聯(lián)邦制國(guó)家治下自然資源所有權(quán)憲制比較及其啟示

李松剛

【摘 要】各國(guó)政府為自然資源設(shè)定了國(guó)家所有權(quán)，然而這并不成為排除地方政府享有自然資源所有權(quán)的憲法依據(jù)與理由。以美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)為代表的聯(lián)邦制國(guó)家在地方物權(quán)制度建設(shè)上走在了前列。世界主要聯(lián)邦制國(guó)家在憲法層面都對(duì)地方物權(quán)制度給予了肯定。我國(guó)可以建設(shè)中國(guó)特色的地方物權(quán)制度，以解決環(huán)境資源開(kāi)發(fā)保護(hù)問(wèn)題、緩解央地矛盾。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)邦制；自然資源所有權(quán)；地方物權(quán)

國(guó)家治理之中難以回避的重大問(wèn)題是中央和地方的關(guān)系，而圍繞央地關(guān)系最主要的無(wú)非“人、財(cái)、物”，只有中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配、權(quán)利（職權(quán)）與義務(wù)（職責(zé)）對(duì)等，方可形成良好的央地關(guān)系?！叭恕⒇?cái)、物”三個(gè)層次中“物”的層面較為基礎(chǔ)，也較為復(fù)雜，而如何解決“物”的問(wèn)題，首先確定“物”權(quán)的問(wèn)題，只有所有權(quán)權(quán)利主體明確，相應(yīng)的承擔(dān)責(zé)任的機(jī)構(gòu)也就明晰了。這樣，地方發(fā)展不僅有物質(zhì)保障，而出現(xiàn)爭(zhēng)議或者以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)環(huán)境惡化的時(shí)候，又可找到責(zé)任承擔(dān)者，不至于相互推諉。我們可將這種權(quán)責(zé)一致的“物”權(quán)稱(chēng)之為“地方物權(quán)”。因此，在“物”上給地方充分的權(quán)利主體地位，建設(shè)完備的地方物權(quán)制度不失為解決央地矛盾的一劑良方，而自然資源在“物”的范圍里面最具有代表性，因此通過(guò)對(duì)自然資源的分析，先期定位地方物權(quán)到底為何。

自然資源作為一國(guó)重要的“物”是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)保證，因?yàn)槭澜绺鲊?guó)政府都為本國(guó)的自然資源確立了國(guó)家所有權(quán)。然而作為“次級(jí)國(guó)家政府”的地方是否可以和中央一樣享有國(guó)家所有權(quán)呢？各國(guó)規(guī)定不一，但是可以看出因?yàn)閲?guó)家結(jié)構(gòu)形式的不同，聯(lián)邦制國(guó)家中地方政府都享有該項(xiàng)權(quán)利，且制度完備。

一、問(wèn)題的提出：聯(lián)邦制國(guó)家地方物權(quán)制度定位

聯(lián)邦制國(guó)家是先有地方，而后成聯(lián)邦，聯(lián)邦的權(quán)力來(lái)源于地方的讓渡，這就意味著地方是天然享有域內(nèi)自然資源的所有權(quán)，地方對(duì)域內(nèi)資源的控制力本應(yīng)強(qiáng)于聯(lián)邦，我們就不難理解阿根廷憲法之中為何有“各省對(duì)轄區(qū)內(nèi)的自然資源享有原始所有權(quán)”之規(guī)定。聯(lián)邦制國(guó)家地方物權(quán)的存在不言而喻，通過(guò)典型國(guó)家的實(shí)際情況，我們揭開(kāi)地方物權(quán)制度的面紗。

美國(guó)是一個(gè)以土地私有為核心的國(guó)家，其土地分別屬于聯(lián)邦和州政府管理，聯(lián)邦政府直接管理的土地約占美國(guó)全部土地的三分之一。早在聯(lián)邦憲法之前，1785年美國(guó)就制定出第一個(gè)土地法令，對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和保護(hù)，美國(guó)憲法第4條第3款規(guī)定：“國(guó)會(huì)有權(quán)處置并制定合眾國(guó)領(lǐng)土或其他財(cái)產(chǎn)的一切必要規(guī)則和規(guī)章；”因此，聯(lián)邦政府制定一系列土地法令，并牢牢控制了大量土地。然而，美國(guó)憲法修正案第十條規(guī)定：“本憲法未授予合眾國(guó)也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或人民保留。”因此，各州對(duì)土地也“保留”了大量的權(quán)力。以土地征收為例，《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法》、《美國(guó)聯(lián)邦土地政策管理法》、《美國(guó)公有牧地改良法》等法律中都有征收土地的規(guī)定，然而對(duì)“公共使用”的不同理解，造成了許多爭(zhēng)端，截止2007年8月有42個(gè)州為此專(zhuān)門(mén)修改州的憲法和法律以防止政府濫用征收、征用權(quán)，這是迄今為止在美國(guó)高等法院歷史上引起的最多的州修改法律的案例。這說(shuō)明在土地問(wèn)題上，州在聯(lián)邦指導(dǎo)之下?lián)碛凶约邯?dú)特的管理體系，各州實(shí)際情況不同，因而規(guī)定也千差萬(wàn)別，但都不能超脫聯(lián)邦憲法的規(guī)定之外。我們可以看出，美國(guó)的自然資源制度是以憲法為指導(dǎo)，各州嚴(yán)格立法，各州在此項(xiàng)權(quán)力上擁有較大權(quán)限，但都沒(méi)有超過(guò)憲法的范圍，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，訴諸法院，裁判的結(jié)果將會(huì)促使各州變更立法，在土地資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)上達(dá)到了良性循環(huán)。

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條規(guī)定：“1.俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體的共同管轄對(duì)象包括：......（3）土地、礦產(chǎn)、水流和其他自然資源的管理、使用和支配問(wèn)題；（4）國(guó)家財(cái)產(chǎn)的劃分；（5）自然資源的利用；保護(hù)環(huán)境和保障生態(tài)安全；專(zhuān)門(mén)自然保護(hù)區(qū)；保護(hù)歷史文物；...（10）行政立法、行政訴訟法、勞動(dòng)立法、家庭立法、住宅立法、土地立法、水資源立法、森林立法、礦產(chǎn)法、環(huán)境保護(hù)法；”從憲法之中可清晰看到，俄羅斯將自然資源的所有權(quán)主體、立法權(quán)限等方面給予聯(lián)邦成員單位充分的權(quán)力，保證地方擁有較為全面的能力為地方人民提供公共服務(wù)，保障人民福祉。第36條：“1.公民及其聯(lián)合組織有權(quán)擁有作為私有財(cái)產(chǎn)的土地。2.土地和其他自然資源的所有者，有權(quán)自由地占有、使用和支配其土地和其他自然資源。…”由此我們可以知曉俄羅斯土地所有權(quán)分三種形式：國(guó)家所有權(quán)，地方所有權(quán)和私人所有權(quán)。并且以及可以將俄羅斯聯(lián)邦的自然資源所有權(quán)可以分為四種形式：“自然資源私人所有權(quán)”、“自然資源國(guó)家所有權(quán)”、“自然資源地方所有權(quán)”和“其他所有權(quán)形式”。俄羅斯的模式為中央和地方共同擁有平等的所有權(quán)，聯(lián)邦主體對(duì)關(guān)乎地方發(fā)展的一切資源永遠(yuǎn)有完整所有權(quán)，即地方物權(quán)。

德國(guó)的自然資源管理體系較為嚴(yán)密。在德國(guó)基本法之中，第72條第74條中有關(guān)于聯(lián)邦和州對(duì)土地、水、自然風(fēng)光等可以進(jìn)行立法保護(hù)，雖然不如俄羅斯憲法規(guī)定得那么明確，但是也是在憲法中為地方物權(quán)制度留有一席之地。聯(lián)邦政府層面，德國(guó)的農(nóng)業(yè)和林業(yè)由消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理，其他自然資源（土地、礦產(chǎn)、海洋、水等）沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)閣級(jí)管理機(jī)構(gòu)，而是在相關(guān)部?jī)?nèi)設(shè)立相關(guān)司（局）或部門(mén)管理，由各部的隸屬單位負(fù)責(zé)具體工作。各州是管理自然資源的具體單位，州政府的職責(zé)涵蓋了礦藏勘察、開(kāi)發(fā)與水文資源的管理和土地的管理。

二、聯(lián)邦制國(guó)家治下自然資源所有權(quán)的憲制類(lèi)型化分析

通過(guò)現(xiàn)行聯(lián)邦制國(guó)家憲法層面的關(guān)于自然資源條款的分析，可知聯(lián)邦制國(guó)家自然資源所有權(quán)歸屬模式大體分為三種模式：第一種，以德國(guó)、俄羅斯、美國(guó)為代表。這類(lèi)國(guó)家的自然資源所有權(quán)讓聯(lián)邦政府和地方政府共有，但地方擁有完備的地方物權(quán)，聯(lián)邦政府的角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境和制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的公共服務(wù)的角色。巴西也屬于該類(lèi)，但巴西對(duì)自然資源的歸屬擁有層次更多，聯(lián)邦擁有何種資源，州擁有域內(nèi)除去聯(lián)邦所有的資源，市也擁有部門(mén)土地。巴西這種對(duì)州的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了排除法的規(guī)定，這極大保障了地方發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二類(lèi)是以阿根廷、瑞士、阿聯(lián)酋和非洲的科摩羅為代表。阿根廷憲法中沒(méi)有規(guī)定聯(lián)邦對(duì)自然資源享有國(guó)家所有權(quán)，聯(lián)邦僅有保護(hù)自然資源的義務(wù)，提供適于人民發(fā)展的健康、和諧的環(huán)境。各省對(duì)域內(nèi)自然資源享有原始所有權(quán)，且各省不得行使屬于國(guó)家的權(quán)力的規(guī)定使我們知道阿根廷自然資源僅僅屬于地方。瑞士的各州對(duì)自然資源是擁有所有權(quán)的，聯(lián)邦的職責(zé)更多的是環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。阿聯(lián)酋亦是如此，自然資源為酋長(zhǎng)國(guó)所有。非洲的科摩羅有四個(gè)島嶼聯(lián)合組成，各個(gè)島嶼對(duì)本島擁有較多管理的權(quán)限，只有在涉及多個(gè)島嶼的問(wèn)題時(shí)，聯(lián)邦才有管轄。第三類(lèi)模式存在較少以在奧地利、尼日利亞為代表，聯(lián)邦對(duì)自然資源擁有絕對(duì)的控制權(quán)，地方只有管理或者部分的執(zhí)行權(quán)。尼日利亞聯(lián)邦對(duì)自然資源，地方管理養(yǎng)護(hù)并獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

無(wú)論憲法之中如何規(guī)定自然資源的歸屬，聯(lián)邦制國(guó)家都不能回避地方擁有一定的自主權(quán)，這也是聯(lián)邦制存在的基礎(chǔ)，地方需要維系自身發(fā)展的基本物質(zhì)保障，無(wú)論讓與聯(lián)邦多少權(quán)力，在最原始的狀態(tài)，地方都是擁有自然資源所有權(quán)的，地方要為保障自己的財(cái)產(chǎn)等物權(quán)提供制度支持，也需要有一個(gè)聯(lián)邦作為國(guó)家構(gòu)架，用產(chǎn)自自身財(cái)產(chǎn)的稅收、孳息等衍生物來(lái)供給國(guó)防、外交，從而達(dá)到維系自身存在的終極目的，這種反推也證明了地方作為一個(gè)整體確實(shí)有物權(quán)存在的初衷和強(qiáng)力理由。因此地方物權(quán)制度的存在是合理且必要。

三、啟示：聯(lián)邦制地方物權(quán)制度對(duì)我國(guó)相關(guān)制度完善的效應(yīng)

（一）便于資源的開(kāi)發(fā)與效益的合理分成

地方物權(quán)制度的明確，首先是對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)是大有裨益的。我國(guó)在自然資源所有權(quán)主體不清晰，憲法之中規(guī)定礦藏、水流專(zhuān)屬于國(guó)家所有，其他自然資源如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可分屬于集體所有。但都沒(méi)有所謂地方所有之立法例，且如此規(guī)定失之于寬，不利于實(shí)際操作。現(xiàn)實(shí)之中，我們實(shí)行“國(guó)家所有，分級(jí)代表”，但是中央地方兩級(jí)政府權(quán)責(zé)界限劃分清晰，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，大肆開(kāi)發(fā)，利益分成由中央定奪，然后隨著資源的枯竭，大量問(wèn)題暴露出來(lái)，地方政府發(fā)展遇到瓶頸，且環(huán)境問(wèn)題日益惡化，中央享有利益分成卻不承擔(dān)治理責(zé)任，這也挫傷了地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性，所謂的“兩個(gè)積極性”不能達(dá)致平衡；但為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻也不得不繼續(xù)維持粗獷的開(kāi)發(fā)模式。若構(gòu)建地方物權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)主體，做到“誰(shuí)擁有，誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，在從價(jià)計(jì)征資源稅收上進(jìn)行調(diào)節(jié)，確定地方參與資源開(kāi)發(fā)的利益分成，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而惠及本應(yīng)惠及之地。

（二）助于理順央地關(guān)系及建構(gòu)制度范例

地方物權(quán)制度的建立有利于理順中央和地方關(guān)系以及各地方之間的關(guān)系，成為一種制度建設(shè)的樣板和突破口。自然資源的分布多可能是跨行政區(qū)域，以水資源為例，分隔兩省的兩縣爭(zhēng)水的情況頻現(xiàn)，而兩省也無(wú)法就此問(wèn)題尋求很好的解決途徑與辦法，這只能求助于其共同的上級(jí)即中央。倘若地方物權(quán)制度完備，那么爭(zhēng)執(zhí)也就可能為之大大減少甚至漸漸被杜絕，并且相關(guān)補(bǔ)償或財(cái)政返還以及裁決機(jī)制的完善都是規(guī)范央地關(guān)系以及地方之間關(guān)系的利好因素。在環(huán)境資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)上，中央通過(guò)更多的事例甚至案例處理的匯集，制定全國(guó)性法律及具體政策，而各地方政府不能逾越。

（三）利于資源法治向能源法治的轉(zhuǎn)化

地方物權(quán)制度的憲法建構(gòu)本身體現(xiàn)的是一種資源管理思路。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果其實(shí)施狀況良好，很可能成為推進(jìn)資源法治向能源法治過(guò)渡的重要路徑。資源是有限的，資源轉(zhuǎn)化為能源的過(guò)程需要法律的規(guī)制，但能源不是單一的，在生態(tài)文明的背景下鼓勵(lì)其可替代性。資源法治一方面通過(guò)限制或規(guī)范資源的使用來(lái)完成，而在資源使用和節(jié)約使用愈益成熟的背景下，能源使用的規(guī)范化和水平的提升就成為可以提上日程的事情。這也是為什么我們將“國(guó)家能源局”這種規(guī)范能源使用的機(jī)構(gòu)至于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)之下。但這還需要監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)與監(jiān)督資源保護(hù)的國(guó)土資源部門(mén)等諸部門(mén)以及監(jiān)管能源規(guī)劃與改革的國(guó)家能源部門(mén)相互之間互有職責(zé)協(xié)調(diào)與契合，這也是地方物權(quán)制度對(duì)我國(guó)未來(lái)“大部門(mén)”制深入融合提出的另一道難題。

四、結(jié)語(yǔ)

地方物權(quán)制度建設(shè)可為我國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境與發(fā)展難題提供一條解決問(wèn)題的新思路，聯(lián)邦制國(guó)家地方物權(quán)制度日益完善的同時(shí)給我們充分借鑒的余地，但是我們單一制國(guó)家畢竟有其特殊的央地關(guān)系特點(diǎn)，不可能如聯(lián)邦制國(guó)家那樣完全對(duì)等或傾斜一方。我們憲法之中規(guī)定自然資源為國(guó)家所有，即全民所有。但是我們可以通過(guò)憲法解釋將國(guó)家的含義理解為中央政府和地方政府兩個(gè)層面，為地方物權(quán)制度鋪墊好基礎(chǔ)，在相關(guān)部門(mén)法之中如物權(quán)法、礦產(chǎn)資源法之中分別加入相關(guān)條款，適當(dāng)擴(kuò)展自然資源所有權(quán)主體范圍。在立法層面明確自然資源所有權(quán)的歸屬只是建設(shè)地方物權(quán)制度的第一步，隨著相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制的確立及爭(zhēng)議解決機(jī)制都是完整地方物權(quán)制度不可或缺的組成部分。

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