歐盟數(shù)據(jù)自由流動(dòng)立法的啟示

閆曉麗

2018年10月4日，歐洲議會(huì)通過了《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)框架條例》（以下簡稱《條例》），預(yù)計(jì)歐盟理事會(huì)將盡快通過并正式實(shí)施?！稐l例》對(duì)成員國的數(shù)據(jù)本地化要求進(jìn)行限制，并對(duì)國家機(jī)關(guān)獲取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)自由遷移等問題作出了規(guī)定。它與2016年發(fā)布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》組成一套連貫的規(guī)則，共同構(gòu)成了歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要法律基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國正在加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，有必要參考?xì)W盟做法，建立數(shù)據(jù)自由流動(dòng)規(guī)則體系，充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值和潛力。

《條例》消除數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動(dòng)的障礙

對(duì)各成員國的數(shù)據(jù)本地化提出要求。基于數(shù)據(jù)監(jiān)管等方面考慮，歐盟多個(gè)成員國出臺(tái)了數(shù)據(jù)本地化的規(guī)定，有研究表明，過去10年間成員國數(shù)據(jù)本地化的措施翻了一番。為加快構(gòu)建歐盟單一數(shù)字市場，《條例》明確對(duì)此作出限制：一是除非基于公共安全的理由，數(shù)據(jù)本地化要求應(yīng)當(dāng)被禁止;二是成員國立法引入新的數(shù)據(jù)本地化要求或者對(duì)現(xiàn)行要求作出修改，應(yīng)當(dāng)按照程序報(bào)告歐盟委員會(huì);三是在《條例》實(shí)施之日起24個(gè)月內(nèi)，成員國應(yīng)當(dāng)廢除現(xiàn)行的數(shù)據(jù)本地化措施;四是成員國應(yīng)當(dāng)通過國家單一信息站點(diǎn)公開數(shù)據(jù)本地化要求的詳細(xì)信息，并保持更新。

確保成員國主管部門的數(shù)據(jù)獲取權(quán)限?！稐l例》不影響成員國主管部門依據(jù)法律法規(guī)獲取或訪問數(shù)據(jù)。一是當(dāng)成員國主管部門提出訪問數(shù)據(jù)的請(qǐng)求時(shí)，不得以該數(shù)據(jù)由另一成員國處理為由而拒絕。二是當(dāng)成員國主管部門提出訪問數(shù)據(jù)的要求后未能獲得訪問數(shù)據(jù)，且歐盟法律或國際協(xié)議下不存在不同成員國主管部門交換數(shù)據(jù)的具體合作機(jī)制的，一國的主管部門可以按照程序要求另一成員國主管部門予以協(xié)助。三是根據(jù)歐盟或成員國法律，成員國對(duì)未遵守?cái)?shù)據(jù)提供義務(wù)的行為可實(shí)施有效、適當(dāng)?shù)奶幜P。

保障“專業(yè)用戶”能夠自由地進(jìn)行數(shù)據(jù)遷移。針對(duì)歐盟境內(nèi)云計(jì)算等服務(wù)商利用技術(shù)、合同等手段鎖閉用戶的情況，《條例》提出保障“專業(yè)用戶”對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行自由遷移：一是將“專業(yè)用戶”界定為：基于貿(mào)易、商業(yè)、手工業(yè)等相關(guān)目的而使用或請(qǐng)求數(shù)據(jù)處理服務(wù)的自然人或法人;二是歐盟委員會(huì)鼓勵(lì)和促進(jìn)歐盟層面制定自律性行為守則，行為守則應(yīng)涵蓋幾個(gè)方面，包括：向用戶提供數(shù)據(jù)遷移的流程、技術(shù)要求、時(shí)間等的詳細(xì)信息，協(xié)助“專業(yè)用戶”對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)認(rèn)證機(jī)制進(jìn)行比較等。

《條例》是歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障

《條例》確立了歐盟境內(nèi)非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)規(guī)則，與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》共同構(gòu)成了歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)。2016年發(fā)布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》建立了歐盟內(nèi)部統(tǒng)一適用的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，成員國不得以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為由限制或禁止個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)的自由流動(dòng)?！稐l例》針對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)，如匿名化數(shù)據(jù)、精確農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、有關(guān)工業(yè)機(jī)器維護(hù)需求數(shù)據(jù)等，建立了與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》具有連貫性的規(guī)則，成員國除非基于公共安全的理由，不得以數(shù)據(jù)本地化要求限制數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)的自由流動(dòng)。它與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為所有類型數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)的自由流動(dòng)奠定了法律基礎(chǔ)。

《條例》鼓勵(lì)服務(wù)商制定數(shù)據(jù)遷移的自律行為守則，以解決服務(wù)商鎖閉用戶問題，有助于數(shù)據(jù)服務(wù)市場的良性發(fā)展。無障礙地進(jìn)行數(shù)據(jù)遷移是發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的重要方面，考慮到數(shù)據(jù)在不同服務(wù)商之間遷移的復(fù)雜性，《條例》沒有直接對(duì)數(shù)據(jù)遷移作出詳細(xì)要求，而是由歐盟委員會(huì)鼓勵(lì)、促進(jìn)和監(jiān)督數(shù)據(jù)服務(wù)商制定自律行為守則，并評(píng)估此類行為守則的發(fā)展情況和實(shí)施效果。這不僅能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)服務(wù)市場的競爭和規(guī)范化，而且使“專業(yè)用戶”能夠以更具效率的方式存儲(chǔ)和處理數(shù)據(jù)，不必多次復(fù)制數(shù)據(jù)，從而吸引更多用戶使用數(shù)據(jù)服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)服務(wù)市場發(fā)展。

《條例》明確數(shù)據(jù)自由流動(dòng)時(shí)仍適用2016年《歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全指令》，確保了對(duì)數(shù)據(jù)的高水平保護(hù)。歐盟對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)實(shí)行高保護(hù)水平下的自由流動(dòng)?！锻ㄓ脭?shù)據(jù)保護(hù)條例》明確了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的要求，包括：數(shù)據(jù)處理應(yīng)當(dāng)經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意，數(shù)據(jù)主體擁有刪除權(quán)、攜帶權(quán)等權(quán)利，數(shù)據(jù)處理的企業(yè)、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足隱私保護(hù)設(shè)計(jì)要求等。非個(gè)人數(shù)據(jù)方面，沒有針對(duì)性的數(shù)據(jù)保護(hù)要求，但《條例》明確，非個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)仍適用2016年《歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全指令》的相關(guān)要求，包括確定并采取適當(dāng)、相稱的技術(shù)及組織措施，以管理非個(gè)人數(shù)據(jù)所在網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)所面對(duì)的安全風(fēng)險(xiǎn)，所采取的措施應(yīng)確保與所涉風(fēng)險(xiǎn)相稱的安全水平。

對(duì)我國的啟示

基于不同的價(jià)值考慮，制定個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)規(guī)則。個(gè)人數(shù)據(jù)承載了人的隱私權(quán)利，因此在歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)以個(gè)人同意為前提，且數(shù)據(jù)流入國應(yīng)實(shí)施與歐盟同等水平的數(shù)據(jù)保護(hù);對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)，歐盟重在挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，因此除非基于公共安全的理由，不得要求數(shù)據(jù)本地化。

我國也應(yīng)基于不同的價(jià)值考慮，制定個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)差異化的自由流動(dòng)規(guī)則，尤其是在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面，應(yīng)區(qū)分個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的目的，個(gè)人信息側(cè)重隱私保護(hù)，重點(diǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)能否獲得較高水平保護(hù)，重要數(shù)據(jù)出境則重點(diǎn)評(píng)估對(duì)國家安全的影響。

針對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)出現(xiàn)的問題，加快法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定。當(dāng)前數(shù)據(jù)境內(nèi)自由流動(dòng)面臨的主要問題有：數(shù)據(jù)權(quán)屬界定困難，缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則;數(shù)據(jù)資源開放共享程度低，開放共享制度不健全，數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;尚未建立公平、透明的數(shù)據(jù)的流通和交易規(guī)則。建議：一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)和權(quán)屬研究，通過法律修訂等明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)益歸屬原則，及數(shù)據(jù)擁有者、使用者、管理者等各方權(quán)利義務(wù);二是制定政府公共數(shù)據(jù)開放共享規(guī)則，建立政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享和開放目錄;三是建立數(shù)據(jù)交易規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，完善數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機(jī)制。

規(guī)范數(shù)據(jù)服務(wù)市場，加強(qiáng)用戶權(quán)益保障。目前我國對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)市場中各類主體規(guī)范不夠，既不利于數(shù)據(jù)服務(wù)市場發(fā)展，也難以有效保障用戶權(quán)益。

建議參考?xì)W盟做法，對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)商行為提出原則性要求，鼓勵(lì)和監(jiān)督服務(wù)商通過自律行為守則等方式落實(shí)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求，更好地保障用戶權(quán)益。