社會共治視閾下食品安全監(jiān)管體系優(yōu)化研究

文/尚如霞 詹長春 周麗金

食品安全關(guān)系到廣大群眾的身體健康和生命安全。我國政府高度重視食品安全問題，近年來不斷從法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面強(qiáng)化食品安全監(jiān)管工作。2015年，國家修訂出臺了新的《中華人民共和國食品安全法》（主席令第二十一號），對食品安全給出了明確的定義：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。同時，在第三條中明確提出，在食品安全工作中要實(shí)行“社會共治”的監(jiān)督管理制度[1]。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中決定成立國家市場監(jiān)督管理總局，為我國食品的統(tǒng)一監(jiān)管迎來了新的契機(jī)。與此同時，江蘇省也為強(qiáng)化食品安全監(jiān)管做出了積極響應(yīng)。本研究以蘇南的A市、蘇中的B市和蘇北的C市為樣本地區(qū)，于2018年3 月～4月現(xiàn)場調(diào)研收集到各地食品安全監(jiān)管檢測相關(guān)資料，為優(yōu)化食品安全監(jiān)管體系提供數(shù)據(jù)支撐。

食品安全監(jiān)管體系的理論架構(gòu)

基于不同的研究視角，食品安全監(jiān)管體系可有不同的概念結(jié)構(gòu)。王英杰等從餐飲業(yè)食品安全的角度指出食品安全監(jiān)管體系包括：食品安全法律、法規(guī)體系，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，食品安全管理體制，食品安全檢驗檢測系統(tǒng)，食品安全信用體系以及衛(wèi)生、社會道德、消費(fèi)者參與監(jiān)督與維權(quán)宣傳等6個方面[2]。王琳茜則認(rèn)為，食品安全監(jiān)管體系是指政府監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)和各種食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及其他監(jiān)管措施，對食品生產(chǎn)銷售各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督的組織系統(tǒng)[3]。另外，何瑋認(rèn)為食品安全監(jiān)管模式是以政府為主導(dǎo)，市場為基礎(chǔ)，第三個部門為主體和社會為支撐統(tǒng)一體的“四位一體”模式[4]。許明主張食品安全監(jiān)管體系是為了保障有效的食品監(jiān)管活動而建立的組織機(jī)構(gòu)、配置的職能和人員、建立的制度、運(yùn)行的方式及方法等有機(jī)體系[5]。

本研究基于社會共治的視角認(rèn)為，食品安全監(jiān)管體系應(yīng)該由監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段和反饋機(jī)制四個維度構(gòu)成，形成“四維制衡”的局面，如圖1所示。

圖1 “四維制衡”食品安全監(jiān)管體系概念結(jié)構(gòu)

監(jiān)管主體由行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、檢驗檢測部門組成，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行政，檢驗檢測部門提供執(zhí)法的技術(shù)支撐，兩部分各司其職，形成監(jiān)管合力。監(jiān)管客體即監(jiān)管主體的作用對象，主要包括原材料供應(yīng)、生產(chǎn)加工、流通與消費(fèi)及保健食品五個領(lǐng)域。其中，食品原材料供應(yīng)是源頭，從監(jiān)管流程來看，食品安全監(jiān)管整治活動的重點(diǎn)是原材料供應(yīng)環(huán)節(jié)以及生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在原材料質(zhì)量方面的問題。食品安全不是監(jiān)管出來的，安全的食品應(yīng)該是生產(chǎn)出來的，因此把握源頭監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)食品行業(yè)秩序化、規(guī)范化的重要舉措。

監(jiān)管手段是監(jiān)管主體在實(shí)施監(jiān)管行為時采取的一系列方法方式的總和，主要包括：法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入等要素。反饋機(jī)制在整個食品安全監(jiān)管體系中的重要作用不言而喻，只有反饋機(jī)制充分發(fā)揮作用才能保證監(jiān)管主體能夠準(zhǔn)確運(yùn)用一定的監(jiān)管手段作用于監(jiān)管客體，反饋機(jī)制的構(gòu)成要素有：行業(yè)協(xié)會，投訴舉報，社會輿論和應(yīng)急管理系統(tǒng)。

江蘇省食品安全監(jiān)管體系的成效與現(xiàn)狀

1.監(jiān)管市場秩序日益規(guī)范

原江蘇省食藥監(jiān)管局為了改善食品安全監(jiān)管不成體系、雜亂無章的現(xiàn)狀，從嚴(yán)規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，通過制定具體的政策法規(guī)，完善相應(yīng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)，如制定《食品生產(chǎn)許可核查員、觀察員管理制度》和《食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全信用管理實(shí)施細(xì)則》，并且推動各市對食品和食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)設(shè)立監(jiān)督公示欄。

2.社會共治的治理理念已初步形成

從2013年起江蘇省各市因地制宜紛紛開始探索社會共治模式， 2013-2017年,原江蘇省食藥監(jiān)局公開的政府信息逐年增加，由2013年的18件上升至2017年的170件，平均每年要求公開的信息為137.8件，監(jiān)管部門信息主動公開，群眾對于食品安全監(jiān)管的參與度也不斷加強(qiáng)。

參與形式方面，群眾通過致電12331咨詢中心參與食品安全工作的監(jiān)管，為保障食品安全獻(xiàn)言建言獻(xiàn)策。從數(shù)量上來看，2013-2017年取得了迅猛的發(fā)展，由2013年的9649件增加到2017年的65 000件，群眾平均每年通過致電12331咨詢中心參與食品安全工作的數(shù)量達(dá)到34 007件，可見群眾參與的積極性越來越高。其中，群眾對食品、保健食品這兩大領(lǐng)域的關(guān)注度最高，并且從投訴舉報數(shù)量的變化趨勢可知群眾參與食品安全監(jiān)管的意愿進(jìn)一步加強(qiáng)。經(jīng)過近五年的發(fā)展，江蘇省食品安全監(jiān)管社會共治的治理理念已基本形成。

整體來看，食品、保健食品的投訴舉報數(shù)量近三年來都以倍數(shù)迅猛增加，可見群眾參與食品安全監(jiān)管的意愿進(jìn)一步加強(qiáng)。食品方面的投訴舉報尤為明顯，由2014年的5207件增加到2016年的49 178件，在數(shù)值上增加了9倍以上，如表1所示。

表1 2013-2016年江蘇省食品投訴舉報及查處情況（件）

雖然2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》提出了食品安全要遵循社會共治的原則，但對社會共治的概念和具體實(shí)施的策略措施并沒有給出明確的方式和步驟。江蘇省各市因地制宜，紛紛開始社會共治格局的探索，比較突出的有鎮(zhèn)江市“161”社會共治新工程，即由100名食藥監(jiān)督員，60名專家委員，1000名志愿者組成的共治隊伍；常州市所開展的“安心菜籃1+1”項目，以及淮安市的透明社會共治體系，形成“透明安全餐飲”“透明放心菜市場”系統(tǒng)等。

3.社會輿論已發(fā)揮出積極作用

社會輿論對江蘇省食品安全監(jiān)管起到積極的促進(jìn)作用，在涉及食品安全的新聞報道方面都能及時準(zhǔn)確地披露信息，并且能夠做到客觀公正無歪曲事實(shí)。江蘇省各市都與新聞媒體保持良好的聯(lián)系，在年度工作會議、報告等活動均會邀請相關(guān)媒體進(jìn)行互動參與和實(shí)時監(jiān)督報道，13個市也都與媒體合作開設(shè)相關(guān)的食品安全監(jiān)管特色專欄節(jié)目，與群眾構(gòu)建良好溝通渠道。

江蘇省食品安全監(jiān)管體系存在的問題

1.監(jiān)管檢測機(jī)構(gòu)改革尚未到位

2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出從國家層面實(shí)現(xiàn)整合，成立國家市場監(jiān)督管理總局。目前省級層面的改革基本完成；而市縣級層面改革尚未完全完成。

2.監(jiān)管檢測環(huán)節(jié)問題突出

在日常的食品安全監(jiān)管檢測過程中，主要體現(xiàn)在供應(yīng)與生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不足。食品原材料供應(yīng)和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)是食品安全監(jiān)管的始端，也是整個監(jiān)督管理活動的源頭。源頭監(jiān)管主要是由農(nóng)委負(fù)責(zé)農(nóng)藥殘留的檢驗，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。江蘇省食品安全監(jiān)管的主要問題體現(xiàn)在原材料質(zhì)量方面，存在監(jiān)管力度不夠、抽檢頻次較少的問題。

在具體監(jiān)管環(huán)節(jié)中，餐飲量化分級率、學(xué)校食堂明廚亮灶率和食品安全快檢批次等監(jiān)管檢測指標(biāo)的敏感性較弱。2013年，C市的綜合評價排名第一，但是，其中食品安全快檢批次僅為960批次，學(xué)校食堂明廚亮灶率也只有50%，餐飲量化分級率為72.6%。這些檢測指標(biāo)對不同年度食品安全監(jiān)督檢測的綜合評價都至關(guān)重要，但每年的檢測結(jié)果卻都不容樂觀，因此食品安全監(jiān)管要在源頭環(huán)節(jié)加強(qiáng)這些指標(biāo)的監(jiān)督檢測。

3. 企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位

對于生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)而言，尚德守法的風(fēng)氣還不夠濃厚，不規(guī)范使用食品添加劑、農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)等影響食品安全的深層次問題仍然存在。小餐飲無證經(jīng)營等問題缺少切實(shí)可行的監(jiān)管方式，網(wǎng)絡(luò)銷售、訂餐等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展也帶來了新挑戰(zhàn)，食品安全風(fēng)險依然很高。

4.食品安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

當(dāng)前食品安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還存在著諸多不規(guī)范的地方：一是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多，標(biāo)準(zhǔn)間既有交叉重復(fù)，又有脫節(jié)和矛盾的問題。二是個別重要標(biāo)準(zhǔn)或者重要指標(biāo)缺失，難以滿足食品安全監(jiān)管需求，例如有的缺乏配套檢測方法、食品包裝材料標(biāo)準(zhǔn)等。三是標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性有待提高，目前部分標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡較長，食品產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)通用性不強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)套標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象普遍存在，在執(zhí)行中很不方便，容易造成執(zhí)行錯誤，還有一些標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)風(fēng)險評估依據(jù)不足。這些問題都給食品安全檢測工作帶來了不少的困難。

江蘇省食品安全監(jiān)管檢測情況評價

為了進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管體系在監(jiān)管活動中存在的薄弱環(huán)節(jié)和深層次問題，需要對食品安全監(jiān)管檢測情況進(jìn)行綜合評價。

1. 評價方法的選取

評價食品安全監(jiān)管檢測情況通?？衫肨OPSIS法。該方法基本步驟為：（1）評價指標(biāo)一致化；（2）指標(biāo)歸一化；（3）計算出最優(yōu)方案和最劣方案；（4）分別計算出評價指標(biāo)實(shí)測值與理想方案和最差方案之間的距離Di+和Di-；（5）計算各個方案的接近程度Ci；（6）依據(jù)排序確定綜合評價效果[6]。

2.評價指標(biāo)的選取

根據(jù)國內(nèi)外文獻(xiàn)，結(jié)合衛(wèi)生監(jiān)督統(tǒng)計報表等，選擇能夠準(zhǔn)確反映食品安全監(jiān)督工作的7個指標(biāo)：食品抽檢覆蓋率（批次/千人）、檢測合格率、行政處罰戶次、食物中毒起數(shù)、餐飲量化分級率、學(xué)校食堂明廚亮灶率、食品安全快檢批次。2015-2017年A市、B市、C市的食品監(jiān)督檢測情況如表2、表3、表4所示。

表2 A市2015-2017年食品安全監(jiān)管檢測情況

表3 B市2015-2017年食品安全監(jiān)管檢測情況

表4 C市2015-2017年食品安全監(jiān)管檢測情況

3.評價結(jié)果分析

利用TOPSIS法，對A市、B市、C市近三年食品安全監(jiān)管檢測情況進(jìn)行綜合評價，結(jié)果見表5、表6和表7。根據(jù)Ci結(jié)果，總體來看，在食品監(jiān)管檢測方面，各地表現(xiàn)并不一致：A市在食品監(jiān)管檢測方面，發(fā)現(xiàn)的問題越來越少。B市2017年在食品安全監(jiān)管檢測中發(fā)現(xiàn)的問題最多。2015-2017年，C市食品監(jiān)管檢測工作中發(fā)現(xiàn)的問題越來越少。

表5 A市不同年份食品監(jiān)管檢測指標(biāo)排序結(jié)果

表6 B市不同年份食品監(jiān)管檢測指標(biāo)排序結(jié)果

表7 C市不同年份食品監(jiān)管檢測指標(biāo)排序結(jié)果

優(yōu)化食品安全監(jiān)管體系的對策

1.積極推進(jìn)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合

各個地級市應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管現(xiàn)狀以及實(shí)際的監(jiān)管能力，從市級層面實(shí)現(xiàn)質(zhì)檢、工商和食藥的“三局合一”，從而實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管資源的合理配置。在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合的同時，要確保人員的整合調(diào)度與之相匹配，從而做到人員統(tǒng)一配備、信息統(tǒng)一采集、管理統(tǒng)一到位，切實(shí)發(fā)揮機(jī)構(gòu)整合的作用。

目前，市級層面“三局合一”剛啟動，食品藥品檢測機(jī)構(gòu)設(shè)置有以下兩種模式：一是食品藥品分設(shè)兩個機(jī)構(gòu)，食品檢驗中心和藥品檢驗中心；二是食品和藥品檢驗合為一，成立食品藥品監(jiān)督檢驗中心。今年，市場監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)改革到位后，下屬市級檢驗檢測機(jī)構(gòu)也將完成相應(yīng)的職能調(diào)整。建議采用食品藥品檢驗檢測中心分設(shè)兩個機(jī)構(gòu)的改革方案，根據(jù)無錫市和蘇州市的實(shí)踐，市級食品藥品監(jiān)督管理局下設(shè)食品檢驗中心和藥品檢驗中心這種形式是較符合江蘇省食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，也是目前比較有效的形式。

2. 強(qiáng)化監(jiān)管主體對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管

充分發(fā)揮江蘇省食品安全委員會及其辦公室的作用，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全建設(shè)方面，特別在執(zhí)法能力和應(yīng)急處理等，同時還要加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，如增加檢測的對照品供應(yīng)以及加強(qiáng)食品的源頭監(jiān)管。

在強(qiáng)調(diào)食品安全鏈條關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)管的同時，應(yīng)該重點(diǎn)把控源頭安全，需要實(shí)施有效的措施提高食品的質(zhì)量[7]，增加源頭監(jiān)管的人力物力財力的投入，不斷推進(jìn)源頭產(chǎn)業(yè)的自查監(jiān)管制度，建立行業(yè)自查體系。在原材料供應(yīng)和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)擴(kuò)大飛行檢查的覆蓋面，提高飛行檢查的頻率和檢查的輻射范圍，重點(diǎn)排查隱患。

3.加強(qiáng)企業(yè)誠信和主體責(zé)任的建設(shè)

從監(jiān)管主體的角度，一是推行誠信黑名單制度。根據(jù)生產(chǎn)單位劃分抽檢結(jié)果，將連續(xù)三年監(jiān)督檢驗不合格率都位居前三者，列入不規(guī)范企業(yè)黑名單管理制度，并且向全社會公示。嚴(yán)格執(zhí)行失信企業(yè)處理辦法，長效運(yùn)行“紅黑名單制度”，實(shí)行聯(lián)合獎懲。二是推行餐飲量化分級制度。缺乏食品安全監(jiān)管是導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)的主要原因[8]，針對食品安全市場準(zhǔn)入存在的問題，首先在企業(yè)中普及市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過加強(qiáng)對企業(yè)的考核，建立企業(yè)誠信制度，并且根據(jù)餐飲量化分級率的指標(biāo)對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位按信譽(yù)度分為A、B、C、D四個等級，使消費(fèi)者在知情情況下做出選擇。

從內(nèi)部監(jiān)督的角度，推進(jìn)食品相關(guān)企業(yè)建立內(nèi)部自查制度，在源頭環(huán)節(jié)解決不合格產(chǎn)品，將監(jiān)督合格率指標(biāo)納入年終的績效考核。啟動實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，大力推動責(zé)任體系、治理體系、追溯體系、信用體系和檢測體系的建設(shè)，完善食品安全監(jiān)管體系[9]。

4.統(tǒng)一食品安全技術(shù)檢驗標(biāo)準(zhǔn)

建議在國家層面出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，統(tǒng)一食品安全技術(shù)檢驗標(biāo)準(zhǔn)。一是明確食品標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)劃分原則，對現(xiàn)行強(qiáng)制性、推薦性食品標(biāo)準(zhǔn)在性質(zhì)上依法重新定性。二是對現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行科學(xué)分類，進(jìn)行有機(jī)整合，分清層次，形成系列，避免造成標(biāo)準(zhǔn)號過度亂用。三是補(bǔ)充缺失的食品安全標(biāo)準(zhǔn)及缺失內(nèi)容。四是積極開展國際交流，加強(qiáng)國際食品標(biāo)準(zhǔn)的研究，促進(jìn)我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)同步發(fā)展。