英國(guó)城市政府管理體制的演進(jìn)歷程

◎ 王楓云 陳嘉俊

自中世紀(jì)早期英國(guó)最早的城市產(chǎn)生以來(lái)，英國(guó)城市走過(guò)了16個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)歷程，與此同時(shí)，英國(guó)城市政府的管理體制始終與英國(guó)城市相伴而行，歷盡風(fēng)雨，幾經(jīng)變遷，留下了一條較為清晰的演進(jìn)軌跡。

一、城堡制——英國(guó)城市政府管理體制的產(chǎn)生標(biāo)志

中世紀(jì)早期（公元5世紀(jì)）的盎格魯-撒克遜統(tǒng)治時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生活的日益復(fù)雜，英國(guó)開始了城鄉(xiāng)分離的進(jìn)程，城市逐漸從鄉(xiāng)村脫離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)體。這一時(shí)期，城堡作為英國(guó)最早的城市形態(tài)在英格蘭大地不斷涌現(xiàn)，與此相適應(yīng)，城堡制（Castle System）的城市政府管理體制也應(yīng)運(yùn)而生了。英國(guó)的城堡制由兩部分組成[1]：

1.“大城堡體制” （Big Castle System）。諾曼征服英格蘭以后，在中央政府之下設(shè)置的最高層級(jí)的地方政（Castle System）府是郡政府，郡政府的行政長(zhǎng)官為郡守，而郡守的辦公場(chǎng)所一般都設(shè)置在大的城堡，由此形成了“大城堡體制”?！按蟪潜んw制”的行政長(zhǎng)官由國(guó)王直接任命，作為國(guó)王在地方的代表，郡守要執(zhí)行國(guó)王的指令，處理城堡行政事務(wù)，實(shí)施國(guó)王法律，維護(hù)國(guó)王的利益，其行政職能多元而復(fù)雜；郡守之下設(shè)有分管基礎(chǔ)設(shè)施、稅收、莊園、治安、司法、社會(huì)服務(wù)的官員，這些官員由郡守向國(guó)王推薦，國(guó)王進(jìn)行任命。由此，英國(guó)城市政府管理體制的雛形出現(xiàn)了。

2.“小城堡體制”（Small Castle System）。在當(dāng)時(shí)的英國(guó)地方政府層級(jí)中，郡之下的一級(jí)行政單位為百戶區(qū)。百戶區(qū)有三種形式：國(guó)王直接控制的百戶區(qū)、封賜給貴族領(lǐng)有的百戶區(qū)、教會(huì)控制的百戶區(qū)。國(guó)王直接控制的百戶區(qū)，由郡守派官員管理；封賜給貴族領(lǐng)有的百戶區(qū)，由封建主私人派出管家管理；教會(huì)控制的百戶區(qū)由教會(huì)派員管理。無(wú)論是郡守派出的官員、封建主私人派出的管家、教會(huì)派出的人員一般都選擇較小的城堡作為其行政機(jī)構(gòu)的駐地，由此形成了“小城堡體制”。在“小城堡體制”下，郡守派出的官員、封建主派出的管家、教會(huì)派出的人員下面均有各種執(zhí)事人員幫助工作，執(zhí)行郡守所發(fā)布的各項(xiàng)行政、財(cái)政指令。同時(shí)還聯(lián)合主持百戶區(qū)法庭，法庭每三周召開一次，審理的多為民事案件，如債務(wù)和侵權(quán)等。

二、自治市體制——英國(guó)城市政府管理體制的初步發(fā)展

從中世紀(jì)早期到12世紀(jì)初期，英國(guó)城市城市還具有較強(qiáng)的依附性，城市還沒有成為一個(gè)獨(dú)立的治理實(shí)體。12世紀(jì)中期英王亨利二世登基以后，英國(guó)的城市自治運(yùn)動(dòng)正式拉開了帷幕。在城市自治的發(fā)展中，國(guó)王、領(lǐng)主與各個(gè)城市自治力量進(jìn)行了一輪又一輪的較量，13世紀(jì)以后，一些大的城市逐漸取得了自治的權(quán)力，開始成為一個(gè)獨(dú)立于國(guó)王或封建領(lǐng)主之外的法人實(shí)體。13世紀(jì)中期，布里斯托爾（Bristol）成為第一個(gè)獲得自治權(quán)力的城市，以此為起點(diǎn)，到15世紀(jì)60年代左右，英格蘭有8個(gè)自治城市，開始建立起新型的城市政府管理體制。在自治市體制下，城市法庭和城市商人行會(huì)是城市政府管理體制最重要的組成部分[2]。

1.城市法庭。城市法庭（City Court）名曰法庭，實(shí)際上是自治市體制下英國(guó)城市最重要的行政機(jī)構(gòu)，它管轄除了王室官員管轄范圍以外的一切城市共同體事務(wù)，兼具政與司法職能于一身。城市法庭的運(yùn)作方式是挑選出一定數(shù)目的自由人出席城市法庭會(huì)議，共同商討和處理涉及到城市生活的方方面面問(wèn)題，如城市官員的選舉、城市財(cái)務(wù)與稅收事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、商業(yè)活動(dòng)、宗教集會(huì)等等。13世紀(jì)早期英王頒布給倫敦及其它一些重要城市的特許狀規(guī)定：城市法庭應(yīng)該每周舉行一次，以方便城市居民求助于城市的法庭。

在城市法庭建立之初，與其并存的還有城市委員會(huì)(City Council)，起初這兩者是“一套人馬，兩塊牌子”。13世紀(jì)后，城市委員會(huì)逐漸地從城市法庭中分離出來(lái)，成為一種咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)城市法庭起到一定的監(jiān)督作用。

2.商人行會(huì)。商人行會(huì)((Merchant Guilds)是自治市體制下城市管理的另一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。商人行會(huì)作為基于商業(yè)與社會(huì)目的而結(jié)合成的市民聯(lián)合體，由一定數(shù)目的固定成員組成，擁有一些排他性的權(quán)利。本來(lái)商人行會(huì)是規(guī)范貿(mào)易與商業(yè)活動(dòng)的，但在實(shí)際生活中，由于行會(huì)有著自己的基金與獨(dú)立的管理實(shí)體，同時(shí)城市又首先是一個(gè)商業(yè)社區(qū)，因此有一些城市，商人行會(huì)與市政當(dāng)局在管轄事務(wù)上出現(xiàn)了重合，對(duì)城市管理?yè)碛休^大的發(fā)言權(quán)。伯爾曼指出：“那些起初由商人們建成的城市常常由商人行會(huì)管理。[3]”像瓦里弗德市（Wallingford），商人行會(huì)與城市法庭合而為一，以致于兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成員是一致的。對(duì)萊切斯特市（Leicester）來(lái)講，行會(huì)的主要成員也兼任城市法庭的官員。城市商人行會(huì)行使城市法庭的職能反映了早期城市生活的狀況，后來(lái)隨著城市政府管理體制的逐漸完善，這種情況就少見了。

三、城市寡頭制——英國(guó)城市政府管理體制的過(guò)渡與轉(zhuǎn)型

16世紀(jì)至18世紀(jì)是英國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期。從16世紀(jì)開始，英國(guó)城市亟待解決的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的矛盾和問(wèn)題紛至沓來(lái)，為了及時(shí)對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出有效的回應(yīng)，英國(guó)城市政府管理體制開始顯現(xiàn)出權(quán)力集中的現(xiàn)象，城市寡頭制(City Oligarch)在英國(guó)的城市中普遍建立起來(lái)了。英國(guó)城市寡頭制的運(yùn)作主要有以下特征：

駛近澧州城第一個(gè)紅綠燈后，車向左拐進(jìn)了一條冷清的小街巷口。醉漢下車了，像扔掉擦試鼻涕后的餐巾紙一樣，隨手向車內(nèi)拋進(jìn)一張皺巴巴的五元紙幣，然后左搖右擺地走了。我指著他的背影對(duì)丁香花說(shuō)，他像個(gè)瘸子！她好像明白了我的所指，竟哈哈大笑起來(lái)，笑得那么開心、燦爛，像極了一朵重新綻放希望的丁香花。

1.結(jié)成城市寡頭聯(lián)盟。城市各種既得利益集團(tuán)為了能夠在維護(hù)自己利益的同時(shí)，確保城市管理的有效運(yùn)行，通過(guò)血緣與婚姻關(guān)系連結(jié)城市寡頭聯(lián)盟，從而形成排他性的城市統(tǒng)治集團(tuán)。如“在伊麗莎白時(shí)期，萊切斯特市（Leicester)的市長(zhǎng)只能從26個(gè)相互聯(lián)系的家族中挑選出來(lái)的。而在這一時(shí)期的倫敦，有1/3城市政府高級(jí)官員之間有親戚關(guān)系，高級(jí)市政官府是由15個(gè)重要家族組成的人所控制[4]”這一方式遍及英國(guó)各個(gè)城市，形成強(qiáng)大的統(tǒng)治根基。

2.操縱市長(zhǎng)選舉。城市寡頭聯(lián)盟為了達(dá)到壟斷城市管理權(quán)的目的，在市長(zhǎng)選舉過(guò)程中常常會(huì)采取各種舞弊的方式。如“在1604 年發(fā)生在林肯市（Lincoln）的一場(chǎng)市長(zhǎng)選舉就由于舞弊而被市民告到法庭，因?yàn)樵摮鞘袨榱讼胍囟ǖ暮蜻x人當(dāng)選而破壞了選舉程序”[5]。而更多自治城市甚至直接繞開這一選舉程序通過(guò)向王室申請(qǐng)更替特許狀來(lái)獲得城市市長(zhǎng)的任命。

3.控制重要官員的任命。在英國(guó)城市內(nèi)部，一直以來(lái)對(duì)重要官員的任職有一個(gè)被稱為“cursus honorum” 的任職順序傳統(tǒng)?！癱ursus honorum”是一個(gè)拉丁語(yǔ)，是指公共官職的順序，顯示了對(duì)任職經(jīng)歷的強(qiáng)調(diào)，在這一傳統(tǒng)順序中，一般都需要本市市民先從城市政府基層干起，然后繼續(xù)通過(guò)這種順序來(lái)晉升。它受到城市市民的肯定，也對(duì)重要市政官員提出了接受不同職位行政能力訓(xùn)練的要求。但在城市寡頭制下它不斷被違反，如在“1597 年的文洛克市（Wenlock）選舉中城市寡頭聯(lián)盟就通過(guò)規(guī)避這一傳統(tǒng)而讓資力不足的官員獲得了更高級(jí)的職位。[6]”

總之，16世紀(jì)至18世紀(jì)在英國(guó)城市中出現(xiàn)的城市寡頭制，在本質(zhì)上違反了城市自治中對(duì)民主體制的追求，它引發(fā)的腐敗現(xiàn)象、政府的內(nèi)部爭(zhēng)斗此起彼伏，激起了下層市民對(duì)寡頭制的反抗，造成了一定程度上的城市混亂。但從這一時(shí)期英國(guó)城市整體的狀況來(lái)看，在城市寡頭制下，城市官員權(quán)力不斷增長(zhǎng)同時(shí)，其行政效率也大幅度提高，社會(huì)秩序并沒有出現(xiàn)真正的崩潰。因此城市寡頭制作為一種過(guò)渡型的城市政府管理體制，在英國(guó)城市政府管理體制向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，也發(fā)揮出了一定的積極作用。

四、三元主體制——現(xiàn)代英國(guó)城市政府管理體制的形成

19世紀(jì)，隨著英國(guó)工業(yè)革命的持續(xù)深入，城市化進(jìn)程的不斷加速，城市數(shù)量快速增長(zhǎng)，城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。尤其在城市環(huán)境建設(shè)方面，從城市街道的規(guī)劃改造到居民住宅的建筑規(guī)范，再到居民私人空間的營(yíng)造建設(shè)等，均有了極大的改善。推進(jìn)城市管理體制的現(xiàn)代化，成為這一時(shí)期英國(guó)城市面臨的重要任務(wù)。

1835年，英國(guó)中央政府通過(guò)了《城市自治機(jī)關(guān)法》，試圖在民主的基礎(chǔ)上改造自治城市政府?！冻鞘凶灾螜C(jī)關(guān)法》規(guī)定，在178個(gè)城市里，取消陳舊過(guò)時(shí)的城市自治團(tuán)體，用選舉產(chǎn)生的城市政府取代舊的城市政府。城市政府由市議會(huì)、市長(zhǎng)和市參事會(huì)組成。市議會(huì)是城市的權(quán)力機(jī)關(guān)，其成員由該城所有繳納地方稅、并有三年居住資格的成年男子投票選舉產(chǎn)生；由市議會(huì)選舉市長(zhǎng)、市參事會(huì)。城市議會(huì)行使決策權(quán)、市長(zhǎng)為代表的行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)、市參事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。

由此，以三元主體構(gòu)成的民主的城市政府管理體制代替了舊式的城市寡頭制。三元主體的城市政府管理體制具有如下特征：[7]一是決策程序的公開性。城市議會(huì)的決策會(huì)議允許市民旁聽，體現(xiàn)了現(xiàn)代城市管理過(guò)程中的大眾參與。二是以市長(zhǎng)為代表的行政機(jī)關(guān)職能范圍不斷擴(kuò)張。從宏觀層面來(lái)看，市長(zhǎng)為代表的行政機(jī)關(guān)的職能分為“環(huán)境的、保衛(wèi)的、私人的”三類?！碍h(huán)境事務(wù)”主要指，城市居民的公共環(huán)境，比如公園、街道、公共健康、公共場(chǎng)所的建設(shè)、管理和維修，以及環(huán)境衛(wèi)生等市民必需而且不能由市場(chǎng)規(guī)律支配的事務(wù)?！八饺耸聞?wù)”指的是直接的市民事務(wù)，比如教育、居住、醫(yī)療、休閑娛樂(lè)，以及兒童、老年人、殘疾人等福利事業(yè)。“保衛(wèi)事務(wù)”指的是警務(wù)和城市消防等。三是參事會(huì)的監(jiān)督權(quán)得以體現(xiàn)。以19世紀(jì)中后期各城市市政廳建設(shè)為例，各城市在市政廳建筑的選址、預(yù)算、招標(biāo)等都方面都要接受參事會(huì)的監(jiān)督。此外，城市各行政機(jī)關(guān)要定期公布賬目和年度預(yù)算，接受市民和參事會(huì)監(jiān)督和質(zhì)詢。

可見，19世紀(jì)的英國(guó)城市政府管理體制的改革，使城市管理徹底擺脫了寡頭統(tǒng)治，進(jìn)入了民主管理與有效監(jiān)督的時(shí)代，使城市的發(fā)展在經(jīng)歷了數(shù)量的擴(kuò)張后，進(jìn)入到管理質(zhì)量的提升時(shí)期，自此，英國(guó)城市政府管理體制進(jìn)入了現(xiàn)代化時(shí)期。

五、城市議會(huì)制——現(xiàn)代英國(guó)城市政府管理體制的改進(jìn)嘗試

在此背景下，1933年英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《地方政府法案》，在該法案的指導(dǎo)下，英國(guó)城市政府開展了一系列以簡(jiǎn)化管理機(jī)構(gòu)為指向的改革。改革的核心內(nèi)容就是：城市設(shè)市議會(huì)作為政治和行政權(quán)力中心，兼行議決權(quán)和行政權(quán)。市議會(huì)一般由市民直接選舉產(chǎn)生的市議員組成，議員任期6年，每?jī)赡旮倪x其中的1/3；從市議員中選舉一名市議會(huì)議長(zhǎng)任市長(zhǎng)[8]。城市議會(huì)制的運(yùn)行主要有如下特征[9]：其一，市議會(huì)議長(zhǎng)即城市市長(zhǎng)，只有一些禮儀性的職權(quán)，如主持市議會(huì)會(huì)議、主持城市的重要慶典活動(dòng)、會(huì)見國(guó)內(nèi)外重要賓客等，而沒有領(lǐng)導(dǎo)城市行政機(jī)關(guān)的實(shí)權(quán)。市長(zhǎng)在市議會(huì)表決時(shí)，一般不投票，但在票數(shù)相等時(shí)，可以投決定性的一票。其二，市議會(huì)任命市委員會(huì)作為它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，市委員會(huì)相當(dāng)于市政府的工作部門。市委員會(huì)的類型有四種：①法定委員會(huì)。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)處理財(cái)政、治安、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等方面的事務(wù)；②常設(shè)委員會(huì)。其職能是長(zhǎng)期管理特定的如教育、圖書館方面的事務(wù)；③專門委員會(huì)。是為了解決短期發(fā)生的特殊問(wèn)題而設(shè)立的，如處理自然災(zāi)害方面的事務(wù)；④聯(lián)合委員會(huì)。是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的委員會(huì)為了管理可能存在職能交叉的事務(wù)，如警務(wù)、供水、道路、城市發(fā)展計(jì)劃等，而各派代表組成的市政聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。委員會(huì)的構(gòu)成及其規(guī)模由市議會(huì)按需要決定，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其成員從市議會(huì)中按個(gè)人專長(zhǎng)挑選、分配，如工作需要，還可以外聘專門人才。

市議會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)是它有利于維護(hù)市議會(huì)的權(quán)威性，有利于市議會(huì)將決策事項(xiàng)迅速付諸實(shí)施，進(jìn)而減少了從決策到執(zhí)行的中間間隔，并使執(zhí)行中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題能夠迅速反饋到?jīng)Q策部門，以便市議會(huì)能及時(shí)調(diào)整和修正相關(guān)決策。

六、大都市區(qū)管理體制——當(dāng)代英國(guó)城市政府管理體制的進(jìn)一步調(diào)適

20世紀(jì)中后期英國(guó)開始步入后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代，其城市內(nèi)部日趨復(fù)雜，城市地域范圍不斷擴(kuò)大，城市之間的界限逐漸模糊，開始出現(xiàn)以倫敦為核心的由眾多城市連接而成的大都市區(qū)。在大都市區(qū)內(nèi)部，各個(gè)城市政府間競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象層出不窮。在此背景下，大都市區(qū)管理體制在以倫敦為核心的大都市區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)了。

倫敦大都市區(qū)采取的是“大倫敦管理局——自治市——選區(qū)”三級(jí)管理體制。根據(jù)1999年生效的《大倫敦管理局法案》，倫敦大都市區(qū)成立的大倫敦管理局，主要負(fù)責(zé)大都市區(qū)內(nèi)部城市政府間在交通、治安、消防、緊急服務(wù)、環(huán)保、規(guī)劃、文物保護(hù)等各方面的合作和伙伴關(guān)系上。

大倫敦管理局經(jīng)由選舉產(chǎn)生一名專職市長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)整個(gè)大都市區(qū)區(qū)域政策的制定和資金分配。專職市長(zhǎng)直接管轄4個(gè)關(guān)鍵的區(qū)域性職能部門：倫敦交通部（Transportation of London）、倫敦發(fā)展署（London Development Agency）、倫敦消防急救規(guī)劃局（London Fire and Emergency Planning Authortiy）、大都市警察局（Metropolitan Police Authority），這些機(jī)構(gòu)的工作人員分別由專職市長(zhǎng)直接任命。

此外，大都市區(qū)范圍內(nèi)其它25個(gè)自治市的市長(zhǎng)結(jié)成市長(zhǎng)聯(lián)盟，與專職市長(zhǎng)共同組閣大倫敦管理局，從而形成了一個(gè)“市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)盟監(jiān)管”的大都市區(qū)管理體制。市長(zhǎng)聯(lián)盟主要負(fù)責(zé)監(jiān)督大都市管理局各職能部門的日常運(yùn)行，各自治市的市長(zhǎng)和各選區(qū)的行政長(zhǎng)官在管理局各職能部門的協(xié)助下，為各自轄區(qū)提供公共服務(wù)[10]。

大都市區(qū)管理體制的出現(xiàn)， 在一定程度上推進(jìn)了英國(guó)城市政府管理體制的與時(shí)俱進(jìn)。但也有學(xué)者認(rèn)為, 不管倫敦大都市區(qū)的管理體制怎樣變革,“在實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、有效的規(guī)劃與管理的愿望與權(quán)衡眾多有實(shí)力的城市利益的需要之間將永遠(yuǎn)存在沖突”[11]。

七、英國(guó)城市政府管理體制演進(jìn)的新趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)城市政府管理體制又呈現(xiàn)出如下新的發(fā)展趨勢(shì)[12]：

1.城市政府管理體制的企業(yè)化。主要表現(xiàn)在：城市政府管理體制不斷從現(xiàn)代公司制度尤其是公司法人治理結(jié)構(gòu)制度中汲取有益的內(nèi)容，從而使城市政府管理體制的內(nèi)在架構(gòu)更加有利于政府低成本、高效益地運(yùn)行。

2.城市政府管理體制的分權(quán)化。主要表現(xiàn)在：上級(jí)政府部門向下級(jí)政府部門的分權(quán)、政府部門向社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移以及城市政府管理體制的設(shè)計(jì)更加有利于城市管理中的公眾參與等方面。

3.城市政府管理體制的虛擬化。隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在英國(guó)的快速發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)浪潮的有力推動(dòng)，當(dāng)前電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)政府、數(shù)字城市在英國(guó)不斷涌現(xiàn)，它推動(dòng)著英國(guó)城市政府管理體制從基于實(shí)體空間的架構(gòu)向順應(yīng)虛擬化潮流的方向發(fā)展，極大地節(jié)省行政成本, 降低了行政費(fèi)用, 提高了行政效率。

總之，自中世紀(jì)早期英國(guó)城市政府管理體制誕生以來(lái)，它就隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在不斷的調(diào)整和完善。城市政府管理體制作為英國(guó)城市上層建筑重要組成部分, 只要城市還在不斷地向前發(fā)展，它的變革將會(huì)不斷地進(jìn)行下去。同時(shí)，英國(guó)城市政府管理體制演進(jìn)過(guò)程中所體現(xiàn)出的契合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、回應(yīng)時(shí)代要求、支撐國(guó)家戰(zhàn)略等特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)全面深化城市政府管理體制的改革，具有一定的啟示和借鑒意義。

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