淺談國外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

賓穎

摘 要 自國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體積極增加長期投資，以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。文章比較分析了美國、英國和日本等發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，剖析了我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的現(xiàn)狀。我國正處于以新型城市化推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要階段，必須合理把握政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的功能定位，建立健全市場化的長期投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)設(shè)施 投融資機(jī)制 地方債務(wù)

中圖分類號：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

0引言

長期投資是指對各種基礎(chǔ)設(shè)施的支出，既包括道路、橋梁、港口、機(jī)器、工廠、商業(yè)設(shè) 施、醫(yī)院和住宅等有形資產(chǎn)，也包括教育和研發(fā)等無形資產(chǎn)。很多長期投資具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，能夠?yàn)楣娞峁┲匾幕A(chǔ)設(shè)施服務(wù)，促進(jìn)人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)品流動，提高生活質(zhì)量，最終給全社會提供更大的福利。阿舒爾和費(fèi)恩實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)美國基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的正效應(yīng)，蒙納爾進(jìn)一步指出核心基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、公共交通、機(jī)場、電力設(shè)施等）的產(chǎn)出彈性為0. 37。哈克和吉姆分析了15個發(fā)展中國家1970～1987年的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)交通運(yùn)輸及通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的正面影響。

金融危機(jī)導(dǎo)致美國、歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，暴露出其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴金融、房地產(chǎn)行業(yè)，以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺乏長期有力支持的缺陷。危機(jī)以來，主要發(fā)達(dá)國家紛紛出臺政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施等長期投資的力度，以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)再平衡和可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)G30的預(yù)計(jì)，未來十年內(nèi)，假設(shè)九個經(jīng)濟(jì)體（五個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體——美國、 英國、德國、法國、日本，四個新興經(jīng)濟(jì)體——中國、印度、巴西、墨西哥）維持中度的經(jīng)濟(jì)增長，預(yù)計(jì) 2020 年的長期投資總額將比2010年增加7 萬億美元，達(dá)到18. 8萬億美元，長期投資占GDP的比重將由目前的30%上升至34%。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融體系融資功能尚未恢復(fù)的情況下，如此巨大的長期投資的融資需求如何滿足是這個國家急需解決的一個難題。

1主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

從大多數(shù)國家情況來看，基礎(chǔ)設(shè)施等長期投資的融資情況不外乎來自財(cái)政支出、基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益所吸引的社會資金以及借貸發(fā)債等從金融市場融資。由于國情、發(fā)展水平、體制等不同，各國的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制存在一定差異和各自的特色。

1.1美國

美國實(shí)行聯(lián)邦、州和縣三級財(cái)政管理，政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資比較重視，投資重點(diǎn)集中在改善經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境的項(xiàng)目上，其資金來源除聯(lián)邦政府和地方政府公共財(cái)政支出外，地方政府主要借助發(fā)達(dá)的資本市場，以地方政府資信為擔(dān)保發(fā)行市政債券（ Municipal Bond） 。

按照建設(shè)項(xiàng)目有無固定收益，美國的市政債券一般可分為兩類：一類是一般責(zé)任債券或稅收支持債券（General Obligation Bond），該類債券用于沒有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，由州、市、縣或鎮(zhèn)政府發(fā)行，并以發(fā)行者的稅收（ 主要是財(cái)產(chǎn)稅） 作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)≧evenue Bond），主要用于建設(shè)機(jī)場、收費(fèi)公路、區(qū)域電網(wǎng)、港口等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其償債資金則主要來源于這些設(shè)施有償使用所帶來的收益。

市政債券的發(fā)行主體一般包括發(fā)行人、托管人、承銷商、債券法律顧問和債券評級機(jī)構(gòu)。市政債券的發(fā)行一般有公募和私募兩種方式。其中，公募方式又可采用競標(biāo)和協(xié)議方式。根據(jù)美國的法律法規(guī)，一般責(zé)任債券通常采用競標(biāo)方式銷售，但收益?zhèn)梢圆扇《喾N發(fā)行方式。美國聯(lián)邦和地方政府發(fā)債的政治約束較大，一些州規(guī)定地方政府債券發(fā)行必須得到全體居民的授權(quán)或批準(zhǔn)，地方政府債券發(fā)行主要取決于其信用等級，形成了較強(qiáng)的市場約束。同時，美國設(shè)立了管理市政債券的專門機(jī)構(gòu)——市政債券法規(guī)制定委員會（MSRB）來專門監(jiān)管市政債券市場，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀(jì)人和交易商的行為。

1.2英國

英國是新公共管理制度的發(fā)源地。英國政府一直積極推進(jìn)鼓勵私人財(cái)力參與或主導(dǎo)公共投資計(jì)劃，其核心安排是私人融資優(yōu)先權(quán)（Private Finance Initiative，PFI） 。1997年工黨政府執(zhí)政后，又圍繞著 PFI 創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制（ Private and Public Partnership，PPP）操作方式，提出構(gòu)建“合伙制的英國”政府工作目標(biāo)，通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領(lǐng)域，確保公共投資項(xiàng)目的按時實(shí)施和成功。

在實(shí)際操作中，私人部門簽署合同必須滿足由政府提出的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，項(xiàng)目參與各方共同承擔(dān)風(fēng)險，以激勵私人部門為公共部門保障資產(chǎn)價值。政府有權(quán)終止合同，更換劣質(zhì)服務(wù)的提供商。PFI 的優(yōu)點(diǎn)是吸引私人部門的資本共擔(dān)風(fēng)險，用最好的公共服務(wù)保證公眾的利益。目前，PFI 作為英國政府在公共投資領(lǐng)域中的一種重要方式，已經(jīng)在二十多個領(lǐng)域被一百多個不同的部門和地方政府所采用。

1.3日本

日本的基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要以國家信用為擔(dān)保，將郵政儲蓄、養(yǎng)老保險公積金等資金，對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及社會公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行低息融資。2000 年以來，日本政府開始進(jìn)行財(cái)政投融資制度等一系列改革。在基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革方面，一是發(fā)行財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券，按照市場原則進(jìn)行籌資，接受市場監(jiān)督，提高原發(fā)行機(jī)構(gòu)資金的使用效率。二是各財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)原則上自行籌資、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)債券。三是為保證財(cái)政秩序的穩(wěn)定，對個別沒有政府擔(dān)保、發(fā)行財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券暫時有困難的機(jī)構(gòu)，在嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上，限定其發(fā)行額度。四是對于重要財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)及需要超長期資金的投資項(xiàng)目，以國家信用為擔(dān)保，發(fā)行政府保證債券，在資本市場籌措資金，然后再貸給使用部門。五是從穩(wěn)定財(cái)政秩序的角度出發(fā)，財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券必須是經(jīng)國會表決通過的國債，不適用現(xiàn)行國債的固定利率結(jié)轉(zhuǎn)。

上述改革的主要特點(diǎn)有：一是按照市場化原則，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)債券，廢除利率優(yōu)惠政策，按照市場利率進(jìn)行籌資。二是將大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資計(jì)劃置于國會監(jiān)督之下，財(cái)政投融資規(guī)模及其額度必須經(jīng)國會討論通過。三是實(shí)施信息披露機(jī)制，以此改善特殊法人的經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)一步完善財(cái)政制度。

2我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及融資機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施投資在我國城鎮(zhèn)化過程中扮演著重要的角色。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市居民的生活質(zhì)量不斷提升，城市用水、城市燃?xì)獾钠占奥史€(wěn)步提升，但目前我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制仍然存在以下問題：

一是投資主體相對單一，融資渠道相對狹窄。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體主要由中央政府以及省級政府單位或者部分國有企業(yè)擔(dān)任。政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任人。私營資本、國外資本及民間資本的參與力度不夠，比例偏小。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資的作用舉足輕重。

二是投融資決策主體不明確，政府職能不清晰。中央及各地政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動中既扮演投資經(jīng)營者，又扮演社會管理者的角色，容易出現(xiàn)監(jiān)管錯位、缺位。

三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資保障機(jī)制不夠完善。對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源、使用、經(jīng)營以及收益分配等都缺乏明確規(guī)定，所有者、經(jīng)營管理者以及投資者的權(quán)利義務(wù)也缺乏清晰界定。

四是投融資的“軟預(yù)算約束”風(fēng)險較大。在財(cái)力和事權(quán)不匹配的情況下，地方政府的舉債動機(jī)強(qiáng)，上馬項(xiàng)目多，而地方人大和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)對地方債務(wù)的監(jiān)督和控制作用不大，一些地方債務(wù)形成銀行不良資產(chǎn)或出現(xiàn)償債困難的風(fēng)險較大。

3政策建議

為滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資需求，迫切需要建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責(zé)明晰、運(yùn)作規(guī)范的高效、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系，針對我國基礎(chǔ)設(shè)施投資中的問題，提出以下建議：

一是把握地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的定位。地方政府的基本功能應(yīng)是調(diào)節(jié)市場失靈，解決公共產(chǎn)品供給不足的問題。應(yīng)在發(fā)揮政策性融資機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制和民間資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。地方政府投融資平臺建設(shè)應(yīng)該遵循有限責(zé)任、量力而行的原則，控制在地方財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)，并建立起必要的約束機(jī)制，防止道德風(fēng)險。應(yīng)進(jìn)一步清理和整頓現(xiàn)有的地方債務(wù)，動態(tài)監(jiān)控地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力，建立健全地方債務(wù)風(fēng)險評估、預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制，防止出現(xiàn)局部或區(qū)域性金融風(fēng)險。

二是建立市政債券發(fā)行的機(jī)制，將隱性負(fù)債顯性化。研究修改相關(guān)法律條款，賦予地方政府一定的自主發(fā)債權(quán)力，建立健全地方政府發(fā)債的約束機(jī)制，如資質(zhì)和準(zhǔn)入要求、專款專用、信息公開等，引入相關(guān)評級機(jī)構(gòu)對市政債券進(jìn)行信用評級。推動地方政府預(yù)算公開，在明晰的法律框架下，編制地方政府債務(wù)預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表。

三是探索多元化的投融資渠道。應(yīng)盡可能地重視利用市場交易手段，使每一項(xiàng)資源的潛在收益最大化或者實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目投入最小化。積極探索新型融資方式，對非經(jīng)營性項(xiàng)目，可以采取政府投資和經(jīng)營的模式，授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理；對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以采用政府與民間合作投資、民間經(jīng)營模式。此外，還可探索租賃開發(fā)經(jīng)營、管理合同以及政府和民間合資組建公司共同投資經(jīng)營等模式。

四是營造良好的法律和制度環(huán)境。國外政府投融資機(jī)制的有序、規(guī)范發(fā)展，離不開完備的法律和市場約束。因此我國需在建立健全政府投融資機(jī)制過程中，加快創(chuàng)造透明公開的法律環(huán)境，有效地控制基礎(chǔ)設(shè)施投融資風(fēng)險，同時保障投資者利益。

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