淺談永興縣林地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對策

劉魯龍

摘 要 在林權(quán)改革的大背景下，林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為林權(quán)改革的重要內(nèi)容，備受關(guān)注?；诖耍U述了林地流轉(zhuǎn)的意義，并以湖南省郴州市永興縣為例，介紹了當(dāng)?shù)亓值亓鬓D(zhuǎn)的基本情況及特點、主要經(jīng)驗和做法，分析了當(dāng)?shù)亓值亓鬓D(zhuǎn)過程中存在的問題，并提出了相關(guān)的解決對策。

關(guān)鍵詞 承包經(jīng)營權(quán);林地流轉(zhuǎn);林權(quán)改革

中圖分類號：D922.3;F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.35.045

伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的深入，人們生活質(zhì)量的提升，生態(tài)建設(shè)逐漸成為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，林業(yè)各種項目，如道路綠化、禁伐減伐、退耕還林還草、環(huán)城公園等讓綠化成為潮流。隨著這股大潮的發(fā)展，林地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)，尤其是實行集體林權(quán)機(jī)制變革以后，促進(jìn)了鄉(xiāng)村體制機(jī)制變革，為鄉(xiāng)村農(nóng)民的解放增添了強(qiáng)勁的推動力。伴隨集體林權(quán)機(jī)制變革的深入開展，造林朝著地區(qū)化、規(guī)模化方向邁進(jìn)，很多地區(qū)都出現(xiàn)了承包荒山的農(nóng)戶，林地流轉(zhuǎn)發(fā)展為林業(yè)經(jīng)營的重要模式。但是，在林地流轉(zhuǎn)期間出現(xiàn)了很多問題，只有將這些問題全部有效解決，才能夠讓林地流轉(zhuǎn)機(jī)制得以穩(wěn)健發(fā)展。

1 林地流轉(zhuǎn)的意義

林地承包經(jīng)營權(quán)是指承包人依法對其承包經(jīng)營的林地享有占有、使用和收益的權(quán)利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權(quán)。林地流轉(zhuǎn)指的是在不更改林地所有權(quán)與林地用向的基礎(chǔ)上，依照規(guī)定流程，采用協(xié)議、拍賣、招標(biāo)等方法，把林地的使用權(quán)以一定的價格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的交易活動。林地是推動林業(yè)長效發(fā)展的根基，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是讓林地資源高效分配和運用的有效形式，地區(qū)化、規(guī)?；\營是林業(yè)得以長效發(fā)展的基本形式。因此，加快林地流轉(zhuǎn)是推動林業(yè)快速發(fā)展的內(nèi)在要求。把零散分布的小面積林地轉(zhuǎn)讓給有運營管理知識和能力的市場參與者，可以提升林業(yè)資源配置的科學(xué)水平，推動林業(yè)規(guī)范化運營能力的提升，提高市場關(guān)鍵競爭優(yōu)勢，將林業(yè)生產(chǎn)力由分散的、粗糙的、落后的山區(qū)經(jīng)濟(jì)中解脫出來，有助于推動林業(yè)發(fā)展，同時實現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的增加。林地流轉(zhuǎn)能夠促使社會資金流向林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，有助于拓展林地規(guī)模、提升林地品質(zhì)，也有助于改變林地管理模式，構(gòu)成全面的、多維度的、更為健全的科學(xué)管控新體系[1-3]。

2 永興縣林地流轉(zhuǎn)的基本情況及特點

自2016年1月至2019年10月底，在湖南省郴州市永興縣林業(yè)局備案的流轉(zhuǎn)林地面積達(dá)5 963.57 hm2，占當(dāng)?shù)亓值乜偯娣e的4.5%，共涉及12鄉(xiāng)鎮(zhèn)53村。林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下3個特點。1）流轉(zhuǎn)戶數(shù)及面積呈現(xiàn)不斷上升趨勢。2）林地流轉(zhuǎn)形式多樣，由原先的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包、代管等形式，逐步演變?yōu)楣玖鬓D(zhuǎn)、林地入股、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種方式并存。3）林地流轉(zhuǎn)主體趨向多元。主要模式有3種：①大戶承包，將農(nóng)戶的林地租賃過來獲取規(guī)模效益，如永興縣早些年推動的退耕還林工程，助推了項目的順利實施;②公司承包，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響，一些大企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，投資發(fā)展種植業(yè)，如永興縣招商引資企業(yè)——廣東捷興林業(yè)有限公司投資桉樹造林;③專業(yè)合作社，受產(chǎn)業(yè)帶動影響，農(nóng)戶之間通過合作互助，形成規(guī)模效益，永興縣的冰糖橙和油茶產(chǎn)業(yè)就是典型的代表，推動了是林地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展。

3 永興縣林地流轉(zhuǎn)工作的主要經(jīng)驗和做法

為有序高效地推動林地流轉(zhuǎn)工作，湖南省郴州市永興縣做好了以下3方面的工作。

3.1 確權(quán)發(fā)證，夯實基礎(chǔ)

從2009年冬起，用一年的時間全面完成了集體林地林權(quán)換發(fā)證工作，實行一戶一證，為林地流轉(zhuǎn)工作提供了堅實的法律依據(jù)。

3.2 強(qiáng)化宣傳，搞好服務(wù)

充分利用廣播、電視等媒體宣傳集體林權(quán)制度改革相關(guān)內(nèi)容，宣傳林地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，同時通過開展林業(yè)技術(shù)專題培訓(xùn)，為林地流轉(zhuǎn)戶提供技術(shù)支持，幫助流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶解決生產(chǎn)經(jīng)營方面的問題。近年來，湖南省郴州市永興縣舉辦各類林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)7次，受訓(xùn)大戶達(dá)200余人，發(fā)放科技資料2 000余份。永興縣成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的林地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)服務(wù)全縣的林地流轉(zhuǎn)工作;鄉(xiāng)、村兩級均成立了林地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為供需雙方提供政策咨詢、合同指導(dǎo)服務(wù)。

3.3 明確程序，依規(guī)操作

為全面高效地做好林地流轉(zhuǎn)辦證工作，永興縣相關(guān)部門制定了林地流轉(zhuǎn)操作細(xì)則，主要有5個程序，即申報、協(xié)商、審查、發(fā)證、備案。在林地流轉(zhuǎn)中必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，大戶及公司承包必須有資金實力、有科技支撐、有管理能力;農(nóng)戶必須是有穩(wěn)定的其他致富門路才能放棄林地承包經(jīng)營。同時，還統(tǒng)一規(guī)范了林地流轉(zhuǎn)合同，力求將林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險降低至可控范圍。

4 永興縣林地流轉(zhuǎn)存在的問題

由于集體林權(quán)制度改革是一項全新的工作，涉及的手續(xù)比較復(fù)雜，在具體的林地流轉(zhuǎn)過程中還存在諸多問題。

4.1 林改前歷史遺留問題多，影響了當(dāng)前林地流轉(zhuǎn)

由于多方面原因，一些涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國有林場之間的矛盾長期以來沒有得到有效化解，致使林地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作不能很好地開展。

4.2 涉及面積過大及生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)難度較大

受政策影響，林改初期，湖南省統(tǒng)一規(guī)定生態(tài)公益林在國家政策未出臺以前暫不流轉(zhuǎn)，直到2016年，省廳正式下文明確“區(qū)劃界定為國家和省級公益林的林地、林木，在不改變公益林性質(zhì)的前提下，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，用于發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)或森林旅游業(yè)，暫不允許其他方式流轉(zhuǎn)。國有林權(quán)在國家未出臺國有林流轉(zhuǎn)管理辦法前，原則上不進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！蓖瑫r規(guī)定國有森林資源、省級以下公益林的流轉(zhuǎn)，應(yīng)逐級審核報省林業(yè)主管部門審批。根據(jù)省廳規(guī)定，必須有森林資源評估報告，而永興縣沒有相應(yīng)的評估師，無法正常開展工作，涉及生態(tài)公益林及流轉(zhuǎn)面積在300 hm2以上的林地操作起來非常難，影響了林地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

4.3 流轉(zhuǎn)后林地的監(jiān)管問題

林地是以資源的性質(zhì)加以流轉(zhuǎn)，旨在更有效、更科學(xué)地運用林地資源，創(chuàng)造更可觀的收入，然而一些林地流轉(zhuǎn)主體的流轉(zhuǎn)目標(biāo)發(fā)生了質(zhì)的變化，比如某村農(nóng)民劉某把享有使用權(quán)的一塊林地流轉(zhuǎn)給郴州市民張某，兩者簽訂了簽單的合同（沒有在相關(guān)部門備案，也沒有重辦使用權(quán)登記），隨后，張某租賃了很多工程機(jī)器到此地塊實施深挖作業(yè)，之后被其他群眾發(fā)現(xiàn)并制止，原來張某是利用相關(guān)技術(shù)設(shè)備勘探到此地塊下面富含礦產(chǎn)資源，之后為了將該礦產(chǎn)資源占為己有進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，而劉某并不知。森林、林地中所含的礦產(chǎn)資源歸國家，而且該種以更改林地用向為目標(biāo)的流轉(zhuǎn)活動是不被準(zhǔn)許的。通過調(diào)查還獲知，一些人將林地流轉(zhuǎn)當(dāng)作籌資途徑，以林權(quán)證作誘餌得到項目建設(shè)權(quán)，而劃撥的經(jīng)費卻并不投入到林地建設(shè)中，而是投入到其他領(lǐng)域。基于該種問題的存在，林地流轉(zhuǎn)之后需加強(qiáng)監(jiān)督，未對林地進(jìn)行有效開發(fā)的，導(dǎo)致林地資源未高效運用的，應(yīng)將林地使用權(quán)收回，由集體進(jìn)行運營或者發(fā)包給其他人進(jìn)行林地建設(shè)。

5 做好永興縣林地流轉(zhuǎn)工作的主要措施

5.1 妥善處理林權(quán)流轉(zhuǎn)歷史遺留問題

要開展林權(quán)流轉(zhuǎn)歷史遺留問題核查工作，全面掌握以往林權(quán)流轉(zhuǎn)的時間、地點、面積、價格等情況，對群眾反映強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)活動，要依法對其合法性、有效性進(jìn)行重點核查。應(yīng)本著“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、注重協(xié)商、利益調(diào)整”的原則，依法妥善處理林權(quán)流轉(zhuǎn)歷史遺留問題。

5.2 加強(qiáng)林改糾錯和林權(quán)糾紛的調(diào)處工作

林改工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須由政府組織、林業(yè)服務(wù)指導(dǎo)、各級干部林農(nóng)全面參與才能高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成。永興縣的林改任務(wù)特別繁重，時間要求相當(dāng)緊，加之當(dāng)初各級對林改工作的重要性認(rèn)識不足，在具體實施過程中林農(nóng)參與度不高、部分村組干部不負(fù)責(zé)任、山林糾紛調(diào)處不到位等多方面的原因，導(dǎo)致林改工作中出現(xiàn)了權(quán)利人名稱錯誤、四至界線不清、林權(quán)登記錯登漏登等方面問題。2010年林改主體工作完成以后，郴州市永興縣林業(yè)局根據(jù)林改工作中存在的問題，把林改糾錯和林權(quán)糾紛的調(diào)處當(dāng)作重要工作來抓。從目前反映的情況來看，工作任務(wù)還很艱巨，全縣必須組建專門的工作班子，撥出專項經(jīng)費，有效解決實際工作中存在的突出問題。

5.3 全面落實林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管工作

林地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，關(guān)系到林業(yè)的長期、健康發(fā)展，不管是林業(yè)管理單位還是鄉(xiāng)級政府、村領(lǐng)導(dǎo)班子，均應(yīng)該格外重視，不但要構(gòu)建并完善林地流轉(zhuǎn)機(jī)制，還應(yīng)該健全林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制，將責(zé)任有效落實，不但在林地流轉(zhuǎn)之前抓好核查工作，在流轉(zhuǎn)完成以后，還應(yīng)當(dāng)開展好監(jiān)督工作，若產(chǎn)生下述情形，監(jiān)督管理單位應(yīng)該依照規(guī)定將流轉(zhuǎn)合約解除。1）受讓者沒有能力支付流轉(zhuǎn)資金的，亦或是有能力支付而沒有依照合約踐行支付責(zé)任的;2）流轉(zhuǎn)完成后，受讓一方在規(guī)定時間內(nèi)未依照合約內(nèi)容進(jìn)行林地運營管理，致使林地資源浪費的;3）私自更改合約確定的林地開發(fā)種類的;4）與有關(guān)法制規(guī)章不符的[4]。

5.4 建立健全森林資源流轉(zhuǎn)市場

要本著服務(wù)林農(nóng)、服務(wù)林業(yè)發(fā)展的原則，建立集流轉(zhuǎn)信息平臺、林權(quán)登記、資產(chǎn)評估、政策咨詢于一體的林業(yè)服務(wù)中介組織，逐步形成區(qū)域性林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、市場信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，為林農(nóng)提供一條龍服務(wù)，規(guī)范林木林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

5.5 積極探索林權(quán)抵押貸款等融資模式

要加大對林業(yè)發(fā)展的扶持力度，切實解決資金瓶頸。應(yīng)加強(qiáng)與金融部門的溝通，開發(fā)不同層面的梯度貸款，考慮林業(yè)投資周期長的特性，對林權(quán)抵押貸款實行低息或財政貼息，簡化手續(xù)，擴(kuò)大覆蓋面。

5.6 不斷完善生態(tài)公益林補償機(jī)制

在原有的國家級、省級、縣級生態(tài)公益林的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)公益林補償機(jī)制，盡量提高補償標(biāo)準(zhǔn)，并且從政策、資金層面支持林農(nóng)發(fā)展生態(tài)旅游，提高生態(tài)公益林自我補償能力，維護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：趙中正）