預(yù)算管理問題探討與對策

李慧

摘要：近年在軍隊(duì)預(yù)算管理方面出臺了諸多舉措，有效的改善了軍隊(duì)預(yù)算管理的不良現(xiàn)況，但是仍存在一些不足。比如零基預(yù)算編制方法落實(shí)不到位、過程性監(jiān)督執(zhí)行力度不足、收付實(shí)現(xiàn)制造成年度預(yù)算評價不合理以及預(yù)算績效考核體系不完善，這些問題的存在都嚴(yán)重地影響著軍隊(duì)預(yù)算管理的水平。文章對存在的問題進(jìn)行原因分析，并逐一提出解決方案，致力于提升軍隊(duì)預(yù)算管理在資金使用、監(jiān)督、評價方面的功能。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)預(yù)算管理；問題；對策

古語道：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。軍隊(duì)預(yù)算管理工作是現(xiàn)代化軍隊(duì)財務(wù)管理工作的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)資金有效管理的重要把關(guān)環(huán)節(jié)，對軍隊(duì)國防戰(zhàn)略建設(shè)起著決定性的導(dǎo)向作用。軍隊(duì)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)價值不言而喻，為了有效發(fā)揮軍隊(duì)預(yù)算管理對資金的投向投量、監(jiān)督評價作用，對在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然存在著幾點(diǎn)問題值得我們?nèi)ヌ接懞透倪M(jìn)。

一、軍隊(duì)預(yù)算管理的意義

軍隊(duì)預(yù)算是國家預(yù)算中的重要組成部分，對于軍隊(duì)有計劃的安排經(jīng)費(fèi)的合理使用提供了保障。軍隊(duì)預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化，不僅能夠高質(zhì)量的保障完成近期的目標(biāo)任務(wù)，而且對完成長期的戰(zhàn)略任務(wù)具有深遠(yuǎn)的影響。軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，能夠有效遏止偏離中心任務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出，保障年度重點(diǎn)任務(wù)的完成，提升軍事效益和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。軍隊(duì)預(yù)算績效考核能夠有效提高預(yù)算執(zhí)行效率，完善領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，從而起到強(qiáng)化預(yù)算管理與執(zhí)行，推進(jìn)財務(wù)管理質(zhì)量提升，進(jìn)一步規(guī)范軍事資源管理及使用等多方面問題，為我國軍隊(duì)自身建設(shè)及國防軍事大發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二、軍隊(duì)預(yù)算管理存在的問題

1. 零基預(yù)算編制方法落實(shí)不到位

增量預(yù)算法因其固有的使用局限性，很大程度上降低了資金配置效率，在財力緊張的情況下加劇了資金分配的各種矛盾和問題。比如預(yù)算數(shù)額會受到不合理因素的干擾，可能導(dǎo)致預(yù)算的不準(zhǔn)確；原有不合理項(xiàng)目占用大量經(jīng)費(fèi)，而新增項(xiàng)目卻無法獲得足夠的經(jīng)費(fèi)。因此，軍隊(duì)自2001年開始進(jìn)行零基預(yù)算改革，但零基預(yù)算真正落實(shí)比較難，原因?yàn)槭聵I(yè)部門對預(yù)算期任務(wù)缺乏前瞻性，對新增項(xiàng)目的量化資料難以搜集，不能準(zhǔn)確定位所需開支經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和合理預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)數(shù)額。而沿用增量預(yù)算法勢必?zé)o法有效實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)預(yù)算管理的具體要求，不僅阻礙了預(yù)算編制的科學(xué)化步伐，同時也直接制約了預(yù)算管理工作的改革升級。

2. 現(xiàn)行會計制度與預(yù)算執(zhí)行的協(xié)同不夠

一是收付實(shí)現(xiàn)制難以為預(yù)算編制、預(yù)算細(xì)化分類提供準(zhǔn)確全面的會計信息。收付實(shí)現(xiàn)制易造成預(yù)算年度年初和年末兩個時間點(diǎn)出現(xiàn)預(yù)算計劃年度與資金收支不一致，不能準(zhǔn)確界定資金的需求年度和對應(yīng)使用年度。二是歷史成本原則使存量資產(chǎn)計量信息失真。存量資產(chǎn)在使用過程中，磨損的價值未反映在賬面凈額中。存量資產(chǎn)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)決定著預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投向投量，存量資產(chǎn)信息失真，會對預(yù)算分配的長期規(guī)劃、統(tǒng)籌安排和資金、資產(chǎn)、軍費(fèi)一體化管理造成影響。

3. 過程性監(jiān)督與控制不足

由于新年度中心任務(wù)下發(fā)常滯后于預(yù)算編制時間，事業(yè)部門的預(yù)算編制就有一段時間空窗期，某種程度上會造成預(yù)算偏離中心任務(wù)?，F(xiàn)行軍隊(duì)預(yù)算管理重編制，忽略了經(jīng)費(fèi)使用情況的過程性監(jiān)督。比如事業(yè)部門雖然起初在經(jīng)費(fèi)總量的控制下均衡了各項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出，但在實(shí)際執(zhí)行中，會為了達(dá)到本部門的利益最大化，不顧及各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的限額而超標(biāo)準(zhǔn)使用經(jīng)費(fèi)，在半年預(yù)算調(diào)整時，再大肆調(diào)整經(jīng)費(fèi)支出。由于過程性監(jiān)督的缺失，對偏離目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)使用未予以及時適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，致使事業(yè)部門使用經(jīng)費(fèi)“肆意妄為”而無人問津，經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控缺乏時效性，軍隊(duì)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在運(yùn)行的過程中難以規(guī)范使用。

4. 預(yù)算績效考核體系不完善

首先，軍隊(duì)預(yù)算管理與會計核算的分離，導(dǎo)致了目前仍存在一些粗放管理，財務(wù)部門只管撥款、不問效果，事業(yè)部門重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)的需求，不講績效的現(xiàn)象時有發(fā)生。年底的考評也只不過是在總量控制上問效，對經(jīng)費(fèi)使用產(chǎn)生的效果缺乏績效導(dǎo)向的評定，使得經(jīng)費(fèi)在使用和分配中的效率不高和損失浪費(fèi)難以避免。其次，會計報告缺乏與預(yù)算體系的配比，比如預(yù)算收入與經(jīng)費(fèi)實(shí)際收入、預(yù)算支出與經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出等項(xiàng)目沒有建立科學(xué)的比對模式，不能有效評估預(yù)算經(jīng)費(fèi)的實(shí)際保障率，預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出要求所達(dá)到的結(jié)果。

三、完善軍隊(duì)預(yù)算管理的措施

1. 改革預(yù)算編制方法，推行滾動預(yù)算編制模式

雖然增量預(yù)算在過去很長一段時間保證了基本的預(yù)算需求及使用。然而，國際形勢瞬息萬變，軍事任務(wù)和計劃也要不斷修正，傳統(tǒng)的增量預(yù)算越發(fā)不合時宜，阻礙軍隊(duì)預(yù)算的合理性，必須改變?yōu)榱慊A(yù)算的編制方法。所謂的零基預(yù)算法是以“零為基礎(chǔ)編制預(yù)算”的方法，不考慮以往期間的費(fèi)用項(xiàng)目和數(shù)額，主要依據(jù)預(yù)算期的需要和可能分析費(fèi)用項(xiàng)目和數(shù)額的合理性，綜合平衡編制費(fèi)用預(yù)算。運(yùn)用零基預(yù)算法編制費(fèi)用預(yù)算需要根據(jù)預(yù)算期的目標(biāo)分析各費(fèi)用項(xiàng)目，權(quán)衡輕重緩急，在費(fèi)用控制總額的前提下，分解平衡費(fèi)用控制目標(biāo)，編制相應(yīng)的費(fèi)用預(yù)算。零基預(yù)算可以科學(xué)的分配資金需求，保證有限的資金發(fā)揮最大的軍事經(jīng)濟(jì)效益。

隨著預(yù)算編制內(nèi)容的精細(xì)化，年度預(yù)算編制法已無法適應(yīng)當(dāng)前軍隊(duì)預(yù)算管理的需要。比如編制預(yù)算結(jié)束后新下發(fā)的年度任務(wù)無法及時納入到預(yù)算體系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行部門失去利用預(yù)算管理進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，建議將年度預(yù)算編制周期按照單位實(shí)際需要進(jìn)行縮減，如半年度、季度或月度，從而實(shí)現(xiàn)最大限度的預(yù)算精細(xì)化管理。推行滾動預(yù)算編制法，將當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行情況反應(yīng)在下期預(yù)算編制中，可以有效確保各部門在完成中心任務(wù)的同時將各項(xiàng)目預(yù)算及時納入預(yù)算管理體系；預(yù)算周期的縮短可以及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，從而尋找解決與調(diào)整方案，修改下期預(yù)算具體內(nèi)容，確保預(yù)算管理工作適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)及管理的實(shí)際需要。

2. 適時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制和折舊制度，逐步完善會計核算制度

會計制度的完善絕不是一蹴而就，相應(yīng)知識的人員和技術(shù)支持需要一定時間的投入。分層次的引入權(quán)責(zé)發(fā)生制符合我軍目前的財務(wù)體制。第一類將必須采用權(quán)責(zé)發(fā)生制才能解決的問題，立即著手進(jìn)行改革；第二類采用權(quán)責(zé)發(fā)生制可以解決的問題但需付出較高的成本，需慎重考慮，暫緩實(shí)行；第三類不采用權(quán)責(zé)發(fā)生制就可以解決的問題，宜采用其他手段來解決。

再者，將折舊制度引入現(xiàn)行會計制度體系，用賬面凈額替代賬面余額的概念。將存量資產(chǎn)的價值通過損耗折舊的方式轉(zhuǎn)移到其他物品或項(xiàng)目上，同時將存量資產(chǎn)的實(shí)物和價值監(jiān)督統(tǒng)一起來，更加準(zhǔn)確的去評價存量資產(chǎn)占用資金的分布和結(jié)構(gòu)，為下步規(guī)劃和籌措存量資產(chǎn)資金預(yù)算提供實(shí)用的數(shù)據(jù)來源。

3. 實(shí)施動態(tài)預(yù)算監(jiān)督管理，建立健全過程性監(jiān)督

軍隊(duì)所制定的預(yù)算目標(biāo)要體現(xiàn)出戰(zhàn)略性，以適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。一段時期預(yù)算的制定依托當(dāng)時的形勢分析，環(huán)境變化會引起軍隊(duì)中心任務(wù)的變動，必然導(dǎo)致軍隊(duì)預(yù)算方向的轉(zhuǎn)移。建立動態(tài)預(yù)算監(jiān)督管理，及時糾正偏離的預(yù)算目標(biāo)，不斷優(yōu)化資源的配置，確保軍隊(duì)預(yù)算管理發(fā)揮最大的導(dǎo)向價值。

再者，軍隊(duì)財務(wù)預(yù)算監(jiān)督要實(shí)施過程性監(jiān)督。預(yù)算審批通過后，要嚴(yán)格按照預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)的支出，無預(yù)算和超限額的開支不予結(jié)算。優(yōu)化現(xiàn)行軍隊(duì)財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)和會計管理系統(tǒng)，一方面把會計系統(tǒng)的錄入功能限定在已做預(yù)算開支的范圍內(nèi)。臨時任務(wù)的開支，會計系統(tǒng)錄入時要另行標(biāo)記，作為下次預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。另一方面預(yù)算系統(tǒng)隨時可以從會計系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)，分析、整合得出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行率、超預(yù)算金額、超預(yù)算率等指標(biāo)，用于日常的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督評價。

4. 建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行考核體系，聚焦于活動的產(chǎn)出和結(jié)果

績效預(yù)算是績效監(jiān)督的基礎(chǔ)，績效標(biāo)準(zhǔn)是績效監(jiān)督的衡量尺度。績效預(yù)算旨在將有限的資金更多的投向產(chǎn)出效益更大的項(xiàng)目上，配以相應(yīng)管理匯報，設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)?？冃?biāo)準(zhǔn)要以項(xiàng)目最終要達(dá)到的目的為宗旨，以方便于在過程中執(zhí)行和監(jiān)督為原則來設(shè)定?？冃?biāo)準(zhǔn)的合理性需要經(jīng)過反復(fù)的論證，論證通過后可以列入下年度績效自評和評審的依據(jù)。事業(yè)部門要定期進(jìn)行績效自評，根據(jù)自評結(jié)果及時調(diào)整修正預(yù)算支出的方向和結(jié)果，保證最終預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，績效考評體系應(yīng)遵循長期性、科學(xué)性及實(shí)用性為原則建立。對預(yù)算考核單位重點(diǎn)出具以發(fā)現(xiàn)問題和整改意見為主的績效報告，務(wù)必全面、細(xì)致、周全，以便整改工作有序推進(jìn)。再者，一對一的建立考核單位檔案數(shù)據(jù)庫，持續(xù)跟進(jìn)整改過程的進(jìn)展和督促工作，真正達(dá)到提高預(yù)算執(zhí)行效率的目的。完善績效考核數(shù)據(jù)庫的信息采集工作，采集內(nèi)容包括績效考核工作全程、整改過程的監(jiān)督和追蹤及被考核單位的工作經(jīng)驗(yàn)等，為今后績效考核計劃制定和工作開展提供有力的數(shù)據(jù)支持。

四、結(jié)語

軍隊(duì)預(yù)算管理是軍隊(duì)財務(wù)管理的重要一環(huán)，直接影響著軍隊(duì)后勤保障工作及軍隊(duì)全面建設(shè)質(zhì)量。軍隊(duì)預(yù)算的方向和結(jié)構(gòu)要與國防戰(zhàn)略安排相契合，預(yù)算一經(jīng)審定，必須按計劃實(shí)施，杜絕超范圍、超限額開支，謹(jǐn)防預(yù)算制度形同虛設(shè)。同時，必須重視軍隊(duì)預(yù)算管理實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題，問題長時間的積攢會使矛盾更加尖銳，積極探索主動尋求解決矛盾的方法，在實(shí)踐中不斷完善現(xiàn)行制度，提升軍隊(duì)預(yù)算管理軍事經(jīng)濟(jì)效益，推進(jìn)財務(wù)管理規(guī)范化、制度化進(jìn)程。

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（作者單位：中國人民解放軍31401部隊(duì)）