城市軌道交通雙重預(yù)防機(jī)制的思考

文/丁偉 何理

本文依據(jù)多部文件要求，介紹城市軌道交通在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)如何開展風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理、應(yīng)急預(yù)案管理，提升城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位安全管理水平和應(yīng)急能力。

近年來(lái)，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查治理、應(yīng)急預(yù)案管理等方面均提出了要求，逐步明確了城市軌道交通運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理、應(yīng)急預(yù)案管理等方面內(nèi)容，指導(dǎo)提升城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位安全管理水平和應(yīng)急能力，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)規(guī)范城市軌道交通雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)。

抽查企業(yè)工作人員是否會(huì)用應(yīng)急設(shè)備

對(duì)運(yùn)營(yíng)單位的要求

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控要求

根據(jù)《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《意見》《指南》《辦法》）等要求，運(yùn)營(yíng)單位需要參照安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的劃分方式和既定的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，經(jīng)補(bǔ)充及細(xì)化，確定、完善安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，內(nèi)容至少包括業(yè)務(wù)板塊、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（工作單元/操作步驟）、風(fēng)險(xiǎn)描述、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、管控措施、責(zé)任部門及責(zé)任崗位、責(zé)任人等的要求，確定可能性指標(biāo)、后果嚴(yán)重度指標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)地鐵、輕軌事故/事件的行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化。

此外，運(yùn)營(yíng)單位每年應(yīng)當(dāng)對(duì)所轄線路開展一次風(fēng)險(xiǎn)全面辨識(shí)，遇到運(yùn)營(yíng)環(huán)境發(fā)生較大變化、車輛和信號(hào)等關(guān)鍵系統(tǒng)更新等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)開展專項(xiàng)辨識(shí)。此外，運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)牽頭組織制定重大風(fēng)險(xiǎn)的管控措施。

隱患排查治理要求

相關(guān)要求明確規(guī)定了隱患排查、評(píng)估、整改、消除的閉環(huán)管理工作機(jī)制，明確了風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)與隱患排查手冊(cè)之間的內(nèi)在聯(lián)系——運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)照風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，逐項(xiàng)分析所列風(fēng)險(xiǎn)管控措施弱化、失效、缺失可能產(chǎn)生的隱患，按照“一崗一冊(cè)”的要求分解到各崗位。

將隱患分為重大和一般兩個(gè)等級(jí)，并對(duì)需要開展專項(xiàng)檢查的場(chǎng)景、緊急情況下安全控制措施等提出要求。運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)立即將排查出的重大隱患上報(bào)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)主管部門，由城市軌道交通運(yùn)營(yíng)主管部門掛牌督辦。

應(yīng)急預(yù)案管理要求

相關(guān)要求明確了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急預(yù)案”）的編制、評(píng)審、公布、備案、實(shí)施及監(jiān)督管理工作等相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，明確了在編制應(yīng)急預(yù)案前，編制單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事故風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查；明確了城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)依法備案、公布應(yīng)急預(yù)案。

監(jiān)督檢查要求

相關(guān)要求明確了運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)按年度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理情況進(jìn)行分析，總結(jié)工作開展情況，研判風(fēng)險(xiǎn)演變趨勢(shì)和隱患升級(jí)苗頭等問(wèn)題。有關(guān)分析情況應(yīng)書面報(bào)送城市軌道交通運(yùn)營(yíng)主管部門。

運(yùn)營(yíng)單位面臨的問(wèn)題

危險(xiǎn)源辨識(shí)不夠全面

危險(xiǎn)源辨識(shí)涉及城市軌道交通所有一線生產(chǎn)崗位、各專業(yè)系統(tǒng)、所有區(qū)域、所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)等，在辨識(shí)的過(guò)程中，可能因?yàn)楸孀R(shí)人員能力良莠不齊或辨識(shí)方法不夠科學(xué)等，導(dǎo)致危險(xiǎn)源辨識(shí)不夠全面。危險(xiǎn)源辨識(shí)的是否全面將直接影響到隱患排查手冊(cè)是否全面。

風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估不夠準(zhǔn)確

風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、可能產(chǎn)生的后果的嚴(yán)重度的判斷，會(huì)因個(gè)人認(rèn)知的不同，導(dǎo)致可能性和嚴(yán)重度的取值有所差別，進(jìn)而可能會(huì)出現(xiàn)“同樣的風(fēng)險(xiǎn)，不同的人評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同”的情況。

安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)（樣表）

如何形成雙重預(yù)防機(jī)制

按照《意見》《指南》《辦法》的相關(guān)要求，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院近年來(lái)在國(guó)內(nèi)開展了較多的城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理研究，指導(dǎo)一些地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)形成較為完善的雙重預(yù)防工作機(jī)制，以某地鐵為例：

一是優(yōu)化“安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)”模板，在滿足《辦法》要求的基礎(chǔ)上，設(shè)置危險(xiǎn)源類型代碼、后果類型代碼，用于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、發(fā)生后可能造成的后果進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)分析，便于進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的處理分析，見安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)（樣表）。

二是梳理、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控相關(guān)規(guī)章制度。

三是優(yōu)化既有《安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)》。

四是梳理、優(yōu)化隱患排查治理相關(guān)規(guī)章制度。其中，在滿足文件要求的基礎(chǔ)上，運(yùn)營(yíng)單位可根據(jù)隱患的實(shí)際管理情況，細(xì)化一般隱患的分類（如：一般隱患a、一般隱患b），并針對(duì)不同類型的隱患確定相應(yīng)的排查方法和頻次。

五是梳理、優(yōu)化相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。

六是按照“一崗一冊(cè)”原則，編制或優(yōu)化隱患排查手冊(cè)。

七是編制安全風(fēng)險(xiǎn)公告欄、崗位安全風(fēng)險(xiǎn)告知卡。

八是最終形成的“安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)”“隱患數(shù)據(jù)庫(kù)”和“隱患排查手冊(cè)”等成果。

幾點(diǎn)建議

危險(xiǎn)源辨識(shí)的建議

為了全面辨識(shí)危險(xiǎn)源，宜從可能發(fā)生的事故/事件（分為過(guò)去已經(jīng)發(fā)生、現(xiàn)在正在發(fā)生或?qū)?lái)可能發(fā)生等3 個(gè)狀態(tài)的事故/事件）倒推可能導(dǎo)致事故/事件發(fā)生的原因，且應(yīng)涵蓋所有場(chǎng)所、設(shè)備、人員。

此外，一方面將人員（本單位人員，外單位人員、乘客等）行為不當(dāng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)出來(lái)，且此類風(fēng)險(xiǎn)宜優(yōu)先和相關(guān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)列入同樣的業(yè)務(wù)板塊、單元中，且排序方面排在《辦法》中已列舉的主要風(fēng)險(xiǎn)后面；另一方面，根據(jù)各崗位所屬專業(yè)涉及的相關(guān)法律法規(guī)要求，把本專業(yè)涉及的設(shè)計(jì)、施工、安裝、維修、管理等相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范辨識(shí)出來(lái)，將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的適用條款從人、機(jī)、環(huán)、管4 個(gè)方面分析其失效、弱化可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)。

風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估的建議

運(yùn)營(yíng)單位各相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估人員的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估方法培訓(xùn)，并對(duì)工班提交的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行逐條核準(zhǔn)，確保風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估的全面性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

應(yīng)急預(yù)案編制的建議

風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)之后，需要評(píng)估危險(xiǎn)源發(fā)生的可能性和危險(xiǎn)源發(fā)生后可能導(dǎo)致的后果的嚴(yán)重度。為了降低危險(xiǎn)源發(fā)生的可能性，企業(yè)在響應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體系要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)制定相應(yīng)的企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)制度、操作規(guī)程等；為了降低危險(xiǎn)源發(fā)生后可能導(dǎo)致的后果的嚴(yán)重度，企業(yè)在響應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體系要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)編制應(yīng)對(duì)相應(yīng)危險(xiǎn)源發(fā)生后可能導(dǎo)致的后果的應(yīng)急預(yù)案（或應(yīng)急措施）。

應(yīng)急預(yù)案的編制、實(shí)施、演練等帶來(lái)的應(yīng)急措施的有效預(yù)防落實(shí)，客觀上降低了風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重度，從而降低了風(fēng)險(xiǎn)水平。在對(duì)危險(xiǎn)源發(fā)生后可能導(dǎo)致的后果進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制首先應(yīng)涵蓋所有可能的后果類型，再根據(jù)后果的嚴(yán)重度，制定不同詳細(xì)程度的應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急措施。此外，按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的相關(guān)要求，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案（或應(yīng)急措施）編制等相關(guān)內(nèi)容及過(guò)程，進(jìn)行應(yīng)急資源調(diào)查，全面調(diào)查本地區(qū)、本單位第一時(shí)間可以調(diào)用的應(yīng)急資源狀況和合作區(qū)域內(nèi)可以請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源狀況，確保應(yīng)急資源的合理配置。[本文作者單位系中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院交通安全研究所。本文得到中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專 項(xiàng)（2019JBKY12、2019JBKY02），中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院“萬(wàn)人計(jì)劃”入選人才特殊支持經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（WRJH201801）等項(xiàng)目資助，作者在此表示感謝。]