《食品安全法》是否保障了食品安全？
——基于國際比較回歸合成控制法的規(guī)制效果推估

白雪潔，程于思

(1.南開大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，天津 300071；2.南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津 300071)

一、引 言

食品安全事關(guān)百姓民生。2017年，“海底撈”后廚危機事件和九江大米鎘污染事件引發(fā)社會民眾對食品衛(wèi)生安全的擔(dān)憂。食品安全需要規(guī)制的理論基礎(chǔ)來自學(xué)者對搜尋品、經(jīng)驗品和信任品的劃分[1][2][3]。信任品的特性在很大程度上源自食品消費供給方和需求方的信息不對稱及食品生產(chǎn)商的道德風(fēng)險行為，因而需對食品安全進行嚴(yán)格的社會性規(guī)制。

食品安全規(guī)制的效果主要表現(xiàn)為由食品安全引起的健康風(fēng)險的降低[4][5]。中國食物中毒發(fā)病率從1985年的7.20/10萬降至2015年的0.43/10萬，但病死率卻從8.14‰升至20.42‰。發(fā)病率總體在下降，僅在2003～2006年出現(xiàn)小幅上揚波動；病死率在1985～2006年基本保持平穩(wěn)，但自2007年起病死率急劇上升。出現(xiàn)這種情況的一個可能的原因是隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，相比于食品生產(chǎn)者的敗德行為(即“無良”)導(dǎo)致的食品安全問題，食品生產(chǎn)者濫用所謂的新技術(shù)或新工藝帶來的不確定性(即“無知”)更大，而“無知”導(dǎo)致的食物中毒和食源性疾病的病因更復(fù)雜、影響時間更長，治療/治愈的難度更大，“無良”驅(qū)使和“無知”助長導(dǎo)致食物中毒的病死率居高不下，食品安全規(guī)制面臨的局面愈發(fā)嚴(yán)峻。

全國食物中毒發(fā)病率和病死率在2009年《食品安全法》實施后出現(xiàn)前一個下降、后一個上升的對立趨勢，使民眾和學(xué)界從不同的立場出發(fā)都對食品安全規(guī)制改革的有效性持有很大的質(zhì)疑，中國看似不斷加強的食品安全規(guī)制到底產(chǎn)生怎樣的績效有待進一步研究檢驗。

二、相關(guān)文獻回顧

食品安全規(guī)制屬于社會性規(guī)制，政府通常利用法律規(guī)制、準(zhǔn)入規(guī)制和多樣化的行為規(guī)制，加大處罰力度等手段提高違反規(guī)制的經(jīng)濟和社會成本。如果政府規(guī)制的食品衛(wèi)生和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高且食品企業(yè)完全遵從規(guī)制要求，那么短期內(nèi)由食品生產(chǎn)者造成的食物中毒事故將顯著減少，在長期則促進國民健康水平不斷提升。

回顧學(xué)界關(guān)于食品安全規(guī)制績效的研究，規(guī)制本身的有效性是食品安全控制效果好壞的關(guān)鍵[6]。規(guī)制效率研究的奠基理論就是基于成本收益分析的規(guī)制影響評估理論[7]，定量研究中完全貨幣化的成本收益分析一直占主流地位。但定量研究食品安全規(guī)制績效的一大難點是無法獲得充足的有關(guān)企業(yè)遵循成本及消費者身心損益方面的數(shù)據(jù)，評價食品安全規(guī)制效果的另一個可行方向是運用德爾菲法推斷食源性疾病的次數(shù)，研究各種食品安全控制措施的有效性[8]。有關(guān)研究通過檢驗澳大利亞政府與肉類生產(chǎn)和加工企業(yè)實施合作規(guī)制并加強監(jiān)管后沙門氏菌流行率的下降程度來考察規(guī)制如何影響健康[9]。采用美國的州級面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，實行嚴(yán)格的法律規(guī)制并對安全事故進行法律制裁顯著減少食品安全事故的數(shù)量[10]。但相關(guān)文獻研究表明，美國主要的食品安全規(guī)制并沒有明顯減少食源性疾病的爆發(fā)[11]。國外學(xué)者在研究食品安全規(guī)制時重點關(guān)注規(guī)制的有效性和規(guī)制效率的高低。

國內(nèi)關(guān)于食品安全規(guī)制績效的研究囿于研究數(shù)據(jù)難以獲取等客觀原因，大多視規(guī)制績效為規(guī)制效果，而規(guī)制效果通常被界定為規(guī)制目標(biāo)是否得以實現(xiàn)。劉鵬回顧中國食品安全規(guī)制的制度變遷過程，選取食物中毒數(shù)據(jù)評估規(guī)制的效果[12]，文中的規(guī)制體制變遷事實和數(shù)據(jù)都發(fā)生在2009年之前。有學(xué)者運用DEA方法得出中國食品安全規(guī)制效率逐年提高的結(jié)論[13]，但文中并未闡釋投入與產(chǎn)出之間如何構(gòu)成直接的生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系。也有研究將食品抽檢合格率作為規(guī)制效果指標(biāo)，討論食品安全規(guī)制效果的主要影響因素[14]。

微觀視角的食品安全規(guī)制績效研究大多從企業(yè)和消費者兩個不同的主體角度進行探討。而從政府視角來看，規(guī)制的直接目標(biāo)是促使企業(yè)提高對食品安全的重視程度，進而不斷提升食品質(zhì)量；間接目標(biāo)是影響食品消費，改善消費者的營養(yǎng)水平，保證其生命健康安全。研究直接效果的文獻多數(shù)利用一手調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析。例如，探討食品安全管理體系(HACCP)認(rèn)證對企業(yè)成本收益及經(jīng)營有效性的影響，企業(yè)獲得HACCP認(rèn)證的影響因素等[15][16][17]。還有部分學(xué)者關(guān)注食品質(zhì)量安全追溯體系的實施效果及其影響因素[18][19]。在研究間接效果評估的文獻中，學(xué)者利用CHNS數(shù)據(jù)分析規(guī)制對乳制品消費量、消費者營養(yǎng)健康的影響[20]。此外，圍繞消費者對可追溯農(nóng)產(chǎn)品、具有認(rèn)證標(biāo)志的農(nóng)產(chǎn)品等安全食品的支付意愿及其影響因素時，學(xué)者的研究表明政府應(yīng)加強食品安全質(zhì)量信息規(guī)制[21][22][23]。

中國食品安全規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)有文獻對規(guī)制政策實施的有效性和效果的研究還較為薄弱，盡管有學(xué)者采用微觀數(shù)據(jù)研究乳制品行業(yè)規(guī)制政策實施效果[20]，但鮮有基于健康風(fēng)險視角探討一項重要的規(guī)制政策的執(zhí)行效果的文獻?；诖耍疚臄M用中國食物中毒和食源性疾病暴發(fā)事件數(shù)、患病數(shù)和發(fā)病率作為規(guī)制目標(biāo)的表征指標(biāo)，將2009年《食品安全法》的頒布實施視為一項重要的規(guī)制政策沖擊，研究該部法律是否產(chǎn)生利劍高懸的威懾效果。

三、食品安全規(guī)制效果的實證研究

(一)回歸合成控制法

研究中國《食品安全法》頒布實施對食物中毒和食源性疾病暴發(fā)的影響，即是對規(guī)制政策的實施效果進行評價。有關(guān)政策執(zhí)行效果的實證研究常使用倍差法(DID)，該方法的前提假設(shè)要求樣本受到政策沖擊影響的概率是隨機的。中國受到《食品安全法》頒布實行這一政策沖擊的直接原因是2008年的三聚氰胺食品安全危機事件，政策沖擊具有內(nèi)生性而無法滿足DID的前提假設(shè)，但類似問題并非全無解決辦法?；仡櫽懻撓愀刍貧w政策效果和中國2008年經(jīng)濟刺激政策效果的文獻[24][25]，政策沖擊也都不滿足隨機性假設(shè)，但可使用回歸合成方法(HCW)。該方法使用一個簡單的面板數(shù)據(jù)來評估社會政策的影響，在實證中可行性強于DID。這一方法建議直接使用未受政策沖擊的控制組數(shù)據(jù)估計處理組在未受政策沖擊情況下的反設(shè)事實，控制組內(nèi)實際進入估計的個體的權(quán)重可以取負(fù)，本文實證部分將使用該方法。

(1)

HCW方法認(rèn)為基于yt=(y2t,y3t,...,yNt)′，采用OLS方法可估計y1t。此方法的有效性取決于誤差項條件均值方程的線性假設(shè)，如此計算的平均處理效應(yīng)Δ1t是穩(wěn)健且一致的估計量。

以上即是本文的實證模型設(shè)定部分，具體計量方程式將根據(jù)數(shù)據(jù)做出相應(yīng)的調(diào)整。

(二)數(shù)據(jù)來源、樣本選擇與計量方程

本文實證部分用到的數(shù)據(jù)是各國食源性疾病暴發(fā)起數(shù)和患病人數(shù)，處理組是中國數(shù)據(jù)[注]中國年度食物中毒和食源性疾病暴發(fā)數(shù)據(jù)來自《中國衛(wèi)生年鑒》和《中國衛(wèi)生與計劃生育統(tǒng)計年鑒》。，而控制組中該放入哪些國家的數(shù)據(jù)則需斟酌一番。根據(jù)HCW方法的要求，控制組需滿足三個條件：一是控制組樣本與中國樣本數(shù)據(jù)應(yīng)滿足強相關(guān)假設(shè)；二是中國《食品安全法》的頒布實施對控制組的樣本沒有影響或影響甚微而可以忽略；三是數(shù)據(jù)連續(xù)可觀測。

強相關(guān)假設(shè)要求控制組與中國在食品安全規(guī)制能力和績效等方面大致處于同一水平。世界衛(wèi)生組織公布的各國食品安全的能力得分定義的就是各國以檢測和響應(yīng)食源性疾病及食物污染為表征的食品安全的績效或?qū)崿F(xiàn)水平。數(shù)據(jù)年份是2010～2017年，也是中國《食品安全法》頒布實施之后。得分與中國相同的國家，其食品安全規(guī)制績效與同時期的中國相當(dāng)。經(jīng)比對，篩選至少1年以上同中國得分相同的國家，共計99個國家備選進入控制組。

第二個條件要求中國《食品安全法》的頒布實施不影響控制組國家的食品安全問題。參考前人研究的做法[25]，經(jīng)計算后備選的99個國家中智利、印尼、日本、盧森堡、澳大利亞、新西蘭和加拿大都不應(yīng)列入控制組中。

控制組需包含盡可能多的國家，這些國家的年度食源性疾病暴發(fā)起數(shù)和患病人數(shù)也須連續(xù)且時間段盡可能長。綜合考慮數(shù)據(jù)的可得性和連續(xù)性，最終13個國家進入控制組[注]控制組中的外國數(shù)據(jù)都是食源性疾病暴發(fā)數(shù)據(jù)，而沒有食物中毒數(shù)據(jù)：從美國食源性疾病數(shù)據(jù)庫找到1998～2016年的暴發(fā)起數(shù)、患病人數(shù)、住院人次和死亡人數(shù)；從歐洲食品安全局與歐盟疾病預(yù)防控制中心發(fā)布的年度報告中找到各國2004～2016年的暴發(fā)起數(shù)、患病人數(shù)和死亡人數(shù)。計算患病率用到的各國各年度人口數(shù)來自聯(lián)合國官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由于很多國家每年食源性疾病死亡人數(shù)缺失嚴(yán)重，所以實證部分沒有討論死亡人數(shù)和死亡率。，樣本期是2004～2016年。由表1可知，中國食物中毒起數(shù)和食源性疾病暴發(fā)起數(shù)的統(tǒng)計值相差較大，但人數(shù)和患病率的差異相對較小。同控制組中的數(shù)據(jù)相比，中國食源性疾病患病率明顯低于外國的相應(yīng)數(shù)據(jù)，這可能緣于中外的統(tǒng)計口徑不同，也說明中國公布的食源性疾病可能存在大量遺漏。

表1 中國和控制組的食源性疾病及食物中毒狀況的描述性統(tǒng)計

理論上，政府規(guī)制減少因食品生產(chǎn)者造成的食物中毒和食源性疾病。但現(xiàn)實中可能是消費者個人處置不當(dāng)(如儲存食物的方法不當(dāng)使食物變質(zhì))或食用者個體差異(如誤食含過敏源的食品)引起食物中毒和食源性疾病，而這與規(guī)制無關(guān)。由于沒有細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)且當(dāng)前的技術(shù)無法拆分生產(chǎn)者和消費者成因的數(shù)據(jù)，故實證部分是不同成因的食物中毒和食源性疾病的總數(shù)據(jù)。

本文實證部分先擬合2010～2016年中國食源性疾病暴發(fā)情況，得到估計方程后再反推2004～2009年制定實施《食品安全法》的話情況又如何，差分比較反推值與實際觀察值，以此分析規(guī)制效果。根據(jù)前述分析，本文實證部分的計量模型是：

(2)

計量時先估計2010～2016年中國食源性疾病暴發(fā)情況，再將2009年之前數(shù)據(jù)代入估計方程，得到相應(yīng)的預(yù)測值。最后，將預(yù)測值減去實際觀察值計算政策沖擊的處理效應(yīng)，討論差分值的時間序列特征，以分析中國《食品安全法》出臺實行的長短期政策執(zhí)行效果。

圖1 食源性疾病暴發(fā)數(shù)的估計值與實際值的比較

圖2 食源性疾病患者數(shù)的估計值與實際值的比較

(三)估計結(jié)果分析

在計算中國與其他國家之間的相關(guān)關(guān)系時，發(fā)現(xiàn)2010～2016年中國食源性疾病暴發(fā)起數(shù)與芬蘭、荷蘭、葡萄牙、愛爾蘭、愛沙尼亞和奧地利的數(shù)據(jù)高度相關(guān)。將以上國家分別放入方程(2)進行回歸，根據(jù)AIC準(zhǔn)則，確定最終進入控制組的是芬蘭、荷蘭、葡萄牙、愛爾蘭和愛沙尼亞，得到的估計方程是：

(3)

使用食源性疾病患病人數(shù)回歸得到：

(4)

使用食源性疾病患病率回歸得到：

(5)

圖3 食源性疾病患病率的估計值與實際值的比較

圖4 食物中毒數(shù)的估計值與實際值的比較

以上的實證結(jié)果顯示，《食品安全法》的頒布實施雖然使食源性疾病暴發(fā)起數(shù)增加，但減少長短期食源性疾病患病人數(shù)和患病率。單就有效控制食源性疾病患病率和波及人數(shù)而言，《食品安全法》的實施效果顯著。

(四)穩(wěn)健性檢驗

鑒于中國食源性疾病暴發(fā)數(shù)據(jù)可能存在較為普遍的漏報問題，穩(wěn)健性檢驗部分采用中國年度食物中毒數(shù)據(jù)代替食源性疾病暴發(fā)數(shù)據(jù)。使用食物中毒數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)未受政策沖擊的年份是2004～2009年，受到政策沖擊的年份是其后的6年，2010～2015年中國食物中毒與比利時、美國、匈牙利、愛沙尼亞和葡萄牙的食源性疾病暴發(fā)高度相關(guān)。將上述國家的數(shù)據(jù)和時間趨勢分別放入方程(2)進行回歸，根據(jù)AIC準(zhǔn)則，得到的估計方程是：

(6)

圖5 食物中毒患者數(shù)的估計值與實際值的比較

(7)

圖6 食物中毒患病率的估計預(yù)測值與實際觀測值的比較

使用食物中毒患病率回歸得到：

(8)

綜上，如果將食物中毒事件數(shù)或食源性疾病暴發(fā)起數(shù)作為食品安全規(guī)制政策效果指標(biāo)，《食品安全法》頒布實施的短期績效難以評定，長期績效顯著為負(fù)；如果將患者數(shù)和患病率作為食品安全規(guī)制政策效果指標(biāo)，《食品安全法》的實施績效在長短期都顯著為正。

四、結(jié) 語

由食源性疾病、化學(xué)污染和食物中毒等引起的疾病和死亡是對人類生產(chǎn)和人力資本最大的損耗[30]，實施規(guī)制是期望減少由食品生產(chǎn)者造成的食物中毒和食源性疾病，最終目標(biāo)是長期促進國民健康水平的提高。本文估計得到的規(guī)制效果是：雖然短期內(nèi)食物中毒事件在減少，但長期該數(shù)值仍在增加，食源性疾病暴發(fā)起數(shù)在長短期都增加；單就食源性疾病和食物中毒患者及患病率而言，《食品安全法》的出臺發(fā)揮了預(yù)想的效果。

短期內(nèi)觀測到的食物中毒和食源性疾病在長期不一定對國民健康水平產(chǎn)生影響。因為除危及性命的食物中毒和食源性疾病直接影響健康及性命外，多數(shù)由食物引發(fā)的急性疾病在治愈后并不影響個體的長期健康水平。就這個角度來說，計量估算的是規(guī)制的短期效果。而本文更關(guān)注法律的頒布執(zhí)行是否促進長期國民健康水平，由此本文提出以下的政策建議：

1.法律規(guī)定的食品衛(wèi)生和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)足夠高。當(dāng)前，中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)(尤其是食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn))，消費者食用的食品中往往含有過量的有害食品添加劑(如奶粉中三聚氰胺含量過高)，就算短期內(nèi)沒有出現(xiàn)食物中毒和食源性疾病，長期看勢必?fù)p害消費者的身體正常機能，削弱國民身體健康水平。食品安全的低水平保障是無法發(fā)揮《食品安全法》對國民健康的長期提升作用的，因此相關(guān)法律法規(guī)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)須予提高。

2.在制定高的食品安全標(biāo)準(zhǔn)過程中需多元利益主體的參與。食品安全規(guī)制并非僅仰仗法律法規(guī)和政府之手就能讓規(guī)制效果自動同規(guī)制目標(biāo)一致，而需各參與主體各自發(fā)揮作用且通力合作才有機會實現(xiàn)合意的規(guī)制績效。面對消費者對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的高期許，政府、行業(yè)協(xié)會和食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)邀其共同參與到食品衛(wèi)生和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定商討中，各方受自身利益驅(qū)使和博弈過程的牽制，最終妥協(xié)到食品安全標(biāo)準(zhǔn)和食品生產(chǎn)成本均衡的組合上。媒體有責(zé)任披露重大食品安全事件，起到社會監(jiān)督的職能。制定的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)高到當(dāng)前技術(shù)水平和經(jīng)濟發(fā)展水平難以承受。因為過高的標(biāo)準(zhǔn)使其難以嚴(yán)格執(zhí)行，強硬執(zhí)行易造成生產(chǎn)成本高昂，降低部分消費者的最低福利水平；若寬松執(zhí)行，則勢必造成法律法規(guī)形同虛設(shè)。個中“尺度”與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)，但標(biāo)準(zhǔn)一定是日趨嚴(yán)格。

3.制定足夠高的食品安全標(biāo)準(zhǔn)后更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，且需制定高昂的違法成本。食品規(guī)制的執(zhí)行遠(yuǎn)比規(guī)制政策的齊備更重要，而中國恰恰在執(zhí)行層面暴露的問題更多。作為市場監(jiān)管重要方式的定期監(jiān)督檢查對企業(yè)的威懾作用幾乎為零。僅在爆發(fā)重大事件后的不定期抽查、運動式專項整治可能產(chǎn)生較強的威懾作用。但集體記憶的七天忘卻效應(yīng)，加上對違法行為懲罰的法律、行政和經(jīng)濟成本都太低，遠(yuǎn)達不到對企業(yè)產(chǎn)生長久威懾力的效果。只有嚴(yán)格執(zhí)法和違法成本高昂的組合，才對企業(yè)產(chǎn)生真實可信且長期有效的威懾，減少企業(yè)的機會主義行為。企業(yè)嚴(yán)格遵循高標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)衛(wèi)生且優(yōu)質(zhì)的食品，消費者食用后短期內(nèi)由食品生產(chǎn)者造成的食物中毒和食源性疾病將減少，長期國民健康水平的提升也就可預(yù)期。