聽聽這個(gè)群體的聲音

趙義

在中國，公務(wù)員是一個(gè)相當(dāng)特別的群體。

“特別”體現(xiàn)在，我們對(duì)公務(wù)員看上去很了解，可能你的某個(gè)同學(xué)或者朋友就是公務(wù)員，即使沒有這種聯(lián)系，至少你和公務(wù)員打交道也是日常性的，要找出一輩子從來沒有和公務(wù)員打交道的人還真不容易。但要具體說起來，好像又不是那么熟悉。無論是作為朋友的交往還是因?yàn)樾枰蚪坏肋^程中，你會(huì)覺察到公務(wù)員的職業(yè)很不一樣，再努力抱有“理解之同情”的立場，對(duì)公務(wù)員的職業(yè)也會(huì)有疏離感。

這很大程度上是因?yàn)椋c明星、作家、企業(yè)家等不同，公務(wù)員是一個(gè)很難完整呈現(xiàn)在輿論場的群體。全社會(huì)對(duì)公務(wù)員的認(rèn)知，實(shí)際上處于宏觀的定性認(rèn)識(shí)和微觀的模糊認(rèn)識(shí)并存的狀態(tài)之中。對(duì)公務(wù)員真實(shí)生存狀態(tài)，我們的了解是少之又少。此之謂“熟悉的陌生”。

變化也在發(fā)生。

公務(wù)員作為一種職業(yè)

某種意義上說，在中國，公務(wù)員是“新事物”，正式出現(xiàn)的標(biāo)志是1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》，而2006年施行的《公務(wù)員法》距今也不過十年多一點(diǎn)的時(shí)間。此前的叫法是“國家機(jī)關(guān)工作人員”。

與公務(wù)員相比，我們更熟悉的名詞是干部和官?！肮佟边@個(gè)詞依然活躍在我們的政治話語之中，比如，“當(dāng)官就不要發(fā)財(cái)”。但在正式文件當(dāng)中，“干部”和“公務(wù)員”才是正規(guī)的提法。今天很多人可能已經(jīng)不知道了，以前老師等也屬于干部，在改革開放之后，干部所指的范圍在減少，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公務(wù)員。根據(jù)公務(wù)員法，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。而干部顯然不限于行政編制，公務(wù)員只是干部的組成部分。

那么，中國公務(wù)員到底有多少呢？根據(jù)國家的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2016年底，全國共有公務(wù)員719萬人。當(dāng)然，你與之打過交道的所認(rèn)為的公務(wù)員，未必就屬于這719萬人中的一員，可能是政府雇員。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此，真正的公務(wù)員可能很少，而你經(jīng)常打交道的、認(rèn)為是公門中人的人卻很多。

為什么要從干部制度中分化出公務(wù)員制度？這就涉及政府對(duì)社會(huì)行政管理的職業(yè)化。隨著管理內(nèi)容的日益擴(kuò)大，現(xiàn)代社會(huì)所要求的非人格化的管理，背后是基于法理和規(guī)則的治理。這么說可能有點(diǎn)抽象，實(shí)際上意思很直白，就是現(xiàn)代社會(huì)的治理不是建立在私人關(guān)系的基礎(chǔ)上的，而是根據(jù)普遍性規(guī)則進(jìn)行的。相應(yīng)的，在人事上面，就是建立一套包括競爭性考試（凡進(jìn)必考）、有明確職務(wù)和職級(jí)序列以及逐級(jí)晉升標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的制度。

公務(wù)員成為一種職業(yè)，這會(huì)帶來深刻的影響，尤其是與干部和官這兩個(gè)概念相比，種種神秘甚至神圣的色彩會(huì)逐漸消退，而成為現(xiàn)代性理性建構(gòu)的一部分。既然是職業(yè)，那么與職業(yè)相關(guān)的課題—心理健康問題、薪資待遇設(shè)計(jì)等，就會(huì)成為被研究、從而可以被科學(xué)解決的對(duì)象。傳統(tǒng)社會(huì)的“官”，某種程度上是老百姓信仰的對(duì)象，“人在公門好修行”也是為官者的官箴。而在公務(wù)員制度下，“官”被看作是一種社會(huì)職業(yè)，同醫(yī)生、清潔工等社會(huì)職業(yè)一樣，都是社會(huì)的需要，本身無好壞之分。

同時(shí)，和西方公務(wù)員制度以及政務(wù)官、事務(wù)官的區(qū)別相比，中國公務(wù)員職業(yè)還有自己的特殊之處。最關(guān)鍵的特殊之處是，當(dāng)公務(wù)員依舊是人們從政的最主要的途徑。公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行選任制、委任制和聘任制。這其實(shí)也是從政的人們不斷進(jìn)入更高職位的基本方式。傳統(tǒng)社會(huì)的科舉制，代表了皇權(quán)政治加士人政治的政治模式，整個(gè)社會(huì)最主要的流動(dòng)性體現(xiàn)在官場向全社會(huì)的開放。而在中國公務(wù)員制度下，最大多數(shù)的從政者都來自公務(wù)員制度，公務(wù)員的晉升最主要的也是在體系內(nèi)逐級(jí)晉升（逐級(jí)提拔）。

追求晉升，人之常情，其實(shí)也是鞭策公務(wù)員的手段。但不是說有壓力就等同于焦慮。如果仔細(xì)考察，心理層面的焦慮主要來自沖突。

公務(wù)員法規(guī)定，廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺且本機(jī)關(guān)沒有合適人選的，可以通過適當(dāng)方式面向社會(huì)選拔任職人選；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例規(guī)定，拓寬選人視野和渠道，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以從黨政機(jī)關(guān)選拔任用，也可以從黨政機(jī)關(guān)以外選拔任用，注意從企業(yè)、高等學(xué)校、科研院所等單位以及社會(huì)組織中發(fā)現(xiàn)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，推動(dòng)形成國有企事業(yè)單位、社會(huì)組織干部人才及時(shí)進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的良性工作機(jī)制。但這些規(guī)定更多的也是輔助性質(zhì)的。事實(shí)上，經(jīng)過最新一次修訂，黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用條例對(duì)“公開選拔、競爭上崗”進(jìn)行了重新定位，由原來“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”調(diào)整為“產(chǎn)生人選的一種方式”，不再單列為一章，將相關(guān)內(nèi)容調(diào)整到動(dòng)議環(huán)節(jié)，并對(duì)改進(jìn)完善工作程序等提出原則性要求。

也正因?yàn)槿绱?，無論是公務(wù)員法還是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例，都明確規(guī)定了定期交流和地域回避制度。這是在公務(wù)員內(nèi)部逐級(jí)晉升是主要晉升方式的情況下，防止部門或者地方利益坐大的辦法，和傳統(tǒng)社會(huì)的制度設(shè)計(jì)可以說是一脈相承，是中國公務(wù)員職業(yè)的特色之處。

壓力從何而來

理解了中國公務(wù)員的職業(yè)化及其特殊之處，也就能更好地理解現(xiàn)在的很多現(xiàn)象。這些現(xiàn)象，其實(shí)和職業(yè)化的要求是完全相反的。

公務(wù)員面臨的壓力是多種多樣的，比如工作難度提高的壓力，內(nèi)部人際關(guān)系的壓力，全面從嚴(yán)治黨背景下的規(guī)矩和紀(jì)律要求的壓力等。最集中的壓力來自晉升，也最明顯反映在晉升上。

在進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)是從政主要方式之一、內(nèi)部逐級(jí)晉升是不斷升遷的主要方式的情況下，公務(wù)員就面臨著比較強(qiáng)的晉升焦慮。某個(gè)重要節(jié)點(diǎn)的落后，可能導(dǎo)致后面的步步被動(dòng)。這一點(diǎn)又被“能上不能下，能進(jìn)不能出”的弊端所強(qiáng)化。由于編制的嚴(yán)格控制—黨政機(jī)關(guān)自我膨脹的約束機(jī)制，編制往往才是有效手段，但這也是一把雙刃劍，隨著時(shí)間的推移，官多兵少的現(xiàn)象日益突出，有的基層甚至出現(xiàn)公務(wù)員斷層現(xiàn)象，形成晉升焦慮的疊加效應(yīng)。如果晉升無望，那么消極怠工、不作為現(xiàn)象就隨著凸顯。

為了調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，拓寬公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，新修訂的公務(wù)員法明確規(guī)定了國家實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，重新設(shè)置了職級(jí)序列，與原來的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，綜合管理類公務(wù)員職級(jí)增加了4個(gè)層級(jí)，同時(shí)留出了專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)設(shè)置“另行規(guī)定”的制度接口。

追求晉升，人之常情，其實(shí)也是鞭策公務(wù)員的手段。但不是說有壓力就等同于焦慮。如果仔細(xì)考察，心理層面的焦慮主要來自沖突。比如說，同一批進(jìn)入公務(wù)員的，大家業(yè)績差不多，別人晉升了而自己沒有，內(nèi)心就會(huì)產(chǎn)生個(gè)人對(duì)職業(yè)的認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)情況的沖突，這才是焦慮的來源。

本來科層制的職業(yè)特點(diǎn)就會(huì)壓抑人的個(gè)性—這種壓抑是必要的，要保證非人格化管理，就得以普遍規(guī)則來辦事而不是聽從自己的個(gè)性。但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的為人風(fēng)格、行事風(fēng)格等會(huì)對(duì)公務(wù)員帶來適應(yīng)的壓力，因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬個(gè)人升遷有很大的話語權(quán)，不然新修訂的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例也就不會(huì)特別規(guī)定不準(zhǔn)“由主要領(lǐng)導(dǎo)成員個(gè)人決定任免干部”、不準(zhǔn)在“主要領(lǐng)導(dǎo)成員即將達(dá)到任職年齡界限、退休年齡界限或者已經(jīng)明確即將離任時(shí)，突擊提拔、調(diào)整干部”了。當(dāng)組織倫理、基本原則等與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策發(fā)生沖突的時(shí)候，有的公務(wù)員往往就把對(duì)組織的忠誠轉(zhuǎn)化成為對(duì)個(gè)人的忠誠，內(nèi)心標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)選擇形成極大的沖突，帶來焦慮。

這樣的焦慮還體現(xiàn)在如何創(chuàng)造性執(zhí)行上級(jí)決策上。當(dāng)面臨千差萬別的實(shí)際情況的時(shí)候，職業(yè)倫理甚至基本的做人做事的底線，都要求不能機(jī)械執(zhí)行上級(jí)決策，但在考核和晉升的壓力之下，有的人面對(duì)荒唐的后果或者民生痛點(diǎn)，可能會(huì)選擇無視。但內(nèi)心的沖突帶來的焦慮卻積累下來，不易消除。

因此，公務(wù)員職業(yè)化要求正確區(qū)分個(gè)性和人格。個(gè)性往往被認(rèn)為是身上帶刺或者目無上級(jí)，科層制必然要消除個(gè)性的過分張揚(yáng)，但這不代表公務(wù)員沒有自己的獨(dú)立人格。公務(wù)員法第六十條對(duì)此也有規(guī)定，如果認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出意見；上級(jí)仍堅(jiān)持的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)然，在實(shí)際生活中，公務(wù)員真要抵制明顯違法的決定或者命令，也是要承擔(dān)很大風(fēng)險(xiǎn)和壓力的。

基層減負(fù)年

一段時(shí)間以來，為基層公務(wù)員減負(fù)成為整治官僚主義和形式主義的重點(diǎn)工作。如果看看中辦印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，其中列舉的很多現(xiàn)象與公務(wù)員職業(yè)化要求同樣是背道而馳的。比如，隨意要求基層填表報(bào)數(shù)、層層報(bào)材料，簡單將有沒有領(lǐng)導(dǎo)批示、開會(huì)發(fā)文、臺(tái)賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，以微信工作群、政務(wù)APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對(duì)實(shí)際工作評(píng)價(jià)，“一票否決”事項(xiàng)泛濫，動(dòng)輒簽“責(zé)任狀”，變相向地方和基層推卸責(zé)任，如此等等。

責(zé)任層層下推，發(fā)生“上午發(fā)通知，下午要材料”這樣與基本常識(shí)都不符合的荒唐的事情，基層必然不堪重負(fù)，必然會(huì)搞形式主義來應(yīng)對(duì)。

有科層制就有官僚病，問題在于，形式主義為什么如此突出？這其實(shí)還是與公務(wù)員體系面向基層和百姓的一線力量不足、上下級(jí)權(quán)責(zé)設(shè)置不夠科學(xué)有關(guān)。責(zé)任層層下推，發(fā)生“上午發(fā)通知，下午要材料”這樣與基本常識(shí)都不符合的荒唐的事情，基層必然不堪重負(fù)，必然會(huì)搞形式主義來應(yīng)對(duì)。

現(xiàn)代的公務(wù)員制度，主要是為社會(huì)、為老百姓辦事的。但在中國的政治體系和政治文化當(dāng)中，作為干部的一部分，其實(shí)是更加強(qiáng)調(diào)公務(wù)員要承擔(dān)聯(lián)系群眾、動(dòng)員群眾的功能。這要求公務(wù)員不僅要善于把上級(jí)決策和實(shí)際情況結(jié)合起來，而且要善于和群眾打交道，把決策順利貫徹下去。

凡進(jìn)必考，讓我們的公務(wù)員隊(duì)伍，至少從學(xué)歷上衡量，可以說是這個(gè)社會(huì)的精英。與2006年公務(wù)員法剛施行時(shí)候相比，2017年具有大學(xué)本科以上學(xué)歷人員占公務(wù)員總數(shù)的比例由43%提高到71.9%。隨著時(shí)間推移和代際更替，這個(gè)比例還會(huì)進(jìn)一步提升，也就是說，從家門到校門再到機(jī)關(guān)門的公務(wù)員比例還會(huì)增多，他們也將越來越占據(jù)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主流。用《人民日?qǐng)?bào)》的話說，很多剛?cè)霗C(jī)關(guān)門的公務(wù)員，了解國情的少，熟悉基層的少，親近群眾的少，甚至有的年輕干部心理上與鄉(xiāng)土鄉(xiāng)親有代溝，情感上同民生民瘼有溫差。

在國家公務(wù)員考試中，很多職位會(huì)明確要求要有兩年以上基層工作經(jīng)驗(yàn)。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中，提任縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，也要求有兩年以上基層工作經(jīng)歷。這從制度上有利于促進(jìn)公務(wù)員接地氣。但解決凡進(jìn)必考、逐級(jí)晉升的公務(wù)員制度運(yùn)轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的脫離群眾問題，更關(guān)鍵的還是提高群眾對(duì)公務(wù)員晉升的話語權(quán)。這一點(diǎn)會(huì)隨著從家門到校門再到機(jī)關(guān)門的公務(wù)員比例的不斷提高，而變得日益重要。

近20年的公務(wù)員制度，走過形成發(fā)展、擴(kuò)充壯大的時(shí)期，現(xiàn)在也走到了歷史的拐點(diǎn)。公務(wù)員群體在日益繁重的改革和發(fā)展任務(wù)中發(fā)揮著重要作用，公務(wù)員制度內(nèi)在的矛盾也逐漸暴露。認(rèn)真傾聽公務(wù)員的心聲，可能也就預(yù)示了公務(wù)員制度下一步改革的方向。