城市小區(qū)街區(qū)制改革中的權(quán)利正當(dāng)性來(lái)源及業(yè)主物權(quán)保護(hù)

(貴州民族大學(xué)建筑工程學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550025)

當(dāng)前城市建設(shè)布局主要有“小區(qū)制”的封閉式小區(qū)布局與“街區(qū)制”的開放式小區(qū)布局模式。封閉式小區(qū)一般是指具有圍合結(jié)構(gòu)，進(jìn)行封閉式管理的小區(qū)。“街區(qū)制”是與傳統(tǒng)封閉式小區(qū)相對(duì)的一種新的城市建設(shè)布局。街區(qū)制的城市建設(shè)布局具有開放性，強(qiáng)調(diào)在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子，且不設(shè)圍墻，增加公共道路和路網(wǎng)密度，小區(qū)內(nèi)的道路實(shí)行公共化，實(shí)現(xiàn)小區(qū)與城市道路系統(tǒng)的有效銜接以及資源景觀的共享[1]。我國(guó)現(xiàn)行的城市布局由于歷史及傳統(tǒng)的因素，大多數(shù)都實(shí)行的是封閉式的小區(qū)規(guī)劃模式[2]。小區(qū)規(guī)劃模式的選擇是社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的一種體現(xiàn)，城市發(fā)展的程度決定了小區(qū)建設(shè)的模式，小區(qū)建設(shè)模式因適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而得以推廣，反之，若小區(qū)建設(shè)模式阻礙了城市的發(fā)展，則必然會(huì)導(dǎo)致改革。

一、城市小區(qū)街區(qū)制改革的提出

2016年2月21日，新華社發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)，該意見是國(guó)務(wù)院關(guān)于未來(lái)城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)所作的政策性規(guī)定。在《意見》第十六條中指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。一時(shí)間，社會(huì)輿論關(guān)于開放小區(qū)政策的討論如火如荼，《意見》中關(guān)于開放式小區(qū)的建設(shè)目標(biāo)與“街區(qū)制”的規(guī)劃模式不謀而合，雖然《意見》只是國(guó)家政策層面的規(guī)定，并不是國(guó)家強(qiáng)制性的國(guó)家法律，但是，《意見》是對(duì)建設(shè)行為的指導(dǎo)，這種開放的“街區(qū)制”小區(qū)規(guī)劃模式代表了我國(guó)未來(lái)小區(qū)的建設(shè)方向，“街區(qū)制”的提出具有其多重的原因。

(一)社會(huì)發(fā)展的需要

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)大多數(shù)的人口都居住在農(nóng)村，城市人口占總?cè)丝诘纳贁?shù)，從而傳統(tǒng)的封閉小區(qū)規(guī)劃模式基本能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)大國(guó)的國(guó)情。改革開放以來(lái)，我國(guó)以前所未有的驚人速度開展了城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成了城市規(guī)模的急劇膨脹，當(dāng)今我國(guó)的大型城市甚至超大型城市已經(jīng)不再少數(shù)。城市的發(fā)展需要空間，發(fā)展是無(wú)限的然而空間是有限的，發(fā)展的過(guò)程中城市規(guī)模的急劇膨脹與空間的有限性矛盾日益突出從而也帶來(lái)了許多的“城市病”，比如交通擁堵、公共資源的缺乏、鄰里關(guān)系缺失等。封閉小區(qū)用“圍墻”將小區(qū)隔離成為一個(gè)密閉的空間，“圍墻”是政府公有財(cái)產(chǎn)權(quán)和業(yè)主私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者業(yè)主與業(yè)主私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的一個(gè)分界線，是政府公共服務(wù)與業(yè)主自我服務(wù)的邊界，封閉小區(qū)的存在使得城市路網(wǎng)的建設(shè)不能實(shí)現(xiàn)有效的資源整合，從而不利于公共交通網(wǎng)的建設(shè)，很明顯的，封閉的小區(qū)規(guī)劃建設(shè)已不再適應(yīng)城市的發(fā)展需要。此時(shí)，“街區(qū)制”的推行將有利于這些城市病的緩解。實(shí)行“街區(qū)制”后，小區(qū)圍墻被拆除，小區(qū)大門打開，實(shí)現(xiàn)資源整合共享，提高了資源利用的效率；小區(qū)道路成為城市路網(wǎng)的組成部分，從而使城市交通的“癥結(jié)”疏通，擁堵情況自然也會(huì)緩解。

(二)國(guó)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒

工業(yè)革命后的英國(guó)，城市發(fā)展很快，人口密度呈幾何級(jí)數(shù)增加，城市病十分嚴(yán)重。英國(guó)實(shí)行街區(qū)制是在19世紀(jì)中期，帶有舊城改造的色彩。二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了一波住宅外遷的潮流，造成嚴(yán)重的城市問(wèn)題，諸如城市“攤大餅”、鐘擺交通、空氣污染等。20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)“新城市主義”理念開始發(fā)展街區(qū)制，增加城市街道網(wǎng)絡(luò)密度。修建住宅社區(qū)突出開放性，增加社區(qū)內(nèi)部商業(yè)、教育、娛樂(lè)、環(huán)保等功能[3]。由此看出，發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，同樣遇到“城市病”的問(wèn)題，而他們的“街區(qū)制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，打破小區(qū)的封閉性有利于“城市病”的解決從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我國(guó)在高度城鎮(zhèn)化引發(fā)“城市病”加重的今天，有必要借鑒外國(guó)的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決城市發(fā)展的問(wèn)題。

(三)傳統(tǒng)城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的繼承

街區(qū)制不僅是國(guó)外先進(jìn)城市建設(shè)形態(tài)的產(chǎn)物，也是對(duì)中國(guó)古代城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的借鑒。相比唐朝大而封閉的街區(qū)，北宋后期采用了新的相對(duì)開放的街巷制；在傳統(tǒng)建筑改造方面，中國(guó)的一些傳統(tǒng)建筑不僅個(gè)性突出，更與街區(qū)制的內(nèi)涵不謀而合。以北京的菊兒胡同為例，菊兒胡同社區(qū)是具有不同層空間結(jié)構(gòu)的典型案例。它是完全開放的，參觀者能夠進(jìn)入到每一個(gè)院子；街道短且相互聯(lián)結(jié)，功能混合[4]。北京胡同和上海里弄等皆為街區(qū)制的雛形，當(dāng)然，如今所提出的街區(qū)制或許與傳統(tǒng)有所不同，但是如今“街區(qū)制”沉靜了幾十年又重現(xiàn)了[5]，這不僅是對(duì)國(guó)外城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的借鑒，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)開放式理念的繼承。

二、改變小區(qū)規(guī)劃模式的政府權(quán)利正當(dāng)性來(lái)源——公共利益的考量

(一)“公共利益”的目的是政府權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源

人類邁進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)的成果之一便是對(duì)私人領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)和保護(hù)，私人權(quán)利應(yīng)得到充分的尊重。然而，私人權(quán)利很容易受到來(lái)自行政權(quán)的侵犯，這是由行政權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)地位決定的，為了避免行政的過(guò)度行使甚至濫用，我國(guó)法律規(guī)定了行政公權(quán)力的行使必須具備合法性與合理性，這是行政法學(xué)關(guān)于公權(quán)介入必須遵循的基本原則，因此，政府對(duì)于改變小區(qū)規(guī)劃模式的改變也應(yīng)當(dāng)遵循合法合理的原則，這才能使政府行為具有正當(dāng)性。政府的職責(zé)在于必須維護(hù)城市空間公共環(huán)境的品質(zhì)，因此為了應(yīng)對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)社會(huì)過(guò)程，政府必須發(fā)揮基本的管制和干預(yù)功能，通過(guò)法規(guī)的制定與執(zhí)行去規(guī)范基本的游戲規(guī)則，同時(shí)必須維持各不同利益團(tuán)體的社會(huì)公平，這是一個(gè)政府應(yīng)該積極扮演的角色功能[6]?；谶@種“公共利益”的考量，應(yīng)允許政府在必要情況下對(duì)業(yè)主物權(quán)進(jìn)行干預(yù)，符合“公共利益”的目的是政府權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源。

(二)公共利益邊界的界定

公共利益是一個(gè)高度抽象和概括的框架性概念，由于公共利益內(nèi)容的廣泛性和適用的復(fù)雜性，我國(guó)現(xiàn)行立法不僅沒(méi)有從實(shí)體上規(guī)定公共利益的邊界,而且在程序方面也確乏相應(yīng)的制度安排。征收審批機(jī)關(guān)沒(méi)有關(guān)于征收公共利益目的的合法性審查,在征收公告中也缺乏征收公共利益目的的專門性說(shuō)明，似乎只要是政府進(jìn)行征收，就當(dāng)然符合公共利益目的。正因?yàn)楝F(xiàn)行法沒(méi)有對(duì)“公共利益”有明確界定，公共利益的解釋似乎已成為行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力,這可能會(huì)造成政府濫用或盜用公共利益之名，隨意發(fā)動(dòng)征收權(quán)，因此，有必要對(duì)于“公共利益”的邊界有明確的界定。

目前，對(duì)于“公共利益”的范圍和界定方式，境外和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。關(guān)于“公共利益”的界定可以歸納為三種方式:一是概括式，對(duì)“公共利益目的”的范圍只作一般原則性規(guī)定。二是列舉方式，在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的。三是兼采概括與列舉方式，第三種模式兼具以上兩種模式之優(yōu)點(diǎn)，既易于操作,又具有靈活性。據(jù)此，有相當(dāng)部分學(xué)者主張對(duì)土地征收目的規(guī)定，應(yīng)采取第三種模式[7]。也有學(xué)者認(rèn)為，概括式過(guò)于籠統(tǒng)，一個(gè)沒(méi)有伸縮性，概括與列舉方式難以發(fā)揮二者的共同優(yōu)點(diǎn)，一個(gè)兩者的結(jié)合有可能是缺點(diǎn)的匯集；于是提出了對(duì)于公共利益的邊界，可采用列舉式加排除法加以界定[8]。公共利益是一個(gè)體現(xiàn)私權(quán)利與政府公權(quán)力之間力量博弈的復(fù)雜問(wèn)題，必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，才能正確處理好兩者之間的關(guān)系，我們可以借鑒境外國(guó)家和地區(qū)對(duì)我們有益經(jīng)驗(yàn)，選用列舉式加排除法方式，從實(shí)體法和程序法設(shè)計(jì)公共利益的范圍，劃清征收公共利益目的的邊界。

三、街區(qū)制改造后的物權(quán)格局變動(dòng)

《意見》表明，對(duì)于未建小區(qū)，要求不再批準(zhǔn)建設(shè)封閉式小區(qū)，對(duì)于已建成小區(qū)，要求逐步打開，有學(xué)者將此稱之為“拆圍墻”。對(duì)于未建小區(qū)而言，業(yè)主并未開始支付對(duì)價(jià)獲取物權(quán)，并未形成業(yè)主私有物權(quán)，因此不存在對(duì)業(yè)主私有權(quán)利的侵犯。而對(duì)于已建成小區(qū)要打開大門或者“拆圍墻”，這必然會(huì)帶來(lái)對(duì)業(yè)主既有權(quán)利的侵犯，因此，對(duì)于已建成小區(qū)的“街區(qū)制”改革不能理解為簡(jiǎn)單粗暴的“拆圍墻”。

(一)對(duì)小區(qū)業(yè)主共有物權(quán)的侵犯

物權(quán)法第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。業(yè)主通過(guò)支付對(duì)價(jià)哦，以公攤面積的形式取得共有物權(quán)，享有共有部分的使用權(quán)。在小區(qū)大門打開之后，不支付對(duì)價(jià)的社會(huì)公眾均可以使用小區(qū)共有部分，造成業(yè)主排他性的物權(quán)遭到侵犯。

(二)小區(qū)業(yè)主對(duì)于車位的使用權(quán)受到影響

物權(quán)法第74條規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。分析此條，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)車位、車庫(kù)的歸屬可以約定，但使用應(yīng)首先滿足業(yè)主的需要。街區(qū)制推廣后，業(yè)主對(duì)于通過(guò)出售、附贈(zèng)或出租獲得的車位和車庫(kù)的使用權(quán)依舊優(yōu)先于外來(lái)車輛。但占用業(yè)主道路或者其他場(chǎng)地法定屬于業(yè)主共有的車位使用權(quán)則會(huì)受到侵犯。一方面，外來(lái)車輛的增多造成了車位使用需求的增加，業(yè)主的公共車位將會(huì)受到侵占；另一方面，小區(qū)許多道路將劃入公共路網(wǎng)的范圍，本來(lái)的許多公共車位將會(huì)隨著道路的公共化而消失，從而使業(yè)主的車位使用權(quán)遭到侵犯。

四、街區(qū)制改革的業(yè)主物權(quán)保護(hù)可能的現(xiàn)行法律路徑

“街區(qū)制”改革必然會(huì)造成對(duì)業(yè)主物權(quán)的干涉，對(duì)于實(shí)施“街區(qū)制”改革的法律路徑，有學(xué)者主張，基于我國(guó)的物權(quán)法律的立法及司法現(xiàn)狀，在現(xiàn)有的物權(quán)法路徑上解決開放小區(qū)產(chǎn)生的問(wèn)題更為妥當(dāng)，具體而言，有學(xué)者主張可參照適用房屋征收制度予以實(shí)現(xiàn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移[9]；而有學(xué)者則主張引入公共地役權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)小區(qū)資源的共享[10]。在此，我們需考慮兩方面群體的要求，一方面經(jīng)過(guò)協(xié)商同意開放封閉小區(qū)的業(yè)主，另一方面為不同意開放小區(qū)的業(yè)主。孟勤國(guó)教授認(rèn)為，這種所有權(quán)轉(zhuǎn)移在物權(quán)法框架下有兩種解決方式：業(yè)主與地方政府協(xié)商同意開放封閉小區(qū)；如果業(yè)主不同意，地方政府只能以征收、征用方式，在進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢蜷_封閉小區(qū)[11]。而同意開放小區(qū)的業(yè)主，也可能存在不同的訴求，有的業(yè)主同意轉(zhuǎn)移物權(quán)獲得一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而有些業(yè)主則可能不同意轉(zhuǎn)移物權(quán)。針對(duì)可能出現(xiàn)的意見，在選擇實(shí)施的法律路徑時(shí)，可具體問(wèn)題具體分析，同意轉(zhuǎn)移物權(quán)的業(yè)主，可通過(guò)征收制度達(dá)到開放的目的，而針對(duì)不同意轉(zhuǎn)移物權(quán)的業(yè)主，則可通過(guò)設(shè)置地役權(quán)的方式予以解決，在保留業(yè)主物權(quán)的前提下使用小區(qū)公共資源而給予業(yè)主補(bǔ)償。

(一)征收制度

征收是指國(guó)家基于公共利益的需要運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)行取得集體、單位和個(gè)人所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的法律制度。隨著社會(huì)的發(fā)展，源于西方的私權(quán)絕對(duì)性原則被打破，人們對(duì)私人所有權(quán)負(fù)擔(dān)社會(huì)義務(wù)已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，因此，國(guó)家基于公共利益需求可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家法制不可或缺的組成部分?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。我國(guó)2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱：《征收與補(bǔ)償例》)第8條對(duì)征收房屋所依據(jù)的公共利益做出了明確的列舉，有學(xué)者指出，我們可以按照“舉重以明輕”的類推方法，將房屋的征收條件和補(bǔ)償金額適用于小區(qū)道路的公共化實(shí)現(xiàn)上[9]。征收制度作為一種引發(fā)物權(quán)消滅與產(chǎn)生的法律制度，具有強(qiáng)制性、便捷性、單方性、補(bǔ)償性等特征，因此成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共利益的一件“利器”。征收使得所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，將原來(lái)的業(yè)主共有物權(quán)征收為國(guó)家所有，就不會(huì)造成對(duì)已建成小區(qū)業(yè)主既有權(quán)利的侵害。

(二)地役權(quán)制度

地役權(quán)是指“依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利”。在我國(guó)，通過(guò)設(shè)立地役權(quán)以實(shí)現(xiàn)公共利益的實(shí)踐已存在，比如，通過(guò)給予供役地所有權(quán)人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償設(shè)立地役權(quán)來(lái)達(dá)到在供役地鋪設(shè)電路、管道或者無(wú)線電信號(hào)塔等[12]。我國(guó)立法中也有對(duì)于地役權(quán)的明確規(guī)定，《物權(quán)法》中規(guī)定，地役權(quán)成立的前提條件是需役不動(dòng)產(chǎn)與供役不動(dòng)產(chǎn)的存在，地役權(quán)的設(shè)立目的是提高需役不動(dòng)產(chǎn)的效益。街區(qū)制改革中存在三方主體：業(yè)主、社會(huì)公眾及政府，街區(qū)制改革是為了增加社會(huì)公眾的便利，因此，供役地即為小區(qū)業(yè)主不動(dòng)產(chǎn)，需役地可為與小區(qū)業(yè)主不動(dòng)產(chǎn)相鄰的國(guó)有土地；而政府在其中是作為需役地所有權(quán)人——國(guó)家的代理人。因此，地役權(quán)制度為街區(qū)制改革提供了可供選擇的制度。

五、推行街區(qū)制改革的最終歸宿——業(yè)主私權(quán)的充分尊重

無(wú)論是通過(guò)征收的方式還是通過(guò)設(shè)立地役權(quán)的方式逐步打開已建成的封閉小區(qū)，都必然干涉到業(yè)主的私權(quán)，因此，開放小區(qū)應(yīng)在審慎的態(tài)度下逐步推行，在推行的過(guò)程應(yīng)充分尊重業(yè)主的私權(quán)，給予業(yè)主正當(dāng)?shù)臋?quán)益保障。開放小區(qū)不是簡(jiǎn)單的“拆圍墻”，而應(yīng)當(dāng)兼顧城市可持續(xù)發(fā)展與人民合法利益的保護(hù)。在街區(qū)制推行的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重業(yè)主的權(quán)利，限制政府權(quán)利的濫用，因此，在街區(qū)制改革中，涉及拆遷工作時(shí)必須嚴(yán)格遵守物權(quán)保護(hù)制度，防止行政立法在設(shè)定制度時(shí)對(duì)公共利益放棄判斷。街區(qū)制優(yōu)劣的考量，標(biāo)準(zhǔn)在于能否讓人民群眾從中得實(shí)益，那么，無(wú)論是對(duì)于新建的開放社區(qū)還是逐步打開的已建成的封閉社區(qū)，政府都應(yīng)將業(yè)主權(quán)利的保護(hù)作為首要考慮因素，對(duì)于開放已建成的住宅小區(qū)，不能采取一刀切的策略，應(yīng)該在對(duì)小區(qū)的歷史價(jià)值、戰(zhàn)略價(jià)值、開放后的實(shí)際效用等因素進(jìn)行綜合考量后，做出開放與否或者開放程度大小的決定[13]。黨的十八大提出，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的總目標(biāo)要求任何改革措施都必須有法可依。在民事領(lǐng)域應(yīng)遵循法無(wú)禁止即可為的意思自治原則，為私領(lǐng)域提供足夠的行動(dòng)自由和創(chuàng)造空間。與之相反，對(duì)公權(quán)力行使的要求則是法無(wú)授權(quán)不可為，任何公權(quán)力的行使都要遵守行政法上程序正當(dāng)?shù)囊?，隨意侵害私權(quán)的行為要受到嚴(yán)格的規(guī)制和懲處。因此，我們?cè)谕菩薪謪^(qū)制的過(guò)程中，首先應(yīng)該解決有法可依的基本問(wèn)題，盡快將政策要求落實(shí)到法律制度中。