四川治理微腐敗的“自首”效應

杜茂林 李權虎

◆北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為：假設腐敗存量很大，一個個地查，那將是一個曠日持久的過程；若限期交代，則會加快清除進程。

◆四川省紀委相關負責人說：“限期主動說清問題，既體現了越往后執(zhí)紀越嚴的剛性，又體現了‘四種形態(tài)的柔性，收到了懲處極少數、教育大多數的政治效果、法紀效果和社會效果?！?/p>

在煎熬了四個月之后，2018年11月13日，吉列子呷終于等到了組織上給他的處分決定：黨內嚴重警告。這個四川省涼山州布拖縣補爾鄉(xiāng)的黨委書記，曾通過偽造殘疾人名冊，套取9萬元殘疾人危房補助款用于公務開支。

就違紀事實來看，吉列子呷受到的處理屬于“從寬”。布拖縣紀委相關人士介紹，這是因為他在“限期內”主動交代問題，并退賠了全部違紀款。

“心存僥幸的，一旦被查出問題，就會被依法依規(guī)從嚴處理。”涼山州紀委相關人士介紹，該州有兩名村干部私分退耕還林補助資金11.9萬元，因未在限期內主動說清問題，被查出后分別受到開除黨籍處分，并被移送司法機關處理。

紀委人士的“限期內”提法，源自四川省紀委監(jiān)委2018年6月20日發(fā)布的《關于限期主動說清問題的通告》（以下簡稱《通告》）?！锻ǜ妗贩Q，2018年6月至9月，全省將集中開展惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理，存在問題者要在當年8月15日前向當地紀檢監(jiān)察機關主動說清問題。

按照《通告》精神，對限期內（2018年8月15日以前）主動說清問題的，組織上將綜合考量性質情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，依紀依法從寬處理。

2018年12月，《南方周末》記者在四川采訪期間，多地紀委人士表示，以前幾乎沒有干部主動交代問題，但《通告》發(fā)布后的那兩個月，人數明顯增加。

“上面發(fā)了《通告》，電視上也滾動播放，組織給了保證，我們心里才有底?！币粋€主動交代問題的村干部向《南方周末》記者坦承。

四川省紀委統(tǒng)計的數據顯示，截至2018年8月15日，全省共有24 972人主動說清問題，上交違紀資金8044萬余元，其中大多數是村干部，科級干部占比很少。之后，還有主動交代問題的干部，但數量較少。

面對“兩萬多”這一數字，四川省紀委黨風政風室相關人士認為，“在高壓震懾和政策感召下，許多有問題的基層干部繃不住了”。

交代之前先打聽：可能受什么處分？

“組織能不能兌現從寬處理的承諾？”在決定主動交代問題之前，60歲的段振勝一直在考慮這個問題，他是遂寧市安居區(qū)攔江鎮(zhèn)庫樓灣村會計。

經過四天的思想斗爭后，2018年7月6日上午，段振勝帶著銀行卡去鎮(zhèn)紀委交代：自己冒領了村民糧食直補款2766元。

此前一周，庫樓灣村黨支部書記鄧兵就在會上宣讀過省紀委的《通告》，但并未引起段振勝的注意。攔江鎮(zhèn)紀委書記唐曉東告訴《南方周末》記者：“雖然開會傳達了，也在干部微信群里做了說明，并張貼了公告，但一開始主動交代問題的確實不多，都有觀望心理。”

直到7月2日，鎮(zhèn)黨委要求所有村干部列席“一卡通”專項治理會議，鎮(zhèn)紀委再次重申政策，希望有問題的干部千萬要珍惜最后的機會。

段振勝坐不住了。第二天下午，趁辦公室只有鄧兵一人時，段振勝向鄧兵交代了自己冒領糧食直補款的違紀行為?！八f，他只是取出了這部分錢，放到自己銀行卡里，但從來沒有用過，想等著外出務工的人都回來了，再把錢分下去?！编嚤貞?。

鄧兵建議段振勝去鎮(zhèn)紀委說明情況，但段振勝沒有立即答應。那天晚上，段振勝整晚睡不著，擔心被開除黨籍，甚至被追究法律責任。

為了穩(wěn)妥起見，鄧兵先托人到鎮(zhèn)里摸底，按照段振勝所交代的違紀金額，估摸一下他可能受到什么處分。有了基本判斷后，鄧兵再次催促段振勝去鎮(zhèn)紀委。

段振勝的妻子知道此事后，也勸他主動交代情況：“等紀委查出來就更麻煩了?！狈蚱迋z還有一個顧慮，擔心此事影響到在鎮(zhèn)里公立學校工作的女兒。

去紀委交代問題的那天，段振勝早上5點就起了床。交代完問題，他還是覺得不托底，錢雖然退了，但心里的疙瘩還是沒解開，“處分沒下來，心是懸著的”。幾天后，段振勝受到誡勉談話的處理，懸著的心這才落下。

“金額如此之小，干部主動交代問題都很糾結，何況數額大的？”鄧兵苦笑著說。

“糾結”是一種普遍心態(tài)。涼山州布拖縣紀委常委汪洋也向《南方周末》記者證實：“《通告》發(fā)出后，很多干部來打聽，若他們交代了錯誤事實，對應的處分會是怎樣的。我們盡量當面說清，以打消他們的疑慮?！?/p>

攔江鎮(zhèn)紀委書記唐曉東說，像段振勝這樣的村干部，交代問題時大多紅著臉，說話吞吞吐吐?！巴ǔＧ闆r下，我們說話也不會很重，首先就是讓他們把錢主動退出來?！碧茣詵|說，“因為屬于主動交代，鎮(zhèn)上挪用金額最大（約4萬元）的村干部，也只是給了黨內警告處分?！?/p>

即便如此，仍有很多干部持觀望態(tài)度。唐曉東介紹，攔江鎮(zhèn)共有28個村，2個居委會，但只有10人主動交代問題，“這是低于我們預估的”。2018年8月15日之后，再也沒有干部主動交代問題，鎮(zhèn)紀委也未發(fā)現有關線索。

“鏈式效應”能節(jié)省許多資源

敦促違紀干部限期主動交代問題，是四川省開展惠民惠農補貼資金“一卡通”管理問題專項治理的一個重要內容。

專項治理源于涼山出現的一起案件。

2017年12月，涼山州喜德縣紀委發(fā)現，該縣民政局救災救濟股股長程鵬菲伙同該局另一名工作人員，在不到一年的時間內先后六次套取資金，共209.6萬元。

四個月后，按照四川省紀委監(jiān)委的部署，涼山州率先啟動查處“一卡通”發(fā)放過程中存在的貪污侵占等問題。

四川省紀委相關人士告訴《南方周末》記者，2018年5月，中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際赴四川調研脫貧攻堅期間，對涼山開展的“一卡通”專項治理工作給予肯定。

四川省紀委人士表示，由省紀委監(jiān)委牽頭在省內開展“一卡通”治理，主要目的就是治理群眾身邊腐敗問題。

另外，2018年也是“扶貧領域作風建設年”。作為全國深度貧困地區(qū)之一，涼山州集中連片貧困地區(qū)的面積達4.61萬平方公里，占全州總面積的68.9%；在3745個行政村中，尚有貧困村1118個，占比近30%。2017年，全州惠農補貼項目共計60項，持卡最多的貧困戶一家就有14張卡，由此可見對涉農、扶貧資金進行有效監(jiān)管的必要性。

多位受訪的村干部向《南方周末》記者表達了同樣的看法：因為監(jiān)督不到位，就有人鉆了空子。被牽涉的基層干部往往級別不高，在經辦農民的糧食直補款、退耕還林補助和各類扶貧款、低保金時，常常出現挪用、冒領情況。

“‘蠅貪多，案子小，查辦起來十分耗費人力?！彼拇车丶壥屑o委的副科級干部王波（化名）說，“省紀委采取限期主動交代問題的方式，可以節(jié)省許多資源?！?/p>

四川省紀委的解釋是，他們這樣做，既是給“問題干部”改過自新的機會，也是反腐敗斗爭形勢持續(xù)深化的必然選擇?！笆聦嵣?，在高壓震懾和政策感召下，已有一些犯錯誤的干部主動向組織說清問題。”四川省紀委相關人士說。

《南方周末》記者獲悉，最近兩年，四川省紀委查處群眾身邊腐敗的案件數量增加了40%～50%，但仔細分析就會發(fā)現，這些涉及微腐敗的案件大多是存量腐敗，發(fā)生在2016年以后的只占10%～20%。

在北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明看來，假設腐敗存量很大，一個個地查，那將是一個曠日持久的過程；若限期交代，則會加快清除進程，“‘自首常會產生‘鏈式效應，只要有一人‘自首了，周圍其他‘問題干部的證據也就有了，紀委的查處工作也會變得容易”。

表述趨于保守

采用類似方式治理腐敗問題，四川省樂山市在2017年4月已做過一次“試驗”。當地紀委發(fā)出的《關于對限期主動交代問題人員予以從寬處理的通告》，俗稱為“敦促令”。

2018年12月19日，樂山市紀委宣傳部干部曾鵬回復《南方周末》記者稱：“去年的‘敦促令只是階段性政策，取得了不錯的效果，類似方式以后會在省紀委的統(tǒng)一部署下進行?！?/p>

《南方周末》記者發(fā)現，相比于2017年樂山發(fā)布的《通告》，2018年四川省紀委《通告》的表述有了很大變化。

例如，在給予處分方面，樂山的《通告》提出“根據相關法紀規(guī)定，分別給予從輕、減輕或免于紀律處分”，而此次省紀委的《通告》則表述為“可以依紀依法從寬處理”。

據此次《通告》的起草者回憶，《通告》的初始版本并沒有“可以”二字。在他看來，多了這兩個字，也就更強調處理干部的依據是“事實”?！斑@意味著，如果干部主動交代了問題，不一定會從寬處理，重要的是依紀依法和實事求是”。

在部分紀檢人士看來，2018年四川省紀委的《通告》用詞更為審慎，沒有太多的想象空間。任建明覺得，四川省紀委的《通告》說法太過“模糊”，相比樂山的《通告》表述顯得較為保守。

知情人士告訴《南方周末》記者，由于樂山發(fā)布的“敦促令”中，“免于紀律處分”這點被輿論過度放大為“赦免試驗”，致使相關人士產生很大壓力，2018年省紀委的《通告》表述就趨于保守。

對限期內未主動說清問題的處理方式，樂山在2017年的表述是“一律依法依規(guī)從嚴處理并公開曝光”；2018年省紀委的《通告》則只是說了“一經查實，依紀依法嚴肅處理”。

2018年6月20日《通告》發(fā)布后，四川省紀委相關人士一直監(jiān)測各地的數據匯總。兩萬多主動交代問題的干部，已有18 744人被處理，其中輕處分616人，重處分59人，批評教育、責令檢查、誡勉或組織處理18 069人，占比96.40%。“有些未處理的還在核實情況，個別干部還涉及其他違紀違法問題?！痹摷o委人士說。

在四川省紀委監(jiān)委決策層看來，敦促干部限期內主動說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

某地級市紀委干部王波（化名）介紹，該市處理了一名主動交代問題的正科級干部，因為挪用金額較大，開除黨籍的處分無法從寬，但在移送檢察院時，紀委提出了從輕處罰的建議?！白罱K他入了刑，但緩期執(zhí)行”。

蒼溪縣紀委黨風紀風監(jiān)督室干部劉姻伯告訴《南方周末》記者：“這樣就讓相關基層干部放下了包袱、輕裝上陣?！?/p>

按照“三個區(qū)分”定性量紀

面對“主動說清問題”的鄉(xiāng)村干部，各縣的處理流程大致相同，一般情況下先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委調查核實，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議研究給予何種處分，并報請縣紀委把關，最終做出相應的處分決定。

但定性量紀所依據的標準并不統(tǒng)一。四川省紀委的《通告》里只籠統(tǒng)寫了“綜合考量性質情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，積極運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)分類甄別處置”。任建明認為，這種模糊的表達會導致政策不清晰，對違紀干部的感召力不夠。

“四川各地情況復雜，我們省里也很難給出具體的指導意見?！薄锻ǜ妗菲鸩菡哒f?！赌戏街苣酚浾卟稍L時發(fā)現，各地都依照新的紀律處分條例制定了本地定性量紀的依據。

蒼溪縣一位村干部向《南方周末》記者表示：“剛開始，‘從寬處理的表述太模糊了，干部主動交代了問題，紀委會怎么定性量紀，大家不知情，自然就有很多顧慮?！?/p>

后來，蒼溪縣紀委監(jiān)委根據新的紀律處分條例，決定按“三個區(qū)分”來定性量紀?！叭齻€區(qū)分”強調：對主動說清問題的干部要按照資金去向、違紀人員類別、調查核實情況三個方面予以區(qū)分。

蒼溪縣紀委干部劉姻伯舉例介紹何為“區(qū)分”。當地一個村干部將已下發(fā)的扶貧基金收回，納入財政管理。經紀委核實，資金用作發(fā)展集體產業(yè)，群眾知曉，但仍屬違規(guī)，組織上給了他誡勉談話的處理。

另一名村干部同樣是將貧困資金收回，納入財政管理，但部分用于集體開支，部分用于個人，群眾也不知曉。當事人雖主動退賠，組織上還是給了他黨內嚴重警告處分。

《南方周末》記者注意到，蒼溪縣對逾期不主動交代問題的干部態(tài)度很鮮明，“一律從重處理”。

“一律從重處理”的態(tài)度起到了促進作用。2005年就已卸任蒼溪陵江鎮(zhèn)某村黨支部書記的劉述宏也到紀委說明情況，上交了7萬余元違紀資金，受到黨內嚴重警告處分。

和蒼溪縣不同，遂寧市蓬溪縣把挪用資金的數量作為處分的依據之一。蓬溪縣群力鄉(xiāng)紀委書記譚瀟向《南方周末》記者介紹：“以1萬元為標準，超過這個數量，處分上會有所不同?！?/p>

譚瀟注意到，核實挪用資金的去向，往往會陷入“羅生門”，“主動交代問題的干部常常會說，挪用的資金是用于村公務開支。但實際上，除非有明確的財務記錄，否則，很難判斷干部挪用的錢是私用了還是公用了”。

諸如此類的取證難，在調查基層腐敗案件時經常遇到，多地從事具體工作的縣、鎮(zhèn)紀委人士都表示，存量大、時間跨度長等問題，始終是治理微腐敗需要解決的難題，有的干部雖主動交代了，但查實并非易事。

對基層紀委而言，另一個困擾發(fā)生在效果評估階段：“問題干部”主動交代之后，很難確認他們是否存在瞞報情況。布拖縣紀委常委汪洋告訴《南方周末》記者，全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、189個行政村，主動交代問題的有174人，副科級以上1人，“是否有瞞報或者虛報的，我也不敢下定論，紀委核實仍在進行”。

四川省紀委也注意到這一問題，并對已經做出處理的18 744人進行了隨機抽查復核，目前尚未發(fā)現有人瞞報或者交代問題時避重就輕。

包括限期主動交代在內，四川省在治理“一卡通腐敗”時所采取的做法，已經得到有關方面的肯定。

四川省紀委相關負責人說：“限期主動說清問題，既體現了越往后執(zhí)紀越嚴的剛性，又體現了‘四種形態(tài)的柔性，收到了懲處極少數、教育大多數的政治效果、法紀效果和社會效果?！?/p>

紀委相關人士告訴《南方周末》記者：“限期主動說清問題，或許會向其他領域拓展和延伸。”（轉自《南方周末》）