相關(guān)法律法規(guī)，此外還須遵循其上級單位及其自身的相關(guān)政策。優(yōu)先級如下：國家及地方法律法規(guī)及政策>上級單位政策>自身政策。

授權(quán)應(yīng)考慮的因素

行業(yè)性質(zhì)。國有企業(yè)董事會授權(quán)時需考慮其行業(yè)性質(zhì)，行業(yè)的差異將帶來業(yè)務(wù)模式的區(qū)別，從而直接影響授權(quán)時的投融資等額度的制定，因為企業(yè)的投融資額度與企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展模式息息相關(guān)，不同的發(fā)展模式對應(yīng)不同的投資模式，而不同的投資模式則對應(yīng)不同數(shù)量級的投資額度。據(jù)國資委、財政部、發(fā)改委等三部委2015年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，“根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類”。商業(yè)類國企較公益類國企更接近充分競爭的市場，其董事會授權(quán)體系更為復(fù)雜。

發(fā)展規(guī)模。企業(yè)發(fā)展規(guī)模影響其董事會授權(quán)體系的建設(shè)。企業(yè)規(guī)模越大，其董事會授權(quán)體系越復(fù)雜。

企業(yè)自身特性。企業(yè)自身特性，如企業(yè)國資股份占比、所屬國資監(jiān)管體系等，都會影響其董事會授權(quán)體系。目前我國對于國企的劃分通常遵循以下兩類標(biāo)準(zhǔn)：國有資產(chǎn)管理權(quán)限以及國有資本股份占比。按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限劃分，國有企業(yè)分為央企與地方國企。按國有資本股份占比劃分，國有企業(yè)分為國有獨資企業(yè)與國資控股企業(yè)。央企由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督管理，地方國企由相應(yīng)地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督管理。按“逐級授權(quán)”的原則，央企應(yīng)由國務(wù)院國資委對其股東（大）會授權(quán)后，由股東（大）會進行董事會授權(quán);而地方國企則由地方國資委發(fā)起授權(quán)流程，與此同時，地方國資委的授權(quán)事項，須經(jīng)由上級國資監(jiān)管機構(gòu)審核通過方可對下授權(quán)。國有獨資與國資控股企業(yè)，授權(quán)體系也有所差別。據(jù)《公司法》，國有獨資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使股東會職權(quán)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項。故國有獨資企業(yè)由國資監(jiān)管機構(gòu)代替股東會對董事會授權(quán)，而國資控股企業(yè)則遵循常規(guī)的“國資監(jiān)管機構(gòu)—股東（大）會—董事會”的“逐級授權(quán)”原則。

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是中國特色社會主義經(jīng)濟的“頂梁柱”。在市場化經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天，國有企業(yè)作為國資監(jiān)管體系下參與市場競爭的主體，既承接了國有資產(chǎn)保值增值的功能，又承擔(dān)了實現(xiàn)國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重任。在面對新形勢下的新挑戰(zhàn)時，國有企業(yè)需不斷提升自身經(jīng)營能力、改革體制機制以對接市場，同時需兼顧國資監(jiān)管的要求。當(dāng)前，國有企業(yè)改革正處于攻堅期和深水區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強，不能削弱。如何平衡董事會與黨委會的關(guān)系，是現(xiàn)階段我國國有企業(yè)董事會建設(shè)的重中之重。

作為國有企業(yè)體制機制改革的重要一環(huán)，完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、深入推進董事會授權(quán)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)將成為我國國有企業(yè)改革的必經(jīng)之路。如何“兼顧公平、效率優(yōu)先”，在深化改革的同時化掣肘為動力，任重而道遠。

作者系正略咨詢合伙人、副總裁、國企改革研究課題組組長